摘 要:基層是社會治理的第一線，基層社會的和諧穩(wěn)定與國計民生息息相關。目前我國基層治理中的痛點主要表現(xiàn)為：政民聯(lián)通碎片化、權責觀念碎片化、服務供給碎片化和事務管理碎片化這四個方面?；鶎又卫頂?shù)字化轉型為解決基層治理痛點提供了新的思路，具體路徑是通過感知智能化、治理過程數(shù)據(jù)化、服務智慧化和評價及時化，更好地提升基層治理水平。

關鍵詞:基層治理 數(shù)字化轉型 目標 路徑

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

基層是國家層級組織結構中的重要一環(huán)，基層社會的和諧穩(wěn)定與國計民生息息相關。新型城鎮(zhèn)化建設使得以往的城郊農(nóng)村紛紛轉變?yōu)楝F(xiàn)代化居民社區(qū)，更凸顯了當前基層治理在我國治理體系中的重要地位?；鶎由鐣卫淼闹饕獌热莅ㄊ袌霰O(jiān)管、綜合執(zhí)法、公共安全防控、民生服務和矛盾調節(jié)等，任務繁多、工作量大且各治理主體之間權責界限模糊。因此，有必要重新規(guī)劃治理單元，加強各治理單元之間的協(xié)同聯(lián)動，合理配置基層有限資源，推動多元主體更加積極地參與到共建共治共享的基層治理格局中來。

當前基層治理的主要痛點

人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等尖端技術給我國的基層治理模式帶來了巨大變化，基層治理各主體也在不斷探尋各時期最佳的治理模式，但基層治理新的問題仍然層出不窮。碎片化是目前基層社會治理中的主要痛點，主要體現(xiàn)為政民聯(lián)通碎片化、權責觀念碎片化、服務供給碎片化和事物管理碎片化。

政民聯(lián)通碎片化表現(xiàn)為基層組織與公眾聯(lián)系緊密度不高，缺乏保持聯(lián)通的紐帶。廣大基層尤其是農(nóng)村，由于經(jīng)濟基礎相對比較薄弱，相關網(wǎng)絡基礎設施不完善，農(nóng)民的整體文化水平較低，信息溝通的方式和渠道比較傳統(tǒng)，基層工作人員很難識別人民群眾的真實需求。在城市社區(qū)，由于人口流動性較強，社區(qū)管控難度加大，基層治理工作壓力持續(xù)提升；另一方面，由于缺乏統(tǒng)一且高效的交流平臺，許多居民參與基層自治的熱情不高，往往處于“被管理”的情形中。而政府與居民溝通有障礙，也使得政府的一些政策和措施不能順利地在基層落地，往往需要基層中有威望的個人或組織進行大量游說，這實際上也讓政府的治理工作陷入了被動局面?；鶎用癖姷男畔o法被充分收集，需求得不到及時滿足，導致基層社會矛盾長期得不到解決，政府信任度下降，整體形象受到負面影響。

權責觀念碎片化是指基層民眾的權利意識不斷提升，但履行義務的意識卻相對較弱。人民生活水平的持續(xù)提高和移動互聯(lián)網(wǎng)的普及增強了基層民眾的信息獲取能力，讓幾乎所有人都可以便捷地從社交媒體中獲取對自己有利的“價值觀”和“理論”。這些多元化的“理論”削弱了以往基層組織和民眾思想的高度統(tǒng)一性，在引導公民保護個人權益的同時，弱化了他們應該承擔的義務。再加上我國基層組織法治水平相對較低，缺乏引導公民知法懂法用法的措施和手段，導致權責觀念碎片化問題在基層治理中更加凸顯，既增加了基層治理的難度，又阻礙了國家的法治現(xiàn)代化進程。

服務供給碎片化是指當前基層公共產(chǎn)品供給和基層治理能力還不能夠完全滿足人民日益增長的個性化民生服務需求。在基層民生服務中，醫(yī)療、教育、安全、交通等與人民生活的幸福感、安全感與獲得感息息相關，而目前我國基層治理可用的人力、財力和物力等關鍵資源相對于人民廣泛的需求尚存在缺口，這一矛盾在鄉(xiāng)村和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)尤為突出。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，人口流動頻繁且流動數(shù)量龐大，這些涌入的流動人口層次不一，勢必會給當?shù)厣鐣踩?、醫(yī)療、交通等領域的治理帶來巨大壓力；而在那些欠發(fā)達地區(qū)，大量的人口流出導致 “空心化”和“老齡化”問題嚴重，加上經(jīng)濟基礎薄弱無法吸引人才、資金和技術，這些地區(qū)的基層治理很難達到高質量和現(xiàn)代化的水平。

