摘 要:“十四五”時期直至更長的時期內，應當持續(xù)增加“硬投入”，繼續(xù)優(yōu)化“軟環(huán)境”，以高質量的科技創(chuàng)新引領和支撐高質量發(fā)展。為了實現(xiàn)創(chuàng)新驅動的經(jīng)濟高質量發(fā)展，國家治理體系的完善應當具體從以下七個方面著手：激勵中小微企業(yè)創(chuàng)新、鼓勵市場主體良性競爭、加強知識產(chǎn)權保護、深化對外開放、完善教育體系、深化金融改革、提升財稅調控能力。

關鍵詞:自主創(chuàng)新 國家治理體系 高質量發(fā)展 體制機制

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

“十四五”時期應以高質量科技創(chuàng)新引領高質量發(fā)展

新時代我國經(jīng)濟發(fā)展的基本特征是由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段。要實現(xiàn)我國經(jīng)濟的高質量發(fā)展，關鍵在于擺脫改革開放后逐步形成的“投資—出口”驅動型的增長模式，轉向創(chuàng)新驅動型的增長模式。前者受到邊際報酬遞減規(guī)律的約束，因而難以長期持續(xù)下去；后者則不受邊際報酬遞減規(guī)律的約束，是我國最終實現(xiàn)繁榮富強目標的重要路徑。黨的十九屆五中全會提出，“堅持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐”。在新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的大背景下，我國發(fā)展面臨的內外環(huán)境發(fā)生深刻復雜變化，此時經(jīng)濟社會發(fā)展和民生改善比任何時候都更加需要增強創(chuàng)新動力。

當前，盡管各類重大創(chuàng)新成果競相涌現(xiàn)，但我國在自主創(chuàng)新方面仍面臨一些突出的短板，在接下來的“十四五”時期直至更長的時期內，應當持續(xù)增加“硬投入”，繼續(xù)優(yōu)化“軟環(huán)境”，以高質量的科技創(chuàng)新引領和支撐高質量發(fā)展。在熊彼特范式（Schumpeterian Paradigm）中，長期經(jīng)濟增長首先由創(chuàng)新驅動，而創(chuàng)新源于研發(fā)活動以及企業(yè)家對于源自經(jīng)濟政策和制度的激勵機制所作出的反應，創(chuàng)新的特征便是用新的技術取代舊的技術，即“創(chuàng)造性破壞”（creative destruction）。

在經(jīng)濟發(fā)展過程中，政府發(fā)揮著重要作用。在經(jīng)濟發(fā)展的不同階段，可以采取不同的經(jīng)濟政策和制度，而這主要取決于與技術前沿之間距離的遠近。隨著科技水平的發(fā)展，技術前沿不斷外推，這為中等收入國家跟上技術前沿提供了機遇。倘若錯過了這一機遇，則可能落入中等收入陷阱之中。毋庸置疑，改革開放以來，我國充分利用后發(fā)優(yōu)勢，在經(jīng)濟全球化進程中，獲得了全球技術擴散的諸多裨益，將原先相對落后的技術水平不斷向技術前沿推進，大大縮小了與世界技術前沿之間的距離。那么，對于我國政府來說，當前應當如何依據(jù)既有的技術支撐，提升國家治理水平，實施恰當?shù)恼吲e措和制度革新，實現(xiàn)創(chuàng)新驅動的高質量發(fā)展呢？

從整體思路上說，要實現(xiàn)經(jīng)濟的高質量發(fā)展，國家治理結構應當實現(xiàn)從當前的經(jīng)濟事務型向民生事務型的轉變。經(jīng)濟高質量發(fā)展是創(chuàng)新驅動而非投資驅動的經(jīng)濟增長，而創(chuàng)新驅動的根本在于人才的培養(yǎng)及其知識技能的發(fā)揮。為此，應當著力為人才的形成及其技能的發(fā)揮創(chuàng)造有利的環(huán)境。這就要求政府相對減少對經(jīng)濟建設事務的介入，而把工作的重心放置在諸如公共教育、基礎研究、公共醫(yī)療健康、社會保險和社會救助等民生事務項目上，盡早形成民生事務型的政府。另外，為了實現(xiàn)創(chuàng)新驅動的經(jīng)濟高質量發(fā)展，國家治理體系的完善應當具體從以下七個方面著手：激勵中小微企業(yè)創(chuàng)新、鼓勵市場主體良性競爭、加強知識產(chǎn)權保護、深化對外開放、完善教育體系、深化金融改革、提升財稅調控能力。

