摘 要:城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡、農(nóng)村生產(chǎn)要素利用不充分是構建新發(fā)展格局面臨的短板之一。如果能夠有效解決生產(chǎn)要素利用不充分問題，城鄉(xiāng)之間的發(fā)展不平衡問題也可以在一定程度上得到解決。為此，需要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場，推動各種要素資源高效利用。具體路徑是以工商資本、城市資本投資農(nóng)業(yè)、農(nóng)村，推動農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，建立起現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系；推動城鄉(xiāng)建設用地市場一體化，形成農(nóng)村宅基地復墾、復耕的指標交易市場；推動城鄉(xiāng)戶籍制度改革，形成城鄉(xiāng)一體化的勞動力市場。

關鍵詞:十九屆五中全會 城鄉(xiāng)融合 要素流動 戶籍制度

【中圖分類號】F323 【文獻標識碼】A

黨的十九屆五中全會提出，“破除妨礙生產(chǎn)要素市場化配置和商品服務流通的體制機制障礙，降低全社會交易成本”；“推進土地、勞動力、資本、技術、數(shù)據(jù)等要素市場化改革”；“健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制，推動城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，增強農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力”。這既是進入新發(fā)展階段、構建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展的需要，也是重塑新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關系，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要舉措。

我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和農(nóng)村生產(chǎn)要素利用不充分并存

黨的十九大提出，“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。其中，城鄉(xiāng)之間的不平衡發(fā)展、農(nóng)村生產(chǎn)要素的不充分利用是重要體現(xiàn)。具體來說，城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡主要體現(xiàn)為城鄉(xiāng)差距仍然較大；農(nóng)村生產(chǎn)要素利用不充分主要表現(xiàn)為農(nóng)民最重要、最寶貴的生產(chǎn)要素或資源——土地的利用不充分，特別是宅基地利用不充分，承包地也在一定程度上出現(xiàn)撂荒或耕作不充分的情況。從表面上看，城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡和農(nóng)村生產(chǎn)要素利用不充分是兩個并列問題，但是如果能夠有效解決生產(chǎn)要素利用不充分問題，城鄉(xiāng)之間的發(fā)展不平衡問題也可以在一定程度上得到解決。

城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡很大程度上與城鄉(xiāng)關系的政策或制度有關

新中國成立后，為了實現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化等戰(zhàn)略目標，我國實行了“農(nóng)村支持城市、農(nóng)業(yè)支持工業(yè)”政策，通過采取工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”、農(nóng)村土地征收價格限制等措施，實現(xiàn)了工業(yè)和城鎮(zhèn)的發(fā)展（韓俊，2009）。但與此同時，工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和農(nóng)村的發(fā)展差距也越拉越大。到1978年，城鎮(zhèn)居民人均收入為農(nóng)民人均收入的3.6倍；改革開放之后，城鄉(xiāng)差距一度縮小，到1988年的時候縮小到2.5倍；之后又逐漸提高，到2003年的時候提高到了3.23倍（蔡昉，2006）。2003年—2008年，黨中央先后提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”“城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村和多予少取放活方針”，城鄉(xiāng)差距逐漸縮小。到2012年，城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入為農(nóng)村居民家庭人均純收入的2.88倍。十八大之后，黨中央提出“推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系”等理念，通過形成新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系，逐漸消除城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距?？傮w上看，從2013年到2019年，城鄉(xiāng)差距在不斷縮小，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入差距從2.81倍下降為2.64倍，人均消費支出差距從2.47倍下降到2.11倍。但是，我們也必須要認識到，城鄉(xiāng)之間差距的縮小并不意味著城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題的根除，很多地方城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的問題仍然突出。

