【調(diào)研說明】今年是全面建成小康社會的收官之年，脫貧攻堅已到?jīng)Q戰(zhàn)決勝之時。習(xí)近平總書記強調(diào)，到2020年現(xiàn)行標準下的農(nóng)村貧困人口全部脫貧，是黨中央向全國人民作出的鄭重承諾，必須如期實現(xiàn)。南陽市委、市政府深入貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于扶貧工作的重要論述，堅持精準方略，聚焦問題短板，夯實扶貧工作根基，強化產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)扶貧，加大易地扶貧搬遷后續(xù)扶持力度，真督實查促進問題整改，為高質(zhì)量打贏脫貧攻堅戰(zhàn)貢獻了“南陽智慧”。

近期，人民日報社人民論壇（人民智庫）課題調(diào)研組赴河南省南陽市開展專題調(diào)研。調(diào)研組專家為：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心原主任、研究員宋洪遠，北京大學(xué)政府管理學(xué)院常務(wù)副院長、教育部長江學(xué)者特聘教授燕繼榮，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）經(jīng)濟學(xué)部教授、博導(dǎo)徐祥臨，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)國家鄉(xiāng)村振興研究院副院長、教授左停，北京師范大學(xué)中國扶貧研究院院長、教授張琦。

南陽古稱“宛”，商圣范蠡、科圣張衡、醫(yī)圣張仲景、智圣諸葛亮“四圣”故里，位于河南省西南部、豫鄂陜?nèi)〗唤缣帲悄纤闭{(diào)中線工程核心水源區(qū)和渠首所在地，是河南全省面積最大、人口最多的省轄市，也是集大扶貧、大山區(qū)、大庫區(qū)、大農(nóng)業(yè)、大移民、大生態(tài)于一體的扶貧開發(fā)重點區(qū)域之一。脫貧攻堅戰(zhàn)打響以來，南陽市委、市政府堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，堅持把脫貧攻堅作為贏起輸不起的重大政治任務(wù)、第一民生工程，樹牢“有解”思維，凝神聚力打好“四季攻堅”硬仗，創(chuàng)新落實兜底保障機制，真督實查促進問題整改，走出了具有南陽特色的脫貧攻堅之路。2014年以來，全市累計實現(xiàn)78.65萬貧困人口脫貧，內(nèi)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)平、方城、淅川、南召、社旗、桐柏7個貧困縣摘帽，1100個貧困村出列，貧困發(fā)生率由2014年底的6.63%下降到2019年底的0.63%。

發(fā)揮黨和政府主導(dǎo)作用 激發(fā)貧困群眾內(nèi)生動力

全面小康路上一個都不能少，是習(xí)近平總書記代表全黨向全國人民和世界人民作出的莊嚴承諾。實現(xiàn)這一承諾的重點、難點在于解決農(nóng)村低收入群體的貧困問題，尤其是如何激發(fā)低收入群體自覺擺脫貧困的內(nèi)生動力。南陽市委、市政府深刻理解習(xí)近平總書記關(guān)于脫貧攻堅的重要論述，把脫貧攻堅作為工作的重中之重抓好抓實，堅決貫徹落實黨中央和河南省委對脫貧攻堅的決策部署。中共中央黨校（國家行政學(xué)院）經(jīng)濟學(xué)部教授、博導(dǎo)徐祥臨認為，南陽市脫貧攻堅靠內(nèi)生動力，經(jīng)驗十分豐富，簡要而論，關(guān)鍵在于黨的領(lǐng)導(dǎo)，根基在于增強農(nóng)民群眾自強自立的自我發(fā)展能力。

黨建引領(lǐng)，強化脫貧攻堅組織保障。黨的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在黨的理論和路線方針政策上，體現(xiàn)在黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平上，同時也體現(xiàn)在黨的嚴密組織體系和強大組織能力上。南陽市把夯實農(nóng)村基層黨組織同脫貧攻堅有機結(jié)合起來，以全域黨建引領(lǐng)脫貧攻堅，創(chuàng)新運用“四議兩公開”（即村級事務(wù)通過村黨組織提議、村“兩委”會商議、黨員大會審議、村民會議或村民代表會議決議，且決議公開、實施結(jié)果公示）工作法助力脫貧攻堅，把黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治、黨內(nèi)基層民主與農(nóng)民主人翁地位融為一體，得到了基層黨員、干部和群眾的擁護。這套民主決策程序貫穿于貧困戶精準識別、精準退出及企業(yè)幫扶的全過程，有力地激發(fā)了農(nóng)民群眾的主人翁責(zé)任感和使命感。南陽市的脫貧攻堅形成了從“破解脫貧攻堅難題”，邁向“脫貧攻堅高質(zhì)量”的喜人局面。在解決貧困群眾共性難題的同時，不斷滿足個性需求，做到了貧困群眾的獲得感和滿意度不斷提升。

