【中國(guó)之治@文化解碼】

作者：吳曉林 南開大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院教授、博導(dǎo)，南開大學(xué)中國(guó)政府與政策聯(lián)合研究中心研究員

十幾年前，一部名為《小巷總理》的電影講述了改革開放初期長(zhǎng)春市社區(qū)居委會(huì)主任譚竹青的感人經(jīng)歷。棚戶區(qū)、困難群體、知青工作、老年人生活、職工家庭的幼兒教育……這些瑣碎卻與民生息息相關(guān)的工作，深刻記錄了特定時(shí)期“小巷總理”的付出與貢獻(xiàn)。

基層的編組與管理，一直受到國(guó)家的重視。2014年2月25日，習(xí)近平總書記走進(jìn)北京交道口街道福祥社區(qū)雨兒胡同看望居民時(shí)說：“社區(qū)管理涉及方方面面，都要照顧到。你們最辛苦，請(qǐng)給社區(qū)全體工作人員問好。”2020年3月10日，習(xí)近平總書記在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作時(shí)，稱呼社區(qū)工作者、志愿者、下沉干部等為“臨時(shí)的‘小巷總理’”，給予基層社區(qū)防疫工作者巨大鼓舞。2020年5月24日，習(xí)近平總書記在全國(guó)兩會(huì)期間參加湖北代表團(tuán)審議時(shí)，再次充分肯定“小巷總理”和基層組織的作用。

歷史視野中的“小巷總理”

新中國(guó)成立以后，舊政權(quán)的“保甲制”被廢除，街道和居委會(huì)等基層組織，成為基層治理的單元。1949年10月23日，杭州市上城區(qū)上羊市街的居民代表，選舉產(chǎn)生了新中國(guó)第一個(gè)居民委員會(huì)委員。此后，各地陸續(xù)探索居委會(huì)的組織管理方式。1954年12月，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過的《城市居民委員會(huì)組織條例》，規(guī)定了居委會(huì)的五項(xiàng)任務(wù)，簡(jiǎn)單來(lái)講就是：辦理居民公共福利，反映居民意見和要求，動(dòng)員居民響應(yīng)政府號(hào)召和遵守法律，領(lǐng)導(dǎo)治安保衛(wèi)工作，調(diào)解居民糾紛。到1956年，建立健全居委會(huì)的工作在全國(guó)范圍內(nèi)基本完成，居委會(huì)干部經(jīng)由選舉產(chǎn)生，居委會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)由政府撥付。但是，當(dāng)時(shí)城市廣泛實(shí)施的是“單位制”，居委會(huì)所管轄和服務(wù)的人口十分有限，屬于“拾遺補(bǔ)缺”的性質(zhì)。而且，從職能上來(lái)看，最初的“居委會(huì)承擔(dān)了大量的政府工作、群眾運(yùn)動(dòng)（占80%）、日常工作占20%（包括福利、優(yōu)撫烈軍屬、文教、衛(wèi)生、調(diào)解與治安幾大類）”。“文化大革命”期間，居委會(huì)受到?jīng)_擊和破壞，直至被“革委會(huì)”替代，以抓階級(jí)斗爭(zhēng)和意識(shí)形態(tài)工作為主要職能。

改革開放后，尤其是推行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以后，城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)迅速變化，北京、上海等較發(fā)達(dá)的城市，首先面臨“單位制”解體、下崗職工、城市人口增多、人口流動(dòng)等問題，原有的基層管理體制機(jī)制跟不上形勢(shì)變化。為了解決這些問題，上海和北京等城市將視線投向了基層，居委會(huì)得到廣泛建立，社區(qū)建設(shè)進(jìn)入大城市的政策視野，以此為群眾排憂解難，保證城市的可持續(xù)發(fā)展。

后來(lái)，民政部在全國(guó)推行社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作，將社區(qū)定位在居委會(huì)管轄范疇，之所以強(qiáng)化居委會(huì)的作用，就是避免基層管理工作“虛化、抓空”。還有一個(gè)重要原因在于，黨面對(duì)變化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)，要夯實(shí)執(zhí)政基礎(chǔ)、發(fā)動(dòng)群眾、組織群眾，就需要載體，因此社區(qū)被視為理想的選擇。1989年12月，第七屆全國(guó)人大常委會(huì)通過《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》，居委會(huì)除了承擔(dān)之前所規(guī)定的職責(zé)外，還增加了協(xié)助人民政府或者其它派出機(jī)關(guān)做好相關(guān)工作的職能。2000年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》的通知，中國(guó)全面進(jìn)入“社區(qū)建設(shè)”時(shí)代，根據(jù)這個(gè)通知，社區(qū)的范圍“一般是指經(jīng)過社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居民委員會(huì)轄區(qū)”。黨的十八大以來(lái)，社區(qū)治理成為最高決策層高度關(guān)心的議題，被納入執(zhí)政基礎(chǔ)的高度審視。