激勵中小微企業(yè)創(chuàng)新

全方位鼓勵和扶植中小微企業(yè)創(chuàng)新，引導和促進中小微企業(yè)在技術和知識密集型產(chǎn)業(yè)中的投資。在高質量發(fā)展階段，制造業(yè)和服務業(yè)向高技術轉型的趨勢正在呈現(xiàn)。大多數(shù)中小微企業(yè)為全國貢獻的發(fā)明專利、技術創(chuàng)新和新產(chǎn)品研發(fā)，成為技術創(chuàng)新的主體力量。不過，大多數(shù)中小微企業(yè)陷入低門檻、高競爭、產(chǎn)品附加值低、議價能力弱的發(fā)展困境。為此，可以學習日韓等國的發(fā)展經(jīng)驗，通過政策與制度變革，全方位鼓勵和扶植中小微企業(yè)在技術和知識密集型產(chǎn)業(yè)中的投資。

相關措施包括：在享受研發(fā)費用稅收減免政策方面對所有企業(yè)一視同仁；鼓勵中小微企業(yè)與大學、公共研究機構合作進行研究開發(fā)，并為合作研究提供財政資助；提供技術信貸擔保的專項服務；鼓勵分屬不同行業(yè)的中小微企業(yè)之間的交流；運用行業(yè)、大學和公共研究機構的專家，為中小微企業(yè)提供技術指導；優(yōu)先采購中小企業(yè)開發(fā)的產(chǎn)品；設立技術企業(yè)孵化器中心計劃，擁有潛在商品化技術但在融資、設施和管理能力等方面有困難的個體可以進駐孵化器中心；開創(chuàng)新企業(yè)創(chuàng)辦學校，為有興趣自己創(chuàng)業(yè)的人群（尤其是院校學生）提供與新辦企業(yè)有關的專門信息、培訓和建議等。

鼓勵市場主體良性競爭

競爭是市場機制的靈魂，而競爭政策是市場機制正常發(fā)揮作用的根本保障，也是政府更好發(fā)揮經(jīng)濟職能的一項基本政策。在創(chuàng)新驅動的經(jīng)濟高質量發(fā)展階段，競爭能夠有效激勵位于技術前沿的企業(yè)進行創(chuàng)新，并且鼓勵位于非技術前沿的企業(yè)重視創(chuàng)新。經(jīng)驗表明，隨著一個國家距離技術前沿越來越近，競爭在推動經(jīng)濟增長中變得越來越重要。

鼓勵市場主體良性競爭，首先應當讓國有經(jīng)濟退出競爭經(jīng)營性領域。目前，我國經(jīng)濟中仍然分布著大量的國有企業(yè)。由于缺乏有效競爭，國有企業(yè)缺乏創(chuàng)新的動力。Hsieh和Klenow發(fā)現(xiàn)，假如資源能夠得到有效配置，那么，中國的全要素生產(chǎn)率將提高30％—50％[1]。國有經(jīng)濟是公共部門的組成部分，是政府經(jīng)濟職能在企業(yè)領域的延伸。由于公共部門的基本職責就是提供公共產(chǎn)品和服務，因此，國有經(jīng)濟的活動范圍應當限定于市場失靈領域，而不應大規(guī)模、長期性地介入諸如商業(yè)地產(chǎn)、酒店、超市、文化旅游等市場競爭性領域。

另外，還要認識到，一種產(chǎn)品和服務的公共服務供給并不等于完全要由與其相關的公共部門組織生產(chǎn)。以垃圾回收為例，在美國，通常由社區(qū)自己購買垃圾車，雇傭工人，安排日程，提供這項服務。而在有些地方，市政當局本身并不組織生產(chǎn)，而是雇傭私人企業(yè)來做這項工作。據(jù)統(tǒng)計，美國大約有37%的消防服務、23%的圖書館、48%的公交服務由私人企業(yè)承包。

因此，即便是在市場機制失靈因而需要政府進行公共提供的領域，也不見得需要國有企業(yè)進行壟斷供給，在諸多情況下，進行有限競爭甚至是充分競爭，可能是既實現(xiàn)公共目標也能提升運作效率的更好選擇。為此，應當加大政府購買服務的范圍，引導社會力量參與公共產(chǎn)品和服務的供給，既擴大非國有經(jīng)濟的活動范圍和空間，也能夠改善公共產(chǎn)品和服務的生產(chǎn)和供給機制。