因地施策，完善脫貧攻堅政策體系。針對貧困群眾增收產(chǎn)業(yè)薄弱、基層工作中無抓手、部分干部思想困惑等問題，南陽市委、市政府將完善政策作為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的核心，著力解決脫貧攻堅政策體系的“腸梗阻”。根據(jù)群眾的生產(chǎn)生活規(guī)律，創(chuàng)造性地實施了“四季攻堅”行動，在不同的季節(jié)實施不同的政策，落實精準要求，強化工作舉措，夯實了基層群眾基礎(chǔ)。春季實施基本政策、基礎(chǔ)項目“雙基”攻堅，從健康、教育、危房改造等方面澄清“15大類128項基本政策和基礎(chǔ)項目指標底子”；夏季實施產(chǎn)業(yè)、就業(yè)“雙業(yè)”攻堅，切實解決貧困人口的增收問題；秋季實施村容村貌、戶容戶貌“雙貌”攻堅，著眼于改善農(nóng)村環(huán)境，提升全面奔向小康的“精氣神”；冬季實施志智“雙扶”攻堅，著力激發(fā)貧困群眾增收內(nèi)生動力。

用活載體，激發(fā)貧困群眾內(nèi)生動力。南陽市切實把貧困群眾自我發(fā)展能力放在重要位置，堅持扶貧同扶志、扶智相結(jié)合，創(chuàng)新方式方法，運用活動載體，激發(fā)貧困群眾脫貧致富的內(nèi)生動力，凝聚起了打贏打好脫貧攻堅戰(zhàn)的強大合力。一是落實“三個一”工作。即每月至少召開一次培訓(xùn)會，每月至少開展一次積分評定兌獎活動，每月至少召開一次講評會和故事會，激發(fā)貧困群眾動力。二是開展“六個一”活動。即開展一次集中宣講活動、實施一次村容村貌集中整治、培養(yǎng)一個“明白人”、宣傳一次政策、開展一次餐敘、打掃一次庭院等活動，全面提高貧困群眾對扶貧政策的知曉率和應(yīng)用率。三是以“三個突出”導(dǎo)向倡樹新風(fēng)。突出黨建引領(lǐng)、移風(fēng)易俗和典型培育的示范帶動作用，堅持把精神文明建設(shè)納入脫貧攻堅大局中進行統(tǒng)籌和部署，提升脫貧攻堅的“精氣神”。

打造特色扶貧新模式 實現(xiàn)區(qū)域性整體脫貧

發(fā)展產(chǎn)業(yè)是實現(xiàn)脫貧的根本之策。習(xí)近平總書記指出，發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)，重在群眾受益，難在持續(xù)穩(wěn)定。要延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，提高抗風(fēng)險能力，建立更加穩(wěn)定的利益聯(lián)結(jié)機制，確保貧困群眾持續(xù)穩(wěn)定增收。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心原主任、研究員宋洪遠認為，河南省南陽市深入貫徹黨中央精準扶貧基本方略和習(xí)近平總書記重要講話精神，以精準為方略，以質(zhì)量為根本，聚焦問題短板，厚植產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，引領(lǐng)貧困農(nóng)民減貧增收，夯實了扶貧工作根基，為高質(zhì)量打贏脫貧攻堅戰(zhàn)奠定了堅實基礎(chǔ)。