經(jīng)過改革發(fā)展，國(guó)家通過“橫向到邊、縱向到底”的劃分劃片，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)居委會(huì)的全覆蓋，并且強(qiáng)化了社區(qū)黨組織的“戰(zhàn)斗堡壘”作用。到2018年年底，全國(guó)的居委會(huì)數(shù)量為10.8萬(wàn)個(gè)，居委會(huì)成員達(dá)到57.9萬(wàn)人，加上54.2萬(wàn)個(gè)村委會(huì)，全國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)達(dá)到65萬(wàn)個(gè)。全國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)共有400多萬(wàn)名社區(qū)工作者，他們穿梭在大街小巷、服務(wù)人民生活，是“小巷總理”的主要力量。他們既承擔(dān)國(guó)家意志，又面向居民需求，在平凡的崗位上發(fā)揮著維護(hù)基層穩(wěn)定、服務(wù)居民的重要作用。

“小巷總理”代表了一種基層治理模式

在中國(guó)，社區(qū)治理一直被包含在“基層治理的話語(yǔ)”中建構(gòu)?；A(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖，社區(qū)被視為國(guó)家治理的基石。“小巷總理”既是一支基層治理隊(duì)伍，也代表了一種基層治理模式。

在新冠肺炎疫情防控期間，“小巷總理”發(fā)揮了巨大優(yōu)勢(shì)。正如習(xí)近平總書記指出的，“社區(qū)在這次保衛(wèi)戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)中立下了大功”。很多地區(qū)的城鄉(xiāng)社區(qū)工作者在大年初一、初二就開始工作，他們放棄與家人團(tuán)聚的機(jī)會(huì)，冒著寒風(fēng)守路口、查體溫、到公共區(qū)域消毒、入戶排查、聯(lián)系醫(yī)院、服務(wù)困難群體、宣傳疫情防治信息，甚至為居民提供生活服務(wù)，長(zhǎng)時(shí)間超負(fù)荷工作，為抗擊疫情作出了巨大貢獻(xiàn)，增強(qiáng)了全國(guó)人民抗擊疫情的信心。不少社區(qū)在“小巷總理”的帶領(lǐng)下還引入了防疫工作的“自選動(dòng)作”，例如，有的社區(qū)實(shí)施“十戶聯(lián)防”措施織密防控網(wǎng)；有的社區(qū)采取處級(jí)干部包片、入戶的工作方法；有的以黨建引領(lǐng)社區(qū)防疫，帶動(dòng)轄區(qū)黨組織、黨員參與防疫工作；還有的社區(qū)著重了解居民群眾的心理狀況，將居民的“心理防疫”作為重點(diǎn)工作；等等。根據(jù)南開大學(xué)中國(guó)政府與政策聯(lián)合研究中心在疫情期間的7358份問卷調(diào)查（調(diào)查時(shí)間為2020年2月6日至2月16日），受訪者最認(rèn)可村委會(huì)、居委會(huì)的防疫工作，滿意度均值高達(dá)8.7（滿分為10分），80%的居民對(duì)本社區(qū)防疫工作有信心。

在常態(tài)化治理時(shí)期，“小巷總理”的角色同樣不可或缺。中國(guó)的社區(qū)，既聯(lián)系著“家”這個(gè)基本細(xì)胞，又關(guān)聯(lián)著“國(guó)家”這個(gè)權(quán)力體系，呈現(xiàn)出獨(dú)特的“家國(guó)政治”景象。人們可能并不十分了解國(guó)家的運(yùn)行過程，卻可以在日常生活的社區(qū)里觸摸國(guó)家的脈搏。在具體工作中，社區(qū)黨組織和居委會(huì)承擔(dān)著政治建設(shè)（包括黨的建設(shè)、宣傳教育、綜治維穩(wěn)等）、公共服務(wù)（包括就業(yè)、社會(huì)保障、社會(huì)救助、衛(wèi)生和計(jì)劃生育、文教體育、流動(dòng)人口、安全服務(wù)等）和居民自治（包括組織選舉、日常管理、培育社會(huì)組織等）等職能。社區(qū)黨組織、居委會(huì)承擔(dān)的職能五花八門，根據(jù)統(tǒng)計(jì)，有的地方的社區(qū)居委會(huì)（黨組織）要承擔(dān)200多項(xiàng)具體工作，這些工作幾乎涵蓋了行政工作與居民生活的方方面面。

