摘 要:基層治理具有壓力性、繁瑣性、綜合性、突發(fā)性、創(chuàng)新性等諸多特點(diǎn)，這就要求基層干部要具有在復(fù)雜環(huán)境下工作和成長的能力。從當(dāng)前實(shí)際來看，青年干部普遍存在經(jīng)驗缺乏、工作壓力繁重、知識儲備不足等問題。要解決好這些現(xiàn)實(shí)困難，促進(jìn)青年干部的成長，既要青年干部積極發(fā)揮主觀能動性，加強(qiáng)本領(lǐng)學(xué)習(xí)，勇于工作創(chuàng)新，還要不斷完善制度設(shè)計，切實(shí)減輕基層的工作負(fù)擔(dān)，為基層青年干部更好地工作和學(xué)習(xí)掃除障礙、創(chuàng)造條件。

關(guān)鍵詞:基層治理 青年干部 能力成長

【中圖分類號】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

“郡縣治，天下安。”基層治理是整個國家治理體系的終端，也事關(guān)千千萬萬人民群眾的切身利益。只要基層治理好了，國家就可以太平安寧，百姓就可以祥和安康。因此，中國自古至今，都高度重視基層治理。今天，改革進(jìn)入攻堅期和深水區(qū)，國家和社會都處于大的轉(zhuǎn)型和變革的階段，對于基層治理也提出了更高的要求。

基層治理的復(fù)雜性和難點(diǎn)

基層政府處于整個公共治理體系的最終端，直接與千千萬萬的人民群眾打交道，要處理來自方方面面的信息和各種復(fù)雜的治理問題，因此，基層治理具有特殊性和復(fù)雜性，具體又包括壓力性、繁瑣性、綜合性、突發(fā)性、創(chuàng)新性等。

基層治理的壓力性

談到基層治理，基層干部的第一個直觀反映往往是壓力過大[1]。基層治理的壓力主要來自于兩個方面：一方面，基層政權(quán)承擔(dān)著整個治理體系的每一個層級逐級傳導(dǎo)的政策執(zhí)行壓力；另一方面，基層治理直接面對人民群眾，是整個治理體系直面群眾服務(wù)訴求壓力的第一線。此外，基層治理的壓力還來自于上級政府和人民群眾的雙重考核監(jiān)督。為了提高行政效率、落實(shí)上級部署，各級政府都制定了相應(yīng)的考核制度，其中既有綜合考核也有專項考核，這些考核制度最終都壓在了基層干部身上。同時，為了更好地服務(wù)人民群眾，各種辦事環(huán)節(jié)也都設(shè)置了評價和考核體系，這固然對增加群眾滿意度、提高工作效率有正向意義，但無形中也增加了基層干部的工作壓力和心理壓力。

基層治理的繁瑣性

基層治理的第二個特點(diǎn)是工作非常繁瑣。對于國家或者上級政府而言，政策的制定可能是比較明晰的，然而，任何政策一旦在基層落實(shí)就會變得非常繁瑣。這主要是因為基層地方范圍內(nèi)，人民群眾的生活狀況、教育程度、心理偏好、風(fēng)俗習(xí)慣等各有差別，對一個政策很難用“一刀切”的方式來執(zhí)行。例如，在扶貧領(lǐng)域，基層干部每天要面對的大量問題是，為什么一個村子里生活水平看起來差不多的群眾，有些就可以被認(rèn)定為貧困戶而有些就不是？再比如，關(guān)于城市教育，不少群眾對為什么隔著一條街或者差了一年，有些居民的子女就可以上重點(diǎn)學(xué)校而有些就不可以等問題表示疑惑。這些問題，有些是政策制定問題，有些是以前政策執(zhí)行的尺度問題，都需要基層干部耐心地調(diào)查分析并給群眾進(jìn)行解釋，而這些都是極為具體和繁瑣的工作。

基層治理的綜合性

“上面千條線，下面一根針”，是基層治理的基本特點(diǎn)之一。基層政府規(guī)模雖小，但在其治理范圍內(nèi)卻要處理近乎全面的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各項事宜。然而，受制于資源約束，基層政府不能像國家或者省市級政府那樣設(shè)置眾多的專業(yè)部門和強(qiáng)大的智庫機(jī)構(gòu)來完成各種專業(yè)性強(qiáng)、難度高的工作，在這種情況下，基層干部只能是工作來了硬著頭皮也要干，必須一專多能。此外，基層還需要將中央和上級政府的宏觀政策和本地區(qū)具體實(shí)踐相結(jié)合，這要求基層政府不僅要有多種工作的落實(shí)能力，還需要有結(jié)合本地區(qū)實(shí)踐的研究能力，這就更增加了基層治理的綜合性。

