【摘要】國家治理體系中不同層級干部的能力結構具有規(guī)律性，越往基層，干部越需要具備具體的專業(yè)能力。但在現(xiàn)實中，一些基層專業(yè)化干部卻被邊緣化，究其原因，是一些地方誤解了專業(yè)化、高學歷化的內涵，忽視了現(xiàn)有“存量資產(chǎn)”作用。要著眼于解決實際問題，體現(xiàn)“高素質”與“專業(yè)化”的充分結合，就需要在公務員招考、選調、聘用中納入能力要求，在基層推行新老干部結對子制度，以解決實際問題為導向舉辦干部小課堂，提高綜合運用專業(yè)化工作方法的能力，培養(yǎng)具有專業(yè)能力的高素質干部，建設高素質專業(yè)化干部隊伍。

【關鍵詞】基層干部 專業(yè)能力 高學歷 【中圖分類號】D25 【文獻標識碼】A

近日，習近平總書記勉勵年輕干部提高“七種能力”，勇于直面問題，想干事、能干事、干成事，不斷解決問題、破解難題。當前，我們面臨的形勢更加復雜、任務更為艱巨，迫切需要廣大干部奮發(fā)有為、改革攻堅。在提高干部解決實際問題的能力中，基層干部由于直接關聯(lián)著人民群眾，其一言一行、一舉一動往往更能體現(xiàn)政府情懷與熱度，若其身正，群眾對國家與政府操行的認知就會非常積極；若其行佳，群眾對政府的責任意識和服務效能評價就會非常正面?；鶎痈刹康母咚刭|化、專業(yè)化，對于塑造政府形象、融洽政府與群眾關系、提升政府解決實際問題的能力、體現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化過程中以人民為中心的宗旨起著關鍵性作用。

國家治理體系中不同層級干部能力結構的規(guī)律性

習近平總書記指出：“要把干事熱情和科學精神結合起來，使出臺的各項改革舉措符合客觀規(guī)律、符合工作需要、符合群眾利益。”要有效提升基層干部專業(yè)化問題解決能力，首先需要把握國家治理體系中不同層級干部能力結構的規(guī)律性。

在國家治理體系中，縱向科層制是實現(xiàn)政府縱向分工的科學工具，通過縱向設置不同層級，將公共權力在不同層級之間做了分享，享有不同層級權力的政府必須承擔不同層級的國家治理責任、實現(xiàn)該層級的治理目標。每一層級在實現(xiàn)治理目標、取得治理效能的過程中，需要具備與本層級治理要求相匹配的能力。如圖1所示，不同層級政府中的干部需要的能力結構是不相同的，自頂向下而言，越往基層，干部越需要具備具體的專業(yè)能力；而自底向上而言，各級政府逐漸要具備抽象的綜合能力。

在自頂向下的方向上，每一級政府所具備的抽象綜合能力逐漸減少，具體操作性質的專業(yè)能力逐漸增多。也就是說，越往下的政府層級，其承擔的出臺行政規(guī)章、編制行政規(guī)定、謀劃長遠發(fā)展等各類抽象要求逐漸減弱，而為當?shù)厝罕娞峁┚唧w公共服務、解決現(xiàn)實問題的需求卻逐漸增強。與此工作要求相適應，在越來越往下的政府層級中，干部除了需要具備綜合的“通才”能力之外，還需要逐漸具備從事解決具體問題的專業(yè)能力。到了基層，干部需要通過處理一件件具體的事務，實現(xiàn)為人民群眾謀取福利的施政初衷。就基層干部而言，“為人民服務”已經(jīng)不是一個抽象概念了，它需要具體到為甲乙丙丁這樣精確到個人的群眾提供具體的服務，這就需要實實在在的、能夠解決具體現(xiàn)實問題的專業(yè)能力。正是因為其具體性、精確性、點對點服務人民的性質，基層干部才起著“一枝一葉總關情”的作用，起著打通黨和國家服務于人民群眾“最后一厘米”的作用。