加強知識產(chǎn)權保護

是否需要加強知識產(chǎn)權保護，的確存在著多方面的權衡取舍，如在確立壟斷與促進競爭之間，在靜態(tài)效率的損失與動態(tài)效率的收益之間，在事前政策與事后政策之間，以及在生產(chǎn)商品與生產(chǎn)新知識之間。后發(fā)的新興經(jīng)濟體往往距離技術前沿較遠，此時，通過模仿的方式獲得技術擴散的好處，有助于加快技術進步的進程，減少研發(fā)過程的不確定性，進而獲得所謂的“后發(fā)優(yōu)勢”。而當一個國家逐漸向技術前沿逼近時，就需要加強知識產(chǎn)權保護，給予風險性投資更大的回報激勵，從而能夠在較高的技術邊界上繼續(xù)向技術前沿推進。另外，在競爭政策與知識產(chǎn)權保護之間，還存在著互補性：知識產(chǎn)權保護提高了創(chuàng)新后的經(jīng)濟租金（即超過正常利潤的超額利潤），而競爭則降低了創(chuàng)新前的經(jīng)濟租金。

近些年來，我國在知識產(chǎn)權的保護方面已經(jīng)做了大量的工作。從專利數(shù)量看，已經(jīng)從1990年的22588件增加到2017年的184萬件，有利于實現(xiàn)自主創(chuàng)新驅動的經(jīng)濟高質量發(fā)展。當然，由于制度慣性以及不少地方政府保護主義的傾向等原因，我國在知識產(chǎn)權保護的范圍和強度等方面仍存在不少改進的空間。

深化對外開放

隨著一國經(jīng)濟距離技術前沿越來越近，貿易對于促進增長變得越來越重要，主要原因有三個：一是參與國際貿易會擴大市場規(guī)模，產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟效應，增加利潤空間；二是外國企業(yè)的參與有助于增加市場競爭，迫使非生產(chǎn)性的國內企業(yè)退出國內市場，同時激發(fā)生產(chǎn)性的國內企業(yè)進行創(chuàng)新；三是貿易的過程必然伴隨著技術和知識的溢出，有助于人力資本的積累和技術水平的提升。

特朗普政府于2018年3月挑起的中美貿易摩擦及其在全球范圍內掀起的貿易保護主義浪潮，對我國及世界經(jīng)濟的發(fā)展前景構成嚴峻挑戰(zhàn)。不過，對于正在謀求獲得更多創(chuàng)新動力的我國來說，在積極采取針對美國的反制措施的同時，應當深刻認識到貿易自由化對于我國經(jīng)濟高質量發(fā)展的重要性；通過“一帶一路”倡議，一方面獲得貿易轉移效應，減少短期內因中美經(jīng)貿摩擦、國際需求萎縮和全球經(jīng)濟放緩等給我國經(jīng)濟增長帶來的沖擊，另一方面在推進貿易自由化的進程中獲得實施開放政策的長遠利益。

健全教育體系

人才的培養(yǎng)是技術創(chuàng)新和長期經(jīng)濟增長的源泉，教育政策應當因時而動、與時俱進。一般說來，當國家遠離技術前沿時，教育體系應側重于技術教育，而當國家離技術前沿較近時，教育體系應側重于研究型教育。

顯然，在為經(jīng)濟高質量發(fā)展培養(yǎng)研究型和技術型人才方面，我國當前的教育體系并不令人滿意。在應試型教育體系之下，盡管我國教育體系能夠產(chǎn)生優(yōu)秀的考試成績，卻無法培養(yǎng)出足夠多的高質量創(chuàng)新人才。為此，應當以培養(yǎng)具有創(chuàng)新思想和能力的研究型人才為導向，從學校教育、家庭教育和社會教育等多方面入手，全面審視當前的教育制度與政策，并進行必要的改革。

深化金融改革

研究開發(fā)與技術創(chuàng)新的商業(yè)前景有著很大的不確定性，而銀行貸款通常需要權衡資金的流動性、盈利性和安全性，因此，風險創(chuàng)新不太可能由銀行貸款提供資金，它們更有可能由樂于承擔風險的風險投資家等股權投資者提供資金。因此，中等收入國家追趕技術前沿的可能性將隨著金融行業(yè)的繁榮發(fā)展和金融改革的不斷深化而增加。