綠色化發(fā)展，開創(chuàng)生態(tài)扶貧模式。南陽市既是扶貧開發(fā)重點區(qū)，又是南水北調(diào)中線工程核心水源涵養(yǎng)區(qū)和渠首所在地，扛著保生態(tài)、戰(zhàn)脫貧“雙重”政治責(zé)任。南陽市政府樹牢綠水青山就是金山銀山理念，把脫貧攻堅和生態(tài)保護“兩篇文章”一起做，用青山綠水“鋪就”生態(tài)產(chǎn)業(yè)脫貧之路。瞄準將南陽打造成山川秀美“花果山”的發(fā)展目標，圍繞“林”字做文章，堅持經(jīng)濟與生態(tài)效益相結(jié)合，形成林+苗、林+果、林+藥、林+菌、林+游、林+禽、林+蠶等“林+N”產(chǎn)業(yè)扶貧模式。同時，規(guī)劃建設(shè)水源涵養(yǎng)地有機農(nóng)業(yè)區(qū)，打造綠色有機林果生產(chǎn)基地；規(guī)劃建設(shè)城市近郊都市生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)，打造觀光休閑都市生態(tài)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟圈；規(guī)劃建設(shè)平原優(yōu)質(zhì)糧油主產(chǎn)區(qū)，打造糧油生產(chǎn)核心區(qū)；規(guī)劃建設(shè)崗丘山地特色生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)，打造菌藥畜高效特色產(chǎn)業(yè)帶，著力用青山綠水“鋪就”生態(tài)產(chǎn)業(yè)脫貧之路。

規(guī)范化引領(lǐng)，探索服務(wù)扶貧模式。脫貧攻堅工作開展以來，南陽市委、市政府強力推進深度貧困縣脫貧攻堅工作并取得明顯成效，形成了以服務(wù)促脫貧的模式。第一，黨建引領(lǐng)。強力推進全域黨建工作，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、行業(yè)發(fā)展的實際需求，靈活采取“支部+支部”“支部+企業(yè)（合作社）”“支部+基地”“支部+電商”等多種形式成立非建制性聯(lián)合黨組織，與產(chǎn)業(yè)專班相匹配，形成高效便捷的協(xié)調(diào)機制。第二，專班推進。成立苗木花卉、中藥材、食用菌、艾草等產(chǎn)業(yè)扶貧專班，分別由縣處級領(lǐng)導(dǎo)牽頭，相關(guān)行業(yè)部門為牽頭單位，謀劃產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，探索帶貧模式，完善聯(lián)結(jié)機制。第三，科技助力。一方面整合林業(yè)局、辛夷辦、蠶業(yè)局等相關(guān)產(chǎn)業(yè)部門培訓(xùn)資源，對貧困群眾實施訂單式技能培訓(xùn)；另一方面由龍頭企業(yè)（合作社）無償給群眾提供種苗和技術(shù)支持，從技術(shù)層面破解產(chǎn)業(yè)發(fā)展制約因素。第四，改革推動。統(tǒng)籌全市產(chǎn)業(yè)分布和群眾產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，著力發(fā)展新型經(jīng)營主體，搭建產(chǎn)銷平臺，抵御市場風(fēng)險，拓寬產(chǎn)品銷路。

特色化提升，形成產(chǎn)業(yè)扶貧模式。發(fā)展是甩掉貧困帽子的總辦法，貧困地區(qū)要從實際出發(fā)，在創(chuàng)新扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方法和路徑上下功夫。南陽市立足各縣域經(jīng)濟發(fā)展資源實情，堅持因地制宜，采取“菜單式”扶貧。夯實“短中長”產(chǎn)業(yè)扶貧模式。“短線”：建成食用菌、稻蝦共作、艾草等見效快、效益高的扶貧產(chǎn)業(yè)示范基地1123個，貧困戶當年參與、當年見效；“中線”：以獼猴桃、月季、山茱萸、茶葉等為重點，大力發(fā)展林果、花卉、中藥材“三大產(chǎn)業(yè)集群”，帶動貧困戶2—3年內(nèi)實現(xiàn)收益；“長線”：依托43家A級景區(qū)，開發(fā)全域旅游扶貧，讓貧困群眾持續(xù)增收奔小康。“短中長”模式使貧困戶真正融入產(chǎn)業(yè)鏈中，實現(xiàn)穩(wěn)健收入來源。