與基層干部不同，在自底向上的各層級政府能力需求變遷中，抽象性綜合能力逐漸提升。也就是說，越往高層級，干部越需要具備戰(zhàn)略運籌能力，要“看得遠、想得深”，要具備編制行政法規(guī)、行政規(guī)章、抽象性行政文件、長遠發(fā)展規(guī)劃等能力。這些抽象綜合能力體現(xiàn)了干部的“站位”越來越高，他們越來越瞄準最廣大人民群眾的公共利益、“最大公約數(shù)利益”，而非糾結于一城一地的得失。這就是習近平總書記所指出的，“領導干部想問題、作決策，一定要對國之大者心中有數(shù)，多打大算盤、算大賬，少打小算盤、算小賬”，它實際上是一種舍小求大的戰(zhàn)略管理思維，與此相匹配的是一種大能力、大智慧。到了最高層級的政府，干部需要具備運籌帷幄決勝千里的戰(zhàn)略領導能力。

當前基層專業(yè)化干部邊緣化的誘因

從新中國的實踐來看，我國從總體上把握住了不同層級干部能力結構的規(guī)律性，并在各層級政府中都選用、晉升了一大批兢兢業(yè)業(yè)、勤勤懇懇為人民服務的干部，他們?yōu)楦鞯匕l(fā)展作出了巨大的貢獻。為了進一步提升干部效能，改革開放之后，我國一直在推動提升干部專業(yè)化的工作。近年來，這項工作的力度愈發(fā)加大，不少地方開始大規(guī)?；I劃在基層推行干部的“高素質化”與“專業(yè)化”。然而，令人頗感遺憾的是，近年來一些地方在推進基層干部高素質化運動中，卻有些矯枉過正，甚至引發(fā)了“基層干部流失潮”。若不對這種狀況進行急剎車，遲早會影響政府在人民心目中的形象。對其進行矯正，就需要在把握國家治理體系中基層干部能力結構的規(guī)律性基礎上，找到問題的癥結所在，以便對癥下藥。

首先，一些地方誤將“高素質化”與“專業(yè)化”當成了“高學歷化”。在中國傳統(tǒng)文化中，“知書達理”成為了高素質與專業(yè)化的形象標識。正是在這種傳統(tǒng)文化的影響下，一些地方在推進干部高素質化、專業(yè)化的改革中，將主要精力集中在了招聘、選任、考任高學歷人才上。目前，在我國東部的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，已經(jīng)將公務員招聘的最低要求定在了本科學歷，甚至相當多的地區(qū)已經(jīng)將要求提高到了研究生（碩士）學歷；中部的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)級公務員招聘，條件也基本上都定在了本科學歷；西部的總體要求雖然趕不上東部與中部，但在西部條件稍好地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員招聘中，本科學歷已經(jīng)成為了硬杠子。2020年春節(jié)期間，筆者以實地非干涉研究的模式，考察了甘肅省幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的配置結構，并以“滾雪球”的模式考察了鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村公務員的工作狀態(tài)。經(jīng)過考察發(fā)現(xiàn)，目前即使西部欠發(fā)達地區(qū)的基層政府，也在急速的高學歷化，大批本科生通過選調、考任、“強基計劃”等方式充實到了基層政府，大大提升了基層干部隊伍的文化素養(yǎng)。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)還向所轄各村派駐了年輕大學生擔任“駐村干部”“駐村干警”，未來還會進一步更新之前由農(nóng)民擔任的各類村干部崗位。

其次，誤以為高學歷干部自然具備專業(yè)能力。一個人接受的教育越多，其掌握的知識也就越豐富，一般而言也越容易具有更全面、更專業(yè)的能力。然而，從知識向能力轉化，并非一個“自然而然”的過程，它需要通過不斷實踐的淬煉，將專業(yè)知識與現(xiàn)實環(huán)境、資源約束、技術儲備、群眾配合程度等條件有機結合起來，經(jīng)過不斷的試錯、糾錯、經(jīng)驗積累，最終達到專業(yè)能力的爐火純青，這也就是習近平總書記強調的“思想淬煉、政治歷練、實踐鍛煉、專業(yè)訓練”過程。這些事實都指向了一個規(guī)律，即從專業(yè)知識到專業(yè)問題解決能力有一個轉化、適應、習得的過程。當前我國一些地方由于對專業(yè)知識向專業(yè)能力轉化的規(guī)律了解不深，誤以為高學歷干部因為掌握精深的專業(yè)知識自然就會具備高超的專業(yè)能力，較之于低學歷干部必然能夠更好地為人民群眾服務、為他們解決各類實際問題，故而對他們均委以重任。