基層治理的突發(fā)性

基層由于直接面對社會生產(chǎn)生活現(xiàn)實(shí)，往往要應(yīng)對各種突發(fā)事件，從自然災(zāi)害、疾病傳播、生產(chǎn)安全到群體性事件、輿情熱點(diǎn)等，各種突發(fā)性事件層出不窮[2]。這種突發(fā)性就要求基層政府和干部一方面要以高度的政治責(zé)任心，積極直面問題和解決問題，并根據(jù)要求如實(shí)上報；另一方面要具有高超的突發(fā)事件應(yīng)變能力，既能夠解決好具有充分預(yù)案準(zhǔn)備的突發(fā)問題，也能夠?qū)Σ粩喑霈F(xiàn)的新的風(fēng)險和挑戰(zhàn)做出準(zhǔn)確判斷和正確應(yīng)對。此外，基層治理的突發(fā)性不僅來自于社會和自然狀態(tài)的不斷演變，大量來自于上級的臨時性任務(wù)或者階段性任務(wù)也增加了基層治理的突發(fā)性，使得基層政府和基層干部除了要將大量精力用于處理常態(tài)性工作外，還必須要準(zhǔn)備應(yīng)對各種非常態(tài)的情況和臨時性的工作安排。

基層治理的創(chuàng)新性

國家和社會的發(fā)展始終在不斷的創(chuàng)新之中，創(chuàng)新孕育和賦予了推動社會進(jìn)步的巨大力量?；鶎诱侵泵嫔鐣a(chǎn)生活的第一線，最能夠發(fā)現(xiàn)和發(fā)掘社會創(chuàng)新的萌芽和趨勢，因而也是創(chuàng)新最活躍的層級。自改革開放以來，關(guān)于政府創(chuàng)新，有兩個基本的發(fā)現(xiàn)，一是絕大多數(shù)的創(chuàng)新都來自于基層，二是凡是地方創(chuàng)新搞得好的，這個區(qū)域的治理水平和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平就高，人民生活就幸福[3]。例如浙江、廣東等地，長期以來都是創(chuàng)新最活躍的地方。這啟示我們，從國家發(fā)展和人民幸福生活的需要出發(fā)，基層政府和干部要能夠不斷解放思想，大膽創(chuàng)新，用改革創(chuàng)新來解決工作中面臨的各種問題。

青年干部在基層工作中面臨的問題和困境

青年干部大多處于基層，十八大以來，黨中央更是加強(qiáng)了對青年干部基層歷練的重視和培養(yǎng)。青年干部只有真正深入基層，了解基層實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)基層問題，才能夠更好地在各項工作崗位上做出成績，從而更好為人民服務(wù)。從現(xiàn)實(shí)來看，青年干部在從事基層一線工作時，存在一些共通性的困難和壓力，其中既有青年干部在成長中的一些階段性問題，也有一些制度上的問題，這些問題制約了基層治理實(shí)踐的更好完善和青年干部的更好成長。

第一是經(jīng)驗相對缺乏。中國自古以來的政治傳統(tǒng)是官吏分途，正式的官員按照科舉制度選拔，官職由朝廷委派，且根據(jù)回避制度不能回本鄉(xiāng)任職，而吏員則在當(dāng)?shù)剡x拔一些識字的本地才俊充任。在吏員的輔助下，科舉官員在異地任職缺乏的本地和基層經(jīng)驗的短板，可以在一定程度上得到彌補(bǔ)。當(dāng)然，這其中也存在很多弊病。當(dāng)前我國基層青年干部是按照公務(wù)員法嚴(yán)格通過各級考試或者選調(diào)程序進(jìn)入的，進(jìn)入前都是大學(xué)優(yōu)秀的畢業(yè)生，同樣缺乏基層經(jīng)驗，加上這些經(jīng)驗大多只能通過自身的長期積累和學(xué)習(xí)獲得，這就容易產(chǎn)生對基層現(xiàn)狀、風(fēng)土人情不熟悉的問題。

第二是工作壓力繁重。當(dāng)前我國改革進(jìn)入深水區(qū)，各領(lǐng)域工作都進(jìn)入了攻堅克難的階段，這在基層一線表現(xiàn)得尤為明顯。青年干部是各項工作的主力軍，因此身上的擔(dān)子和壓力更重。以脫貧攻堅為例，基層干部不僅需要在貧困鑒定階段逐戶走訪、調(diào)查收入、了解情況、填寫表格，還需要把各種情況資料匯總上報，填入大數(shù)據(jù)系統(tǒng)；為了能夠更好地完成工作和貼近貧困群眾，很多青年干部需要長期離家駐村居住，和貧困群眾同吃同住同勞動；在貧困戶脫貧后，還需要經(jīng)?；卦L以保證和鞏固扶貧成效。這些繁瑣的工作，使得基層干部長期高負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，加班、熬夜、焦慮已經(jīng)是基層干部的工作常態(tài)。