在中國絕大多數(shù)的農(nóng)村地區(qū)，宅基地閑置問題嚴重

宅基地閑置有兩種不同的類型：一是長期閑置、荒廢，地上建筑物已經(jīng)無法使用，宅基地的使用權人已經(jīng)長期不用，將來使用的可能性也不大；二是長年閑置，每年偶爾使用，地上建筑物完好，但是由于宅基地的使用權人長期在外打工等，每年僅在春節(jié)或農(nóng)忙時節(jié)使用一段時間，絕大部分時間閑置不用。前一種類型也有多種不同情形：第一種情形是宅基地的使用權人的戶籍已經(jīng)遷移到城鎮(zhèn)，且其已經(jīng)在城鎮(zhèn)購買住房；第二種情形是宅基地的使用權人的戶籍仍然在本村，但已經(jīng)在城鎮(zhèn)購買住房，成為城鎮(zhèn)常住人口；第三種情形是戶籍在本村，但是擁有多處宅基地，屬于“一戶多宅”。從經(jīng)濟發(fā)展的總體趨勢上看，宅基地閑置是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村人口轉移到工業(yè)部門和城鎮(zhèn)的結果；但農(nóng)民已經(jīng)不再使用的宅基地為什么不退出或者“賣出去”？根本原因還在于退出機制不健全，農(nóng)民無法退出或者退出不劃算。

農(nóng)村承包地存在一定程度的撂荒或耕作不充分情況

當前，受各種條件約束，農(nóng)村承包地徹底撂荒的情況不多，但是存在一定程度的撂荒，主要體現(xiàn)為耕作不充分。一是輪作次數(shù)減少，比如本來可以耕作兩季作物，現(xiàn)在只耕作一季；二是耕作面積縮減，特別是田間地頭留出較多的空余；三是田間管理不足或者基本上沒有田間管理，使得土地未能得到充分利用，并且耕作呈現(xiàn)“老齡化”。農(nóng)民是理性的。在人均耕地數(shù)量有限且農(nóng)業(yè)收獲具有很強的季節(jié)性的情況下，一個農(nóng)戶的主要勞動力如果能夠在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，就會一直從事有持續(xù)不斷的收入流的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)工作，直到別無選擇，不得不離開非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，才會回到農(nóng)村，從事對年齡和勞動力強度要求不高的農(nóng)業(yè)。這也就解釋了為什么在很多地方，農(nóng)地特別是分散經(jīng)營的承包地基本上都由老年人在耕作。

一方面是城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡，一方面是農(nóng)村宅基地和承包地利用不充分，如果能使農(nóng)民擁有的宅基地和承包地產(chǎn)權得到有效行使，將在一定程度上緩解城鄉(xiāng)之間的發(fā)展不平衡。

發(fā)揮城鄉(xiāng)要素稟賦比較優(yōu)勢，實現(xiàn)資源充分高效利用

新中國成立之后，長期采取了城鄉(xiāng)分割的二元政策。按照現(xiàn)代經(jīng)濟學對生產(chǎn)要素的劃分，勞動、資本、土地這三種生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間存在一定的分割。從實際情況來看，資本在城鄉(xiāng)之間基本上是自由流動的，但是土地和勞動要素在城鄉(xiāng)之間的流動受到較大限制。如果所有的要素，無論是農(nóng)村的還是城市的都能夠自由流動，并且都可以在統(tǒng)一的市場上進行交易，那么所有的要素價格將會趨同，這是因為要素都追求實現(xiàn)自身價值的最大化——土地追求租金最高、勞動力追求工資最高、資本追求利潤或利息最高。這一規(guī)律，不僅在一個國家內(nèi)部，而且在國家之間也能夠成立。斯托爾珀-薩繆爾森定理（The Stolper-Samuelson Theorem）就說明了國家之間開展自由貿(mào)易將使得兩個國家的要素收入趨同，而如果兩個國家之間實行貿(mào)易保護，就會使得兩個國家豐裕要素的所有者受損，而稀缺要素的所有者受益。

從中國城鄉(xiāng)之間的要素稟賦來看，農(nóng)村的土地和勞動力豐裕，資本相對缺乏，而城鎮(zhèn)的土地和勞動力相對缺乏，資本相對豐裕。從理論上來講，應該是農(nóng)村的土地和勞動力向城鎮(zhèn)轉移，而城鎮(zhèn)的資本向農(nóng)村流動。但是由于一些限制性政策，出現(xiàn)了農(nóng)村的資本大量流向城鎮(zhèn)，農(nóng)村勞動力有條件地向城鎮(zhèn)轉移，農(nóng)村土地承包權或使用權的資本化受限，難以為農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入的局面。