最后，忽視了“存量資產(chǎn)”的作用。一些地方由于忽視了從知識到能力的轉換規(guī)律，而讓一批擁有高學歷的“青年軍”直接接手基層工作，在此過程中，不少原來承擔這些工作的低學歷干部被邊緣化了。這種改革使得基層政府很快便實現(xiàn)了年輕化，但“專業(yè)化”的努力除了學歷結構這樣的“顯績”之外，在具體服務過程中其專業(yè)化程度提升并不明顯，甚至有所反復。擁有高學歷的青年干部往往對鄉(xiāng)村種植、修橋補路、整修校舍等基層日常性的問題缺乏經(jīng)驗，其專業(yè)知識一時之間還難以轉化為專業(yè)性服務能力?；鶎诱械囊慌?jīng)驗豐富、工齡長的“老同志”雖然學歷不夠高，但他們在數(shù)十年的基層工作中摸索出了解決各類具體問題的專業(yè)辦法，這些辦法就是他們專業(yè)能力的集中體現(xiàn)，是他們“存量資產(chǎn)”的標志。一些地方在推進基層干部專業(yè)化改革的過程中，忽視了這些“存量資產(chǎn)”，以“一刀切”的方式讓他們“靠邊站”，這種剛性做法一方面浪費了基層寶貴的人力資源，忽視了這批“老干部”的專業(yè)操作能力；另一方面又使得年輕的高學歷干部被“揠苗助長”，倉促從事那些自身還不具備操作能力的基層公共服務工作。可以說，既浪費了“存量資產(chǎn)”，也濫用了“新興資產(chǎn)”，其效果并不夠理想。

著眼于解決實際問題，基層干部隊伍如何建設

在公務員招考、選調、聘用中納入能力要求，要具備干成事的實實在在的能力。正如習近平總書記所強調的，“改革攻堅要有正確方法，堅持創(chuàng)新思維，跟著問題走、奔著問題去，準確識變、科學應變、主動求變，在把握規(guī)律的基礎上實現(xiàn)變革創(chuàng)新”。要建設一支解決實際問題的干部隊伍，就必須立足于不同層級干部能力結構規(guī)律，著眼于實際問題，根據(jù)基層工作的實際需要，對干部所需能力進行梳理，編制出解決實際問題的“基層干部專業(yè)能力清單”，并且還需要將其應用于干部的“入口”管理工作，在公務員招考、選調、聘用中納入能力要求。以往，干部提拔只以抽象的“德能勤績廉”作為依據(jù)，“能”只是其中一個部分。未來我們在基層公務員任用中，要從基層需要解決的實際問題出發(fā)，對基層公務員所需要的專業(yè)能力進行最低限度的梳理，這樣無論是新干部還是老干部，無論是高學歷干部還是低學歷干部，只要具備解決現(xiàn)實問題的能力，便可以“因能授職”。

入職前進行“最低烈度專業(yè)能力培訓與實習”，從入職前就開始培養(yǎng)干部具有“眼睛向下”的務實思維，使其樹立起將豐富的專業(yè)知識向解決實際問題的能力轉化的理念。未經(jīng)過實踐淬煉的干部只掌握了書本知識，但卻缺乏經(jīng)風雨、見世面的經(jīng)歷，其知識還不能轉化為解決實際問題的能力。為了解決這個問題，每個年輕的高學歷干部在走上新崗位之前，單位必須要對其進行基本實踐培訓，這些以解決實際問題為導向的培訓起碼應該包括時間觀念、禮貌禮節(jié)、基層常用軟件使用、基層辦公常用應用文寫作、常用器材準備等內容，協(xié)助高學歷的新人盡快實現(xiàn)從書本知識到解決基層實際問題能力的“軟著陸”，避免因干部的能力稚嫩、華而不實而引發(fā)群眾不快。

