摘 要:伴隨我國加快建設數(shù)字中國以及國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的全面實施，推進基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，是符合國家發(fā)展戰(zhàn)略、順應時代發(fā)展潮流的必然之舉。然而，與高維的數(shù)字經(jīng)濟轉(zhuǎn)型或者政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型相比，基層治理的低維復雜，讓其數(shù)字化轉(zhuǎn)型先天具有一定的不適應性。為此，要認識到基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的復雜性，關注當前基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型存在的問題，并推動其向高級數(shù)字化基層治理轉(zhuǎn)型。

關鍵詞:數(shù)字中國 基層治理 大數(shù)據(jù) 數(shù)字化轉(zhuǎn)型

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的復雜性

當前，我國各地的基層治理不斷探索新模式、新方法與新途徑，逐漸建立起包括基于要約的自治、基于教化的德治、基于法律的法治和基于數(shù)字技術運用的智治等四位一體的基層社會治理體系?；鶎又卫淼臄?shù)字化轉(zhuǎn)型，作為一種方法論與工具介入，有著治理需求與數(shù)字化技術推進的實踐剛性，也是當前我國資源與政策供給較為充分的領域。

數(shù)字化轉(zhuǎn)型的優(yōu)勢，就是利用新一代數(shù)字技術，尤其是“通過拓展平臺功能、優(yōu)化服務體驗、創(chuàng)新應用模式，逐步解決社會治理過程中的信息不對稱、行動反應遲緩、治理效能低下等問題”。[1]另外，數(shù)字技術使多元主體“共在”，也有利于社會治理由政府單一主體轉(zhuǎn)向多元協(xié)同模式。與傳統(tǒng)的社會治理方式相比，數(shù)字化治理有著精準性、便捷性、互動性和智能化的特征[2]， 然而，與高維的數(shù)字經(jīng)濟轉(zhuǎn)型或者政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型相比，基層治理的低維復雜，讓其數(shù)字化轉(zhuǎn)型先天具有一定的不適應性。

數(shù)字化轉(zhuǎn)型的起點，需要頂層設計和統(tǒng)籌規(guī)劃的平臺調(diào)度、縱向到底和橫向到邊的系統(tǒng)設計、規(guī)范性和標準化的事項定義、資源化與價值化的數(shù)據(jù)賦能，但基層社會的復雜性、基層事務的多樣性與治理主體的多元性，使得數(shù)字化應用系統(tǒng)、平臺、門戶等，往往不具備滿足頂層設計的基本條件。我國地方政府在縣區(qū)一級還能夠按職能區(qū)分部門與系統(tǒng)，進行數(shù)字化的規(guī)模轉(zhuǎn)型，但基層治理的應用場景碎片化，以及“上面千條線，下面一根針”的現(xiàn)象，使得上級部門的精準管控單向延伸下來，基層無法承接。

目前，各地數(shù)字治理的應用案例很多，出現(xiàn)了一些共性問題，這正是頂層設計、規(guī)模效應的數(shù)字化應用與基層社會的點多體雜、需求與表達異質(zhì)化的矛盾使然。如杭州市余杭區(qū)相關工作人員指出，省、市、區(qū)三級以及各部門、各條線對基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作有不同的要求，導致在系統(tǒng)平臺、APP開發(fā)等數(shù)字化建設上，重復建設問題較為突出，“如落實到專職網(wǎng)格員頭上可能有數(shù)十個APP，大量信息需重復錄入”。這種缺乏頂層設計統(tǒng)一規(guī)劃的平臺與系統(tǒng)應用，很難說具有減負作用。2020年浙江省政協(xié)十二屆三次會議第53號重點提案《關于基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的問題與建議》，提出推進基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型要“堅持在‘基層減負、提質(zhì)、增效’的邊界內(nèi)”，也正是這種情景的反映。

除此之外，基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，還有一個非常重要的問題是數(shù)字化轉(zhuǎn)型需要技術、專業(yè)知識與信息素養(yǎng)，而這恰恰是一些基層管理人員所缺乏的。因而，基層治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，有著非常大的“數(shù)字鴻溝”因素障礙。

基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型中需要跨越的陷阱

一是不能把“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”當作基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的主要應用場景。“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”是近年來在“放管服”改革背景下推進的便民利企措施，以數(shù)據(jù)共享、流程優(yōu)化為基礎達成協(xié)同政務，以“一號申請、一窗受理、一網(wǎng)通辦”的信息惠民手段，結(jié)合“一門式”“最多跑一次”等改革加碼措施，進一步推進服務型政府與數(shù)字化政府轉(zhuǎn)型。整體上看，“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”可以通過省、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、行政村（社區(qū)）的多層級行政聯(lián)動統(tǒng)一推進，但這并不是真正的基層治理內(nèi)容。目前有些地方在介紹基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的做法，聚焦打造“政務服務圈”，推進“最多跑一次”改革，打通數(shù)據(jù)壁壘，實現(xiàn)村居全覆蓋自助服務機，這固然是好事，但不應該把基層治理內(nèi)容更多地看成是政務服務輸出。