在今年的《政府工作報(bào)告》中，基層工作被納入“六保”范疇，成為必須堅(jiān)守的“底線”?！墩ぷ鲌?bào)告》中有四處具體提到社區(qū)，“新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)3.9萬(wàn)個(gè)”“發(fā)展居家養(yǎng)老、用餐、保潔等多樣社區(qū)服務(wù)”“提高城鄉(xiāng)社區(qū)醫(yī)療服務(wù)能力”“健全社區(qū)管理和服務(wù)機(jī)制”，體現(xiàn)出黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)基層工作和民生工作的高度重視。這些工作，大都需要“小巷總理”的參與。

黨的十八大以來(lái)，城鄉(xiāng)社區(qū)治理在黨和國(guó)家戰(zhàn)略中的重要地位更加突出，一些地方推出了基層管理和社區(qū)治理的改革，豐富了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)踐。例如，成都市以社區(qū)為單元探索超大城市治理之路，成立黨委序列的“城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理委員會(huì)”，總體統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社區(qū)治理，為社區(qū)工作人員減負(fù)，采取“居財(cái)居管、自下而上”的社區(qū)治理方式，由社區(qū)黨組織和居委會(huì)帶動(dòng)居民參與、成立小區(qū)自治組織，基層治理取得了實(shí)實(shí)在在的效果，在疫情防控期間，成都市第一時(shí)間動(dòng)員了接近50萬(wàn)干部群眾從事社區(qū)防控工作，這得益于平常扎實(shí)的群眾工作基礎(chǔ)；北京市和上海市推動(dòng)街道辦改革，剝離街道辦招商引資的職能，聚焦于基層管理與服務(wù)，將街道辦原來(lái)30個(gè)左右的科室，改為10個(gè)左右內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，由街道處、科級(jí)干部擔(dān)任“街長(zhǎng)”或“巷長(zhǎng)”，把干部推到第一線；寧波市海曙區(qū)推出“社區(qū)準(zhǔn)入制度”，著力為“小巷總理”減負(fù)，使其聚焦于社區(qū)管理與服務(wù)。

在實(shí)際工作中，“小巷總理”的積極性是推動(dòng)基層治理創(chuàng)新的重要因素。各地涌現(xiàn)出一批基層治理創(chuàng)新的典型，大多是由基層干部探索出來(lái)的。例如，岳陽(yáng)市奇家?guī)X街道的“小巷總理”創(chuàng)造出“群英斷是非”模式，由支部掛帥、黨員牽頭，把群眾中有威望、信得過的居民納為“群英”的一分子，一同調(diào)解居民矛盾、協(xié)商共議治理問題，贏得了居民的贊譽(yù)；成都市火車南站街道長(zhǎng)壽苑社區(qū)黨委書記盧洪鑒，多年來(lái)一直在探索“小區(qū)分類治理”的路徑，發(fā)動(dòng)居民選舉組成“小區(qū)議事會(huì)”，在老舊小區(qū)實(shí)現(xiàn)了居民自我管理，在物管小區(qū)保證了業(yè)主科學(xué)決策，有效解決了居民的問題；青島市市南區(qū)八大湖街道，由退休老黨員牽頭成立“和諧社區(qū)促進(jìn)會(huì)”，相關(guān)專業(yè)服務(wù)人員、社區(qū)志愿者人數(shù)達(dá)到近3000人，承擔(dān)了街道、社區(qū)的計(jì)劃生育、醫(yī)療保健、社區(qū)養(yǎng)老、社區(qū)再就業(yè)等20多項(xiàng)社會(huì)事務(wù)服務(wù)。在更多的地方，社區(qū)黨組織、居委會(huì)和黨員示范帶頭，遇到困難沖鋒在前，想民所想、急民所困，成了居民的貼心人。還有大量的社區(qū)工作者是“網(wǎng)格化管理”隊(duì)伍中的一員，承擔(dān)著入戶調(diào)查、街巷巡查、社區(qū)巡邏的責(zé)任，努力實(shí)現(xiàn)“小事不出小區(qū)、大事不出社區(qū)”。為了發(fā)揮“小巷總理”的積極性，不同地方推出了常規(guī)性的社區(qū)工作者培訓(xùn)、參訪學(xué)習(xí)計(jì)劃，有的地方還推出了“社區(qū)規(guī)劃師”的培養(yǎng)計(jì)劃。