組建綜合兜底網(wǎng)絡(luò) 建立脫貧長效機制

習(xí)近平總書記強調(diào)，對沒有勞動能力的特殊貧困人口要強化社會保障兜底，實現(xiàn)應(yīng)保盡保。南陽市聚焦特殊貧困群體攻堅，把建立兜底保障機制、有效防止返貧擺在重要位置，著力解決貧中之貧、困中之困和脫貧攻堅最難啃的硬骨頭。中國農(nóng)業(yè)大學(xué)國家鄉(xiāng)村振興研究院副院長、教授左停表示，南陽市各級部門高度重視社會保障兜底脫貧的重要性，把兜底保障脫貧視為脫貧攻堅的基礎(chǔ)性工作，在社會保障兜底脫貧領(lǐng)域進行了系統(tǒng)的、創(chuàng)新性的、前瞻性的探索，改善了兜底對象的生活質(zhì)量、解放了相關(guān)家庭的生產(chǎn)能力、提高了基層扶貧工作的效率。

踐行以人民為中心的發(fā)展思想。南陽市在脫貧攻堅過程中，切實增強了貧困人口的獲得感、幸福感。如，為解決農(nóng)村無自理能力或半自理能力人員、80歲以上獨居分散特困供養(yǎng)人員、其他需要集中兜底人員等“三類”人員脫貧問題，靈活采取“四集中”(鎮(zhèn)敬老院集中供養(yǎng)、村級幸福大院集中托管、社會福利機構(gòu)集中托養(yǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院或精神病院等醫(yī)療機構(gòu)集中康復(fù))的綜合保障措施，徹底解決生活難、自理難，照料難、護理難、醫(yī)療難等“五難”問題。“四集中”實施過程中，整合舊學(xué)校、場部、工廠等資源、建設(shè)養(yǎng)老陣地，也促進了鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)，促進了鄉(xiāng)村新的服務(wù)業(yè)態(tài)的成長；對特殊群體(鰥寡孤獨、老弱病殘、憨傻癡呆)不留死角的全覆蓋，體現(xiàn)了社會主義人道關(guān)懷，也是以人民為中心發(fā)展思想在扶貧工作中的具體運用。再如，通過聚愛合作社和光伏扶貧兩個全覆蓋，拓展了貧困人口的基礎(chǔ)福利來源，有效地改善了貧困人口的生活質(zhì)量。

運用“有解”思維扎牢保障底線。加強對特殊困難群體的民生保障，實現(xiàn)其有尊嚴的生活，是社會主義制度優(yōu)越性的重要體現(xiàn)。南陽市堅持運用“有解”思維，聚焦特殊貧困群體攻堅，全域化推進實施貧困戶、低保戶“兩戶合一”工程，將建檔立卡貧困戶的“六類戶”（未脫貧戶、新識別貧困戶、因?qū)W因災(zāi)返貧戶、邊緣戶、已經(jīng)實行人保但未戶保的貧困戶、無勞動力戶）“四類人”和（“兩殘”人員、困境兒童、困難老人、失能半失能人員）全部納入低保范圍，擴大保障面，確保脫貧攻堅的質(zhì)量和成色。一是持續(xù)實施政康保工程，解決因病致貧返貧問題；二是接續(xù)推進政福保工程，市財政每年列支1000萬元作為保險費用，解決因突發(fā)事故造成的返貧問題；三是探索推出防貧保工程，整合民政臨時救助等資金，從源頭建立“未貧先防、返貧預(yù)警、驟貧兜底、脫貧保穩(wěn)”機制，用市場的辦法防貧堵貧。

發(fā)揮督導(dǎo)機制的“鯰魚效應(yīng)”。脫貧工作千頭萬緒、任務(wù)繁重，沒有良好的作風(fēng)不可能打贏這場硬仗，應(yīng)付思想和消極情緒時常干擾脫貧工作，南陽市運用督導(dǎo)機制很好地解決了這一問題，開創(chuàng)了“四訪”（市級領(lǐng)導(dǎo)隨機暗訪、民主監(jiān)督定向暗訪、扶貧部門定向暗訪和監(jiān)管力量專項暗訪）聯(lián)動、“三單”（督查局下發(fā)的定向交辦單、脫貧攻堅領(lǐng)導(dǎo)小組的催辦單、市紀委監(jiān)委保障脫貧攻堅責(zé)任組的交辦單）交辦和“雙向”（正向激勵政策和反向鞭策措施）激勵的督導(dǎo)機制，發(fā)揮“鯰魚效應(yīng)”，真督實導(dǎo)，用機制創(chuàng)新推動作風(fēng)轉(zhuǎn)變，確保脫貧“成色”優(yōu)質(zhì)，確保脫貧各項工作落實落細落小，都有成效。