事務管理碎片化主要體現(xiàn)在基層治理各項任務之間協(xié)同不足，缺乏標準化協(xié)作流程和治理機制。由于上級各部門信息融合度不高，部門之間銜接不暢，導致基層權責關系模糊。此外，基層治理及時評價機制的缺失，導致各事項在基層事務管理中無法進行及時有效的評估。特別是對重大突發(fā)事件的感知、監(jiān)控、預警、預防和控制等活動缺乏高度協(xié)同的聯(lián)動機制與有效的信息共享渠道，使得基層組織在遇到重大突發(fā)事件時不能形成良好的多元協(xié)同治理局面。

數(shù)字化轉型路徑

基層治理數(shù)字化是解決碎片化問題的一個有效手段，也是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。其中數(shù)據(jù)化是基礎，智能感知是手段，智慧化是目標。數(shù)字化轉型的具體路徑為感知智能化、治理過程數(shù)據(jù)化、服務智慧化、評估及時化。

感知智能化

以物聯(lián)網(wǎng)為代表的感知技術為基層治理數(shù)字化轉型提供了一個新的契機，物聯(lián)網(wǎng)技術可以實現(xiàn)對密集且變動性強的業(yè)務和人群的實時管控，地理位置、生命狀態(tài)、情感狀態(tài)、實時定位、人口追蹤等都可以通過物聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控來實現(xiàn)。這既可以為后續(xù)的數(shù)據(jù)化提供豐富的素材，也可以從一定程度上緩解基層人員短缺的問題。各基層組織要充分融入“一網(wǎng)通”平臺，搭建智能互聯(lián)平臺。

治理過程數(shù)據(jù)化

數(shù)據(jù)化是數(shù)字化轉型的基礎，數(shù)據(jù)在數(shù)字化轉型中的具體表現(xiàn)為將基層治理實踐活動中多源異構信息轉化為可機讀數(shù)據(jù)，方便數(shù)據(jù)開放共享與價值挖掘。基層治理過程中會產(chǎn)生大量的業(yè)務信息，這些信息往往是結構化、非結構化和半結構化的，如何將這些多源異構的信息轉化為可以利用的數(shù)據(jù)，是基層治理數(shù)字化轉型中亟待解決的問題。這個過程需要做好以下幾個方面的工作：

一是由主動與被動數(shù)據(jù)采集方式轉化為自動的數(shù)據(jù)采集方式。傳統(tǒng)的主動與被動數(shù)據(jù)采集方式效率低下且數(shù)據(jù)質量不高，而目前的物聯(lián)網(wǎng)和移動情景感知等技術可以幫助數(shù)據(jù)收集者隨時隨地自動收集類型更廣的業(yè)務數(shù)據(jù)。自動數(shù)據(jù)采集還可以排除過去人為干擾等主觀因素帶來的數(shù)據(jù)失真問題，提高數(shù)據(jù)的整體質量和利用價值。二是厘清各基層治理部門的權責界限，完善數(shù)據(jù)協(xié)同收集機制。目前各基層治理主體之間權責模糊，導致大量數(shù)據(jù)重復采集、口徑不一等問題嚴重，未來應當明確各部門、各組織的數(shù)據(jù)收集范圍。三是統(tǒng)一元數(shù)據(jù)標準，構建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享架構?；鶎痈髦黧w在數(shù)據(jù)采集方面經(jīng)常存在一數(shù)多源的情況，且各部門使用不同的數(shù)據(jù)標準也使得數(shù)據(jù)難以整合在一起。因此，需要利用元數(shù)據(jù)，制定模型定義統(tǒng)一的數(shù)據(jù)描述標準，方便采集數(shù)據(jù)的存取。四是推動數(shù)據(jù)開放，公開提供可理解和可利用的數(shù)據(jù)格式。五是完善數(shù)據(jù)確權。統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享架構使得多方數(shù)據(jù)得以整合匯集，但如果不解決好數(shù)據(jù)的權益歸屬問題，將會大大降低各主體的參與意愿。因此，可以借鑒區(qū)塊鏈等技術思想，針對數(shù)據(jù)融合共享的不同階段，確定數(shù)據(jù)的所有權、使用權和收益權，盡可能地保護參與數(shù)據(jù)交換的主體的基本權益。六是加強隱私安全保護。數(shù)字化技術賦予基層組織更大的權限以獲取更廣闊的數(shù)據(jù)，這雖然能夠極大地提高社會治理的效率與效果，但也正不斷地加深對公眾正常生活的威脅。基層治理數(shù)字化轉型，必定不能觸碰隱私安全這一底線。