農(nóng)村的資本向城鎮(zhèn)流動

長期以來，在中國快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的背景下，工業(yè)規(guī)模迅速擴張，加上其所賺取的收益也高于農(nóng)業(yè)，致使農(nóng)村資本大量向城鎮(zhèn)轉移，典型表現(xiàn)是農(nóng)村居民的儲蓄存款往往高于農(nóng)村居民能夠獲得的貸款。儲蓄是形成資本的基礎，農(nóng)村居民將存款儲蓄到銀行，銀行繼而將這筆儲蓄貸放給城鎮(zhèn)居民或工商企業(yè)，而農(nóng)村居民無論基于什么原因都很難獲得銀行貸款，這實際上就意味著農(nóng)村資本向城鎮(zhèn)的轉移。

農(nóng)村勞動力有條件地向城鎮(zhèn)轉移

中國自20世紀50年代開始實行的戶籍制度，人為地劃分了城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民。特別是在20世紀90年代中后期之前，農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)遷移受到嚴格限制，這是因為計劃經(jīng)濟體制下城市居民和農(nóng)村居民之間的各種差距使得城鎮(zhèn)戶籍相對于農(nóng)村戶籍具有較高的價值。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，城鎮(zhèn)戶籍相對于農(nóng)村戶籍的優(yōu)勢在下降，價值也在下降，但是城鄉(xiāng)之間在各種公共產(chǎn)品、公共服務等方面的差距仍然存在，城鎮(zhèn)對農(nóng)村居民仍然有一定的吸引力，特別是大中型城市。這形成了中國常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率之間的巨大差距。2019年，中國大陸常住人口城鎮(zhèn)化率比戶籍人口城鎮(zhèn)化率高16.22%，人戶分離人口達到2.8億人。

農(nóng)村土地承包權或使用權的資本化受到限制

無論是農(nóng)村承包地的承包權還是宅基地的使用權都是一種資格權，是與個人的農(nóng)村戶籍相關的權利，特別是農(nóng)地的承包權。宅基地的使用權理論上也是與農(nóng)村戶籍相掛鉤的，從某種意義上說，宅基地的使用權具有“準所有權”的性質(zhì)，特別是能夠繼承。但是，農(nóng)村承包地的承包權和宅基地的使用權很難退出或者作為一種權利獲得財產(chǎn)性收益。比如，承包地可以流轉，但是村民用承包地抵押、退出等都很困難；宅基地使用權雖然可以轉讓，但是僅限于本村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的村民之間。在這種情況下，雖然有許多農(nóng)村居民已經(jīng)成為城鎮(zhèn)常住人口，也不可能再回到農(nóng)村居住，他們?nèi)匀徊辉富驘o法放棄農(nóng)村的承包地或宅基地，原因在于，承包權或宅基地使用權的退出沒有市場化的價格形成機制，或者交易受到各種限制，難以達到退出者的保留價格。

因此，從要素城鄉(xiāng)之間流動的角度看，一方面是許多農(nóng)村居民已經(jīng)離開農(nóng)村，成為城鎮(zhèn)常住人口，也具有很強的城鎮(zhèn)化意愿；但是另一方面，其在農(nóng)村的宅基地和承包地卻難以退出，特別是很難轉化成為可為其城鎮(zhèn)化提供支持的資本。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一要素市場，推動各種要素高效利用

黨的十八大、十八屆三中全會之后，我國先后明確了農(nóng)村承包地的“三權分置”（所有權、承包權和經(jīng)營權）與宅基地的“三權分置”（所有權、資格權和使用權），為保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權利奠定了基礎。為落實十九屆五中全會提出的“強化以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，推動形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系”，關鍵是要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場，推動城鄉(xiāng)各種要素高效利用。

以工商資本、城市資本投資農(nóng)業(yè)、農(nóng)村，推動農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，建立起現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系