讓“小巷總理”成為更積極的治理實(shí)踐力量

在我國(guó)，“小巷總理”的任務(wù)多、事情雜，關(guān)乎基層治理乃至國(guó)家治理的成效。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)下，基層治理面臨很多新的變化，給基層治理帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)。我國(guó)社區(qū)的體量普遍偏大，平均每個(gè)社區(qū)覆蓋人口超過8000人，有的社區(qū)管轄人口超過數(shù)萬(wàn)人，社區(qū)之內(nèi)還分布著商品房小區(qū)、安置房小區(qū)、老舊小區(qū)、保障房小區(qū)、單位小區(qū)等不同的居住單位，有的社區(qū)轄區(qū)內(nèi)還有接近20個(gè)不同種類的小區(qū)，這些小區(qū)的居民有著不同的利益訴求，給“小巷總理”的工作帶來(lái)了很大的壓力。此外，“小巷總理”還普遍承擔(dān)了較多政府部門的任務(wù)，這也擠占了他們服務(wù)群眾的時(shí)間與精力。為此，要理清新時(shí)代的基層治理要求，創(chuàng)造條件讓“小巷總理”成為更積極的治理實(shí)踐與創(chuàng)新力量，推動(dòng)基層治理更加富有成效。

第一，確定有法律效用的“權(quán)責(zé)清單”，推動(dòng)基層治理減負(fù)。2017年，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中提出“全面實(shí)行清單管理制度”。此后，各地陸續(xù)出臺(tái)街道、居委會(huì)“權(quán)責(zé)清單制”。但是，現(xiàn)有的基層“權(quán)責(zé)清單制度”往往面臨著各類突發(fā)任務(wù)的沖擊，隨意性相對(duì)較大；而且，有些地區(qū)并沒有實(shí)行“權(quán)責(zé)清單制”。這造成“小巷總理”在日常工作中事無(wú)巨細(xì)、責(zé)無(wú)邊界。因此，要依法推動(dòng)基層“屬地責(zé)任”轉(zhuǎn)向“有限責(zé)任”，強(qiáng)化基層管理的法律保障，將基層管理的有限責(zé)任引入法治軌道。明確“小巷總理”的權(quán)限和責(zé)任，保證其履行職責(zé)的時(shí)間、精力和物質(zhì)條件，使其真正將主業(yè)聚焦到居民服務(wù)和秩序維護(hù)上來(lái)。

第二，夯實(shí)基層治理的“資源條件”，推動(dòng)基層治理增能。我國(guó)基層多年來(lái)的穩(wěn)定與發(fā)展，得益于一批“小巷總理”的辛苦付出，基層治理創(chuàng)新有賴于“小巷總理”的積極性。為此，可對(duì)標(biāo)中央“治理重心下移”的要求，激活基層干部隊(duì)伍，確保基層治理權(quán)責(zé)一致、人財(cái)物充足，把更多資源下沉到基層，更多借助現(xiàn)代科技力量和智慧治理的技術(shù)，提升基層治理能力。

第三，充分重視基層治理“社會(huì)建設(shè)”，推動(dòng)基層治理轉(zhuǎn)型。治理轉(zhuǎn)型并非遵循“線性邏輯”，不能一蹴而就，必須重視治理“結(jié)構(gòu)與行動(dòng)”的連接互動(dòng)。黨中央近年來(lái)高度重視“共建共治共享”，要求推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系建設(shè)，形成黨建引領(lǐng)的合作治理結(jié)構(gòu)。要想構(gòu)建“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的社會(huì)治理共同體，單靠“小巷總理”的辛勤付出肯定不夠，應(yīng)當(dāng)充分重視社會(huì)建設(shè)，為治理轉(zhuǎn)型創(chuàng)造必要條件。在社會(huì)力量較為薄弱的背景下，黨委政府要根據(jù)基層治理的特點(diǎn)和需要，下大力氣培育社會(huì)組織和小區(qū)范圍內(nèi)的居民自治組織，使其成為“小巷總理”的幫手和伙伴，從而推動(dòng)基層治理轉(zhuǎn)型，更加靈活地滿足居民需求，提供精準(zhǔn)服務(wù)。