在基層推行新老干部結對子制度，發(fā)揮“老干部”的傳幫帶作用，協(xié)助年輕干部在解決實際問題中“干成事”，同時穩(wěn)定基層干部隊伍。在基層工作中，科學的干部管理方法是，既要珍惜“新興資產(chǎn)”，也要珍愛“存量資產(chǎn)”，不僅如此，還需要盤活“存量資產(chǎn)”，發(fā)揮“老干部”的優(yōu)勢作用。走村串鄉(xiāng)、入田下河，通過工作經(jīng)驗豐富的老干部的言傳身教，可以使得年輕的高學歷干部在盡可能短的時間內將豐富的專業(yè)知識轉化為優(yōu)秀的專業(yè)能力，轉化為解決基層實際問題的能力，使得他們能夠在田間地頭的工作中“勇于直面問題，想干事、能干事、干成事”。這既有利于年輕干部的成長，又發(fā)揮了原有相對較低學歷干部的工作特長，使其具有工作的收獲感、為群眾服務的成就感，有助于提升他們對基層組織的認同，從而穩(wěn)定了基層干部隊伍。

構建“實施計劃”，以解決實際問題為導向舉辦干部小課堂?；鶎诱梢砸勒债?shù)氐哪甓扔媱?、五年計劃等梳理出具體崗位的“實施計劃”，具體要辦理哪些“實事”，然后各個基層單位在職責范圍內理清對接這些“實事”需要解決的各類實際問題，將本單位的干部依照實際問題的種類、性質、緊迫性等進行新/老干部、高/低學歷干部“配比組隊”，有的放矢地配備人才。與此同時，分領域開展干部小課堂，根據(jù)業(yè)務需求、工作短板邀請資深專家、學者為干部傳授實戰(zhàn)經(jīng)驗，提高綜合運用專業(yè)化工作方法的能力，進一步提升干部專業(yè)化水平與解決實際問題能力。

在實踐中，還可以探索在每個職能部門由“實施隊”“材料隊”“決策隊”三個既相互補充、又協(xié)同高效部分組成干部隊伍的形式。“實施隊”，即在基層一線解決問題的操作隊伍，由經(jīng)驗豐富的“老干部”作為隊長、其他經(jīng)驗豐富的干部為主體、高學歷年輕干部為輔助，這種“以老帶新”既可以保證服務質量，又可以鍛煉年輕高學歷干部。年輕高學歷干部在掌握解決實際問題的技能后，可以在未來成長為融合專業(yè)知識與實際操作能力為一體的新一代“實施隊”。“材料隊”要充分發(fā)揮高學歷干部的特長，由他們在充分消化中央與上級政策精神的基礎上編寫工作預案、工作指南，組成工作匯報，做好政策的上傳下達，樹立踏實工作的作風、確立務實工作的規(guī)范，以上率下，以行踐言，克服形式主義，把各項工作真正落到實處。“決策隊”是指基層的領導干部要有戰(zhàn)略眼光和大局觀念，通過開闊的視野、高遠的格局和科學的方法，深入研究、通盤考慮、協(xié)調各方、充分權衡利弊得失，做到慎思明辨、科學篤行，加強科學決策能力。通過這樣的分工，基層政府才能夠構建起一支想干事、能干事、干成事的干部隊伍。

（作者為南開大學周恩來政府管理學院教授、博導）

【注：本文系教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“基本公共服務均等化實施效度和實現(xiàn)程度研究”（項目編號：18JZD047）的階段性成果】

【參考文獻】

①尚虎平：《合理配置政治監(jiān)督評估與“內控評估”的持續(xù)探索——中國40年政府績效評估體制改革的反思與進路》，《管理世界》，2018年第10期。

責編/賈娜 美編/王夢雅

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