服務智慧化

智慧化服務需要在數(shù)據(jù)驅動的前提下，以精準的服務供給為目標，借助先進的數(shù)據(jù)收集和分析技術，自動且精準地感知與識別不同目標群體的服務需求，并綜合利用情感分析、語義識別、自動問答、AI和可視化等多種技術手段，為需求日趨多元化的公民提供精準的個性化民生服務。感知智能化和治理過程數(shù)據(jù)化將醫(yī)療、交通、治安、教育等數(shù)據(jù)放入統(tǒng)一的數(shù)字化平臺，并允許各基層服務部門按需獲取相關政務數(shù)據(jù)，為整合轄區(qū)內事關民生的數(shù)據(jù)奠定了基礎。除此之外，通過手機APP和微信等網(wǎng)絡社交平臺，可以推動民生服務線上線下相統(tǒng)一，讓居民足不出戶就享受到與線下同等的民生云服務，即便在線下辦理，也能通過一站式服務平臺大大降低居民的辦事成本，實現(xiàn)“一網(wǎng)通辦、一網(wǎng)統(tǒng)管”。

值得一提的是，智慧法務為我國法治建設提供了新方法。比如在民事糾紛案件中，基層工作人員可以對當事人進行情感的實時監(jiān)測與分析，把握其情緒變化，為更好地調節(jié)矛盾糾紛提供參考依據(jù)。此外，以人工智能為基礎的智能機器人可以代替人工處理一般性民事糾紛，并給予公民必要的法律援助，提高普法宣傳的質量和效率，還可以利用數(shù)字化手段引導公民踐行社會核心主義價值觀，通過文本挖掘和語義識別等技術實現(xiàn)輿情管控與民意調查等。

評價及時化

實時性是人工智能、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)和云計算賦予基層治理實踐活動的一個重要特征。新的數(shù)據(jù)采集、處理和分析方式，可以為基層治理數(shù)字化轉型的實時評價提供豐富的數(shù)據(jù)支持。例如，通過建立基于大數(shù)據(jù)的督導系統(tǒng)，對基層治理過程進行實時監(jiān)督；通過數(shù)據(jù)挖掘等手段，分析公民對基層治理的滿意程度；通過5G和物聯(lián)網(wǎng)等技術實現(xiàn)對數(shù)字化項目建設的實時監(jiān)控和評估。數(shù)字化轉型的評價可以分為三個部分：基層治理數(shù)字化轉型質量標準體系、基層治理數(shù)字化轉型階段評估、基層治理數(shù)字化轉型效果評價。

建立基層治理數(shù)字化轉型質量標準體系需要借鑒國內外其他領域優(yōu)質的數(shù)字化轉型經(jīng)驗，并在實地調研的前提下，從多個維度制定統(tǒng)一的基層治理數(shù)字化轉型標準，嚴格監(jiān)督各個轉型步驟的落實和運行。該質量標準體系的主要目的是為基層治理數(shù)字化轉型提供權威的參考標準，讓轉型過程中各基層組織有標準可依。當然各基層治理主體也需要在實踐中根據(jù)本地區(qū)的實際情況，發(fā)揮主觀能動性，有側重地參照質量標準體系的內容進行數(shù)字化轉型。數(shù)字化轉型階段的評估目的，是為了科學評估本地區(qū)數(shù)字化轉型的進展程度，階段性地總結過去數(shù)字化轉型工作中的成就和不足，并在未來的進階過程中采取對應的辦法。數(shù)字化轉型效果評價則需要對影響數(shù)字化轉型成效的關鍵因素進行挖掘，從不同的角度對數(shù)字化轉型的效果進行量化評估，促進基層治理數(shù)字化轉型的不斷進步，避免出現(xiàn)內卷化和信息形式主義等問題。與質量標準體系事前和事中的指導目的不同，數(shù)字化轉型效果評估是結果導向，從結果倒逼各基層治理主體實施對應的改進措施。

【本文作者為華中師范大學信息管理學院教授、湖北省數(shù)據(jù)治理與智能決策中心副主任；本文系國家社會科學基金重點項目“基于全生命周期的政府開放數(shù)據(jù)整合利用機制與模式研究”（項目編號：17ATQ006）階段性成果；華中師范大學信息管理學院博士研究生鄭卓聞對本文亦有貢獻】

參考文獻

[1]許曉東：《當前基層治理存在的突出問題與治理路徑》，《國家治理》，2020年第26期。

[2]陳柏峰：《基層社會治理模式的變遷與挑戰(zhàn)》，《學習與探索》，2020年第9期。

[3]朱曉紅：《基層治理網(wǎng)格化中的參與主體困境》，《國家治理》，2020年第22期。

責編：臧雪文 / 羅 婷

聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內容，任何單位或個人轉載請回復國家治理周刊微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。