二是數(shù)字化轉(zhuǎn)型，不能動輒要求更多資源配置。數(shù)字化轉(zhuǎn)型要有效益觀念，需要采取一些效益性的可觀察指標來判斷投入與產(chǎn)出。其中，經(jīng)濟效益指標主要有：是否減少了辦事人員？是否減少了經(jīng)費支出？是否減少了文件數(shù)量？是否減少了傳統(tǒng)會議？社會效益指標包括：是否減少了負面評價？是否決策更科學？是否減少了社會矛盾？是否提升了公眾滿意度？等等。因而，實施基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，如果需要資源要素的進一步保障與配套，則說明數(shù)字化轉(zhuǎn)型存在著偏差。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，幾乎區(qū)縣的基層節(jié)點上都在呼吁加大投入，包括更多的專項資金和人員投入。這種現(xiàn)象也應引起注意，事實上，不少基層運用的數(shù)字化設施設備與應用系統(tǒng)，由于利用頻度不高、或者說數(shù)據(jù)共享不足，已造成了較大的浪費。

三是基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型不能由政府大包大攬。數(shù)字化技術能夠讓多元主體共存，但目前的基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型應用場景中，多數(shù)是以自上而下的行政推進、政府配置投入為主，市場和社會參與不足。特別是在政府公共財政相對充裕的地區(qū)，有較大的投入用于推進基層治理的數(shù)字化項目。目前看來，無論是項目目標確立，還是需求分析與功能實現(xiàn)，均有政府大包大攬的傾向。由于基層治理資源主要來自政府投入，其他社會成員成了旁觀者，參與興趣不高。另外，目前的基層治理數(shù)字化項目，主要是以精準管控與民生服務為主要形式，導致有些社會公眾，既對于精準管控有抵觸心理，容易造成矛盾沖突；同時又對于無償?shù)墓卜障硎苄陌怖淼茫?ldquo;太多的權利，太少的責任”[3]，容易產(chǎn)生類似“公地悲劇”的結(jié)果。

四是疊加了基層治理的新老問題。2018年《半月談》雜志的年終收官重磅之作《2018，基層治理十大靶點》，從全年系列調(diào)研成果中提煉出基層干部反映強烈的十個痛點，即：督查檢查頻繁、問責濫用、壓力“甩鍋”、處處留痕、材料論英雄、庸懶干部、典型速成、政策打架、上升“天花板”、幸福感缺失[4]。從目前看，基層治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，并沒有解決基層干部反映的痛點問題。而另一方面，由于數(shù)字化轉(zhuǎn)型導致的資金緊張、技術弱勢、數(shù)字化運用增負、數(shù)字鴻溝、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)安全等新問題，也需要破解。應該說，轉(zhuǎn)型期間是新老問題疊加、新舊矛盾交織的時期，如果轉(zhuǎn)型條件尚不成熟，則可能得不償失。

五是要重視數(shù)據(jù)賦能，更要重視數(shù)據(jù)使用安全?；鶎又卫砩婕暗臄?shù)據(jù)都是基層成員的利益訴求和日常偏好的個人和個體化數(shù)據(jù)，個人數(shù)據(jù)與隱私信息很容易被收集與利用，如安裝一個APP，用戶需要開放10多項權限許可，但對于這一層次的數(shù)據(jù)安全和保護，還亟待完善。百度董事長兼CEO李彥宏在2018年的中國發(fā)展高層論壇上曾經(jīng)表示：“中國人對隱私問題的態(tài)度更開放，也相對來說沒那么敏感。如果他們可以用隱私換取便利、安全或者效率，在很多情況下，他們就愿意這么做。”這在互聯(lián)網(wǎng)平臺應用中是一種普遍現(xiàn)象，是一種事實。央視評論指出，即使國內(nèi)用戶的習慣，恰如李彥宏所講，為效率可以放棄隱私，但那并非他們“愿意”，而是“不得不”?；鶎又卫淼臄?shù)字化轉(zhuǎn)型，也要防止出現(xiàn)這種“要便利就得讓渡隱私權，讓基層成員不得不犧牲個人隱私或者個人數(shù)據(jù)安全”的現(xiàn)象。