三點啟示

南陽市眾多脫貧攻堅的創(chuàng)新“做法”受到廣泛矚目，醫(yī)保救助工程推廣全國，脫貧工作中形成的“南陽路徑”“南陽經(jīng)驗”“南陽模式”值得借鑒學(xué)習(xí)。北京大學(xué)政府管理學(xué)院常務(wù)副院長、教育部長江學(xué)者特聘教授燕繼榮指出，南陽提供了豐富的系統(tǒng)的減貧經(jīng)驗，證明了中國政府脫貧攻堅戰(zhàn)略和政策的成功，也驗證了中國扶貧工作的基本理論。

“南陽路徑”實現(xiàn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機銜接。當前，我國正處于脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興統(tǒng)籌銜接的歷史交匯期。做好二者的有機銜接和協(xié)同推進，既有利于鞏固脫貧攻堅成果，培育長效脫貧機制，又有利于促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，推動鄉(xiāng)村全面振興。南陽市深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，前瞻性謀劃高質(zhì)量脫貧與鄉(xiāng)村振興相銜接，其在產(chǎn)業(yè)扶貧規(guī)律的探索上尤為明顯。主要體現(xiàn)為兩點：一是突出抓好本地特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。通過帶動各縣積極發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接，實現(xiàn)精準扶貧和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展相互支撐、互為推手，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)“造血”拔窮根，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧“見成效”。二是堅持綠色減貧理念，以綠色發(fā)展引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興。生態(tài)振興要繼續(xù)以“兩山”思想為指導(dǎo)，將生態(tài)振興與產(chǎn)業(yè)振興融合起來，推動生態(tài)資源向資產(chǎn)與資金有序轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展“雙贏”。

“南陽經(jīng)驗”推動國家治理體系現(xiàn)代化的地方治理創(chuàng)新。脫貧攻堅，加強領(lǐng)導(dǎo)是根本。扶貧工作開展以來，南陽市委、市政府深掘脫貧攻堅發(fā)展規(guī)律，從政策機制、保障機制、產(chǎn)業(yè)扶貧延續(xù)性發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展等方面為突破口，積極探索精準扶貧的有效途徑。一方面，南陽市著力構(gòu)建起政府、市場、社會協(xié)同參與的“大扶貧”格局，推動著貧困治理領(lǐng)域的改革創(chuàng)新，聚焦各地貧困地區(qū)特色資源，制定“四季攻堅”強勢破題，開創(chuàng)了“四議兩公開”工作法、“432”督導(dǎo)機制等一系列治理創(chuàng)新實踐，彰顯了政府對于貧困地區(qū)和貧困戶多元化、差異化需求的綜合性回應(yīng)能力；另一方面，南陽市堅決發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，以全域黨建引領(lǐng)脫貧攻堅，帶動黨群干群凝心聚力謀發(fā)展。

“南陽模式”構(gòu)筑解決相對貧困的長效機制。兜底保障不僅是解決絕對貧困問題的必要舉措，也是解決相對貧困問題的重要安排。南陽市加快解決突出問題，落實兜底保障。充分發(fā)揮防止返貧監(jiān)測幫扶機制作用，建立“兩戶合一”托底板、“三保工程”防風(fēng)險、“四個集中”兜底線三道防線，織密織牢兜底保障網(wǎng)絡(luò)，全面排查整改影響脫貧的突出問題，通過制定差異化的穩(wěn)定脫貧和防止返貧的幫扶政策、建立健全返貧監(jiān)測預(yù)警體系和動態(tài)幫扶機制，對返貧人口和新發(fā)生貧困人口及時予以幫扶，強化就業(yè)扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧和易地扶貧搬遷后續(xù)扶持，建立健全支持鄉(xiāng)村振興的政策體系，以深化農(nóng)村改革為基礎(chǔ)，大膽探索政府主導(dǎo)下多元主體共同參與的脫貧攻堅與鄉(xiāng)村建設(shè)模式。

（執(zhí)筆：陳陽波、焦楊、王爽）

（注：本報告系“2020國家治理創(chuàng)新經(jīng)驗（精準扶貧）課題調(diào)研”階段性成果之一）

責(zé)編/周艷 美編/于珊

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