第三是知識儲備不足。隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，管理領(lǐng)域越來越精細(xì)，從而形成了建立在專業(yè)化分工基礎(chǔ)上的龐大治理結(jié)構(gòu)。對于青年干部而言，在其成長過程中，例如大學(xué)、研究生階段，多是專注于一門專業(yè)知識，而對現(xiàn)代化管理以及各種具體工作所需要的復(fù)合型知識還很缺乏，基層工作的繁瑣和巨大壓力又使得青年干部難以抽出足夠的時間和精力來學(xué)習(xí)。由此形成了一個惡性循環(huán)，要么優(yōu)秀的年輕干部不愿意下基層，害怕耽誤自身能力提升和成長，要么基層想學(xué)習(xí)的干部則通過考試選調(diào)等方式離開基層，這就進(jìn)一步加劇了基層工作對于復(fù)合型人才的需要和實(shí)際上青年干部知識能力不足之間的矛盾。

第四是群眾工作方法單一。如前所述，當(dāng)代青年干部基本都是從大學(xué)院校中經(jīng)過考試選拔的，然而，由于教育體系的人才選拔主要是以考試分?jǐn)?shù)論成敗、以成績選人才，導(dǎo)致從小學(xué)開始到大學(xué)、研究生的主要培養(yǎng)體系都是以知識文化為主，缺乏對其他能力尤其是社交能力的培養(yǎng)，即便在公務(wù)員考試中增加了面試等環(huán)節(jié)，也無法彌補(bǔ)長期以來應(yīng)試教育導(dǎo)向形成的能力偏差。當(dāng)青年干部投入實(shí)際工作中，就會面臨不能緊密聯(lián)系群眾、無法很好地和群眾打交道等問題，加之很多基層干部并沒有在本地生活過，其生活習(xí)慣或許與本地風(fēng)土人情存在不相適應(yīng)的情況，使其更加難以融入群眾生活、和群眾打成一片。

第五是工作和個人生活的矛盾突出。青年干部既是一線繁重工作的主力軍，同時也是一個家庭的頂梁柱。青年干部扮演的這些不同的角色在某種程度上形成了嚴(yán)重的實(shí)際矛盾。從經(jīng)濟(jì)角度看，基層青年干部的收入普遍偏低，面臨著較高的房價和生活成本，與畢業(yè)后選擇去企業(yè)的同學(xué)相比，基層青年干部在經(jīng)濟(jì)上是相當(dāng)窘迫的。從個人生活角度看，婚戀難也是基層干部面臨的迫切壓力，工作繁忙沒時間尋找伴侶，收入低下難以保證較好的婚后生活質(zhì)量，基層生活艱苦遠(yuǎn)離大城市又很難在當(dāng)?shù)卣业桨閭H的情況非常普遍。而一旦結(jié)成家庭，如何照顧子女、照顧老人，也是基層青年干部的一塊“心病”。所以很多基層青年干部面臨著不敢娶不敢嫁不敢生的窘境，工作和家庭之間的矛盾對他們形成了極大困擾。

基層青年干部成長的努力方向和完善基層制度設(shè)計

要解決好現(xiàn)實(shí)困難，促進(jìn)青年干部的成長，既要有青年干部自身的主觀努力，也要有客觀的頂層設(shè)計。

從青年干部的自身角度，要重點(diǎn)做好以下幾方面努力：

一是堅定政治方向，始終堅持以人民為中心。青年干部首先要提高政治能力。政治能力的含義很廣，但是其核心內(nèi)涵和主線是清晰的，就是要始終堅定與黨中央保持高度一致，始終落實(shí)好黨中央各項決策部署，始終堅持以人民為中心。青年干部要心懷人民，只要是與人民群眾根本利益相關(guān)的事，就要堅決做好，遇到損害人民群眾根本利益的事情和腐敗分子，也要勇于善于做斗爭。

二是加強(qiáng)學(xué)習(xí)，增強(qiáng)復(fù)合型知識儲備。青年干部的知識儲備可以在工作中不斷積累、在各方面學(xué)習(xí)中不斷增強(qiáng)。青年干部在學(xué)習(xí)中，不但要加強(qiáng)本職工作的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，也要廣泛汲取其他方面的知識。例如，增加豐富的歷史知識特別是增強(qiáng)對黨的革命和建設(shè)史的了解，學(xué)習(xí)黨的歷代領(lǐng)導(dǎo)人在工作中的寶貴經(jīng)驗；增加科學(xué)知識的學(xué)習(xí)，提高科學(xué)素養(yǎng)，增強(qiáng)工作的科學(xué)性；增加法律知識的學(xué)習(xí)，始終堅持依法辦事；增加對世界知識的學(xué)習(xí)，吸取廣泛的先進(jìn)治理經(jīng)驗。