我國當前金融體系的主體是各種類型的國有金融機構，包括銀行、信托、保險、證券公司、基金公司等。出于資金安全性的考慮，這些機構傾向于將資金配置于有著政府背景的國有企業(yè)和政府融資平臺上，這使得非國有經(jīng)濟難以平等獲得所需的資金。事實上，目前作為技術進步主體的民營企業(yè)所能獲得的貸款量占整個貸款量的比例不足25%。

因此，要推進我國經(jīng)濟從投資型增長轉向創(chuàng)新型增長，應當深化金融改革、促進金融發(fā)展，應繼續(xù)加強金融供給側改革，推進利率市場化，降低企業(yè)融資成本，推動實際利率下行。同時，科創(chuàng)板要堅守定位，完善資本市場體制，增強資本市場服務實體經(jīng)濟的能力。應當降低進入金融業(yè)的門檻，加速開放金融業(yè)，推動金融創(chuàng)新，著重通過強化金融監(jiān)管來促進金融業(yè)的健康有序發(fā)展，為經(jīng)濟高質量發(fā)展提供助力。

提升財稅調控能力

從狹義宏觀稅負看，我國政府收入在世界上處于較低水平；從廣義宏觀稅負看，則已經(jīng)超出新興和發(fā)展經(jīng)濟體的平均水平，并且接近或超過一些發(fā)達經(jīng)濟體的水平。這一方面表明寬口徑宏觀稅負過高，因此存在減稅降費的空間；另一方面則反映在稅收之外，政府收入中還有大量的非稅收入。若不考慮社會保險繳款，2010年以來，非稅收入在政府收入的占比一直維持在30%以上，這不僅高于同期發(fā)展中經(jīng)濟體28.1%的平均水平，更是遠超發(fā)達經(jīng)濟體10.6%的平均水平。

要提升財稅調控的實際效果，應當突破現(xiàn)行財稅制度的局限性，使其能夠在引導和激發(fā)消費方面發(fā)揮更加積極的作用。為此，應當調整財稅調控的基本思路，放棄原先“減稅降費”的政策取向，并將其重新定位為“清費立稅”。這主要包含兩層意思：一是盡早確立稅收在政府收入中的絕對主導地位；二是盡早確立所得稅在稅制結構中的主體地位。其目標就是要建立起以所得稅、財產(chǎn)稅等直接稅為主體的稅制結構，從而既能夠發(fā)揮自動穩(wěn)定器的功能，也有助于縮小收入分配差距，形成相對平等的收入分配結構，以引導和激發(fā)消費增長，形成內需導向增長模型，促進經(jīng)濟向以創(chuàng)新驅動為特征的內生增長方式的轉變。

具體說來，清費立稅的政策思路應沿著以下兩個方面展開：首先，繼續(xù)清理各類收費、基金、繳款項目，有些予以廢除，有些則確立為正式的稅種。比如，應當加快推進房產(chǎn)稅制改革，將當前在交易環(huán)節(jié)課征的房產(chǎn)稅類改為在保有環(huán)節(jié)課征的房產(chǎn)稅，并將其明確為地方稅種，以逐步取代土地出讓金收入，同時取消與房地產(chǎn)有關的一系列收費項目。再如，應盡早將社會保險繳款改為社會保險稅，并將其設計為中央稅或中央與地方共享稅。通過這些措施，確立稅收在政府收入中的絕對主導的地位，以提升財稅調控的主動性及其效果。其次，在房產(chǎn)稅、社會保險稅的基礎上，還應考慮課征遺產(chǎn)與贈與稅，同時繼續(xù)推進個稅，適時將當前的混合稅制改為綜合稅制。當然，在提高上述直接稅類在政府收入中的分量的同時，也要適時減少如增值稅、消費稅等間接稅在政府收入中的比重。在保持寬口徑宏觀稅負大體穩(wěn)定的前提下，改善稅制和政府收入結構，逐漸建成一個與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的、以所得稅和財產(chǎn)稅等直接稅為主體的財稅制度。

【本文作者分別為廈門大學宏觀經(jīng)濟研究中心副主任、廈門大學經(jīng)濟學院教授，中國國際貿易促進委員會廈門市委員會副會長、高級經(jīng)濟師；本文系教育部重點研究基地重大項目“深化財稅體制改革與促進中國經(jīng)濟平穩(wěn)增長”（18JJD790007）階段性研究成果】

注釋

[1]Hsieh, C.T. and P.J. Klenow,Misallocation and Manufacturing TFP in China and India, The Quarterly Journal of Economics, Volume 124, Issue 4, November 2009, P1403–1448.

責編：蔡圣楠 / 賀勝蘭

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