突出治理屬性向高級數(shù)字化基層治理轉(zhuǎn)型

從需求理論分析，目前人們的需求至少有三個層次：一是基本民生需求，包括跟衣食住行學有關的需求；二是對安全性因素的關注，包括居住環(huán)境美化、社會關系序化、社會矛盾的公正處理與妥善化解、個體利益的尊重等需求；三是對社會政治權利的關注，包括知情權、表達權、參與權與監(jiān)督權的保障，民主協(xié)商的議程設置，自我價值的表現(xiàn)與實現(xiàn)等需求。

從目前基層治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型應用看，對第一層面的需求響應最多最全面。利用數(shù)據(jù)賦能優(yōu)化社區(qū)服務，如杭州市民政局的“社區(qū)智治在線”平臺，利用社區(qū)數(shù)據(jù)集市，社區(qū)向用戶提供靶向服務，實施精準投放；“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”便民化還開展了跨省辦理，如長三角政務服務一體化中，三省一市的民政部門構(gòu)建了基層治理高質(zhì)量一體化發(fā)展新平臺，推動養(yǎng)老、托幼、社保、就業(yè)、救助等民生服務互聯(lián)互通，以實現(xiàn)跨省民生服務項目“只需跑一次、無需開證明”和“一號申請、一表登記、一書授權、一門受理、一網(wǎng)辦理”。第二層面功能正在積極施展之中，尤其是有關社會問題解決、社會矛盾化解和社會維護方面，努力實現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。以“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”的“楓橋經(jīng)驗”樣本為例，這一基層治理模式具有重大的推廣意義，也適用于數(shù)字化轉(zhuǎn)型。例如浙江省委政法委多年前開始探索多元化糾紛解決網(wǎng)絡平臺建設，現(xiàn)在推出的2.0版讓在線解紛“零跑腿”，全國很多地方都有“楓橋經(jīng)驗”的數(shù)字化版本。相比而言，第三層次的功能則較少體現(xiàn)，即實現(xiàn)公眾的社會政治參與數(shù)字化轉(zhuǎn)型不足。

第三層次的治理屬性尚表現(xiàn)不足，原因是多方面的。其中一個重要原因就是不同主體的選擇邏輯有差異，即基層治理的公眾有效參與內(nèi)含簡單事情復雜化的邏輯，而行政體系卻傾向于復雜事情簡單化的邏輯，不太愿意引入政民雙向互動的參與—交流機制。換句話說，在公平有損效率的情況下，政府主導的基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型更愿意選擇提高效率的路徑。但公眾參與不足造成的結(jié)果就會影響到前兩個層次的效應，尤其是由于公眾參與途徑不暢，會嚴重影響第二層次需求的滿足，導致維穩(wěn)背景下的訴求博弈中，干部的“不出事”處事原則與基層民眾“出大事”的處事策略之間存在著很大的不適應性，影響基層治理的整體效果。

循著民生需要——利益訴求——社會參與的治理層次來實現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級是一種全維模式。事實上，要建立基層治理的公眾廣泛參與途徑、利益訴求傾聽與調(diào)解機制，有著深刻的社會政治學邏輯，即社會組織結(jié)構(gòu)通過三種方式影響人們的生存利益：一是構(gòu)造成員身份，讓成員納入組織成為其中一員；二是組織囊括，即個體在組織中是否擁有責任；三是結(jié)構(gòu)可及，即個體可以接近公共體制影響公共政策，并依靠其生存。本質(zhì)上，公眾在基層治理中沒有參與感就沒有歸屬感，也沒有獲得感，更沒有安全感。因而，基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型需要包含共治與善治的全部屬性，向全維度多層次的基層治理模式轉(zhuǎn)型。

【本文作者為浙江大學公共管理學院教授，浙江數(shù)字化發(fā)展與治理研究中心研究員、數(shù)字政府與治理研究所所長】

注釋

[1]龍海波：《數(shù)字化轉(zhuǎn)型助推社會治理現(xiàn)代化》，《中國經(jīng)濟時報》，2019年11月18日，A05版。

[2]杜偉泉：《基層社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型研究——基于我國東部M市實踐經(jīng)驗的分析》，《情報理論與實踐》，2020年9月7日中國知網(wǎng)網(wǎng)絡首發(fā)。

[3]孫輝：《當前基層治理中存在的問題及其因應之道》，《黨政論壇》，2020年第4期，第27—30頁。

[4]新華社半月談記者：《2018，基層治理十大靶點(一)》，《求是》，2019年第2期，第69—75頁。

責編：司文君 / 臧雪文

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