三是善于創(chuàng)新，打開工作新局面。青年是最有活力的群體，青年干部是最有創(chuàng)造力的干部。隨著改革進(jìn)入深水區(qū)，在各個領(lǐng)域、各個層級，都存在難啃的“硬骨頭”，這就要求青年干部在實(shí)踐中要培養(yǎng)善于解決矛盾、化解矛盾，善于提出新思路、新想法、打開新局面的能力。善于工作，不僅要“勇”，而且要“智”。“勇”就是要不畏艱險，敢于攻堅克難，“智”就是要能干、巧干，不能蠻干。既要有“知其不可為而為之”的勇氣，又要有以柔克剛、以巧克難的智慧。

四是密切聯(lián)系群眾，依靠群眾。基層是最貼近人民群眾的一線組織，人民群眾不僅是黨和政府服務(wù)的對象，也是黨和政府最大的依靠，是各項工作源源不斷的智慧來源。因此，青年干部要緊緊抓住站在一線貼近群眾的寶貴機(jī)會，提高做好群眾工作的本領(lǐng)，不但要善于傾聽群眾的訴求和意見，還要善于從群眾中發(fā)現(xiàn)解決困難的思路；既要把群眾作為工作和服務(wù)對象，更要善于團(tuán)結(jié)群眾，把群眾作為各項工作的主力軍和“大后方”。

五是既要腳踏實(shí)地，又能仰望星空。“宰相必起于州部，猛將必發(fā)于卒伍”，青年干部在基層從事繁重艱苦的具體工作時，既要腳踏實(shí)地，又要胸懷天下，仰望星空，時刻不忘初心、牢記使命，只有這樣，才能夠始終保持旺盛的工作意志和熱情，始終堅持以人民為中心，全心全意為人民服務(wù)。

從制度設(shè)計角度，各級政府不僅要做好基層的領(lǐng)導(dǎo)，更要當(dāng)好基層的后援隊，在頂層設(shè)計上為基層工作創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

一是要切實(shí)為基層減負(fù)，充分發(fā)揮基層干部的主動性和能動性。在堅持大的原則方針的基礎(chǔ)上，對于大量具體的工作如何推進(jìn)，要充分聽取基層干部和人民群眾的意見，發(fā)揮基層干部和人民群眾的智慧，讓基層活躍起來。在監(jiān)督考核方面，要減少不必要的層層考核，化專項考核為綜合考核，減輕考核帶來的過重負(fù)擔(dān)。二是要充分關(guān)心基層干部的個人生活，特別是要關(guān)心青年干部的住房、婚戀、家庭照顧、子女上學(xué)、老人贍養(yǎng)等難點(diǎn)問題。三是要為青年干部創(chuàng)造晉升和學(xué)習(xí)的充分條件。保證優(yōu)秀的青年干部能夠順利地晉升，后來者才能夠愿意去基層。同時，要利用各級黨校培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等途徑和方式，為青年干部提供在職學(xué)習(xí)的足夠機(jī)會。

習(xí)近平總書記指出，“青年興則國家興，青年強(qiáng)則國家強(qiáng)”。青年干部的成長，必然更好地推動中國特色社會主義事業(yè)進(jìn)步?；鶎右痪€為青年干部提供了工作舞臺和成長渠道，青年干部又為基層工作增添了活力。在這一過程中，青年干部要堅定政治方向，加強(qiáng)本領(lǐng)學(xué)習(xí)，嚴(yán)守法律法規(guī)，勇于工作創(chuàng)新，胸懷歷史使命，積極發(fā)揮主動性。各級政府也要做好領(lǐng)導(dǎo)工作和后援工作，為基層減負(fù)，為青年干部分憂。

【本文作者為中共中央黨校（國家行政學(xué)院）公共管理教研部教授】

注釋

[1]顧衛(wèi)琴：《基層黨政干部心理壓力調(diào)查及其調(diào)適對策》，《智庫時代》，2018年第22期，第21—22、第37頁。

[2] 王錚：《突發(fā)公共事件基層應(yīng)急處置能力建設(shè)研究》，《才智》，2020第20期，第39—40、第57頁。

[3] 俞可平：《中國地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性（2000—2015）——以“中國地方政府創(chuàng)新獎”獲獎項目為例》，《公共管理學(xué)報》，2019年第1期，第1—15、第169頁。

責(zé)編：司文君 / 羅 婷

聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉(zhuǎn)載請回復(fù)國家治理周刊微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時務(wù)必標(biāo)明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。