改革開放之后實行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制有效解決了農(nóng)地使用權公平分配的問題，但是其帶來的“細碎化”“低效率”已經(jīng)越來越不適應勞動力向城鎮(zhèn)遷移的時代條件和趨勢，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是農(nóng)地耕種者逐漸老齡化，而已經(jīng)遷移到城鎮(zhèn)的居民也沒有回村務農(nóng)的意愿和趨勢，他們?nèi)匀粨碛械耐恋爻邪鼨嗪徒?jīng)營權亟待轉讓；二是農(nóng)業(yè)的分散經(jīng)營和小規(guī)模經(jīng)營所造成的高成本、高投入使得農(nóng)業(yè)沒有競爭力，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本過高；三是農(nóng)村的新舊動能轉換，需要改變傳統(tǒng)的小農(nóng)模式，建立起現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系。這需要大量的資本投入，特別是要加大對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)機械的投資，并且通過現(xiàn)代農(nóng)田基礎設施建設，發(fā)展高標準農(nóng)田、高標準農(nóng)業(yè)。在這一過程中，無論農(nóng)民是將土地的經(jīng)營權通過流轉轉讓給經(jīng)營大戶，還是通過托管轉讓給經(jīng)營大戶，都需要經(jīng)營大戶投入較大量的資本，而這單憑依靠傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動為生的農(nóng)民是不可能積累起來的，需要工商資本或城鎮(zhèn)資本下鄉(xiāng)。相比擔心工商資本會由此獲得高額利潤，并認為這種利潤源于對農(nóng)民的“剝削”，更為關鍵的是，要考慮農(nóng)民在土地流轉或托管后獲得的凈收益是否比之前更高，以及工商資本投入的數(shù)額、回收期限與利潤率。

推動城鄉(xiāng)建設用地市場一體化，形成農(nóng)村宅基地復墾、復耕的指標交易市場

農(nóng)村有大量閑置的宅基地和其他建設用地，而城鎮(zhèn)化又必然意味著城鎮(zhèn)規(guī)模擴張對建設用地的巨大需求，因此需要將二者有效結合起來。將城鎮(zhèn)擴張所需要的建設用地指標增加與農(nóng)村宅基地和其他建設用地指標下降掛鉤，在縣市級層面、地市級層面、省級層面甚至全國范圍內(nèi)形成不同層次的建設用地指標交易體系。這實際上意味著不可移動的土地通過改變用途和性質(zhì)而具有了可流動性。將城鎮(zhèn)化、工業(yè)化所產(chǎn)生的收益或紅利讓農(nóng)民共享，使農(nóng)民在退出宅基地或其他建設用地指標的時候，能夠獲得除在城鄉(xiāng)結合帶或潛在的城鎮(zhèn)擴張地區(qū)產(chǎn)生的級差地租收益之外更高的收益，對于消除工農(nóng)差距、城鄉(xiāng)差距，改變城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的局面意義重大。

推動城鄉(xiāng)戶籍制度改革，形成城鄉(xiāng)一體化的勞動力市場

應弱化戶籍管理中城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的劃分，提升戶籍管理中的居住地登記功能。特別是應允許農(nóng)村戶籍城鎮(zhèn)常住人口的子女在戶籍登記時，可以變更為城鎮(zhèn)戶籍，或者可以不受父母農(nóng)村戶籍限制，按照其在城鎮(zhèn)所購住房的地址進行登記。這不僅有助于縮小常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率之間的差距，而且有助于真正形成消除城鄉(xiāng)差別的一體化的勞動力市場。

中國已經(jīng)基本完成農(nóng)村承包地確權登記頒證工作，并且將于2020年完成農(nóng)村宅基地使用權的確權登記頒證工作，這為深化農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革，促進農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置奠定了堅實的基礎。“十四五”期間，重要的是發(fā)展和完善城鄉(xiāng)一體化的要素市場，推動要素及其產(chǎn)權在城鄉(xiāng)之間的自由流動，優(yōu)化資源配置，提高資源利用效率，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化不斷向前邁進。

【本文作者為山東大學經(jīng)濟研究院教授；本文系2020年度山東大學“研究生課程思政”專項計劃項目“《政治經(jīng)濟學》課程教學與課堂思政融合建設”的成果之一】

參考文獻

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[2]蔡昉：《“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的經(jīng)濟學分析》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》，2006年第1期。

責編：羅 婷 / 司文君

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