【中國之治@文化解碼】
作者： 陳兵 南開大學法學院教授
黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興的時代任務。健全和完善以自治、法治、德治相融合的鄉(xiāng)村治理體系，是鄉(xiāng)村振興的重要保障。如何從傳統中尋找力量，以史為鑒，溝通傳統與現實，構筑適宜國情鄉(xiāng)情的鄉(xiāng)村治理體系和方法，是當下學者和治理者面臨的時代課題。
重拾鄉(xiāng)約
在我國傳統社會的鄉(xiāng)村治理中，鄉(xiāng)規(guī)民約發(fā)揮著重要作用。成文鄉(xiāng)約始于宋，其最初不是官府頒布的法令或敕條，而是鄉(xiāng)民自愿完成的 “約定”。鄉(xiāng)約的出現，開啟了我國鄉(xiāng)村社會自治的歷史，對維護鄉(xiāng)里秩序、化解鄉(xiāng)里糾紛、促進鄉(xiāng)風醇化、教化鄉(xiāng)民自我調節(jié)、推動鄉(xiāng)村有效治理作出了歷史貢獻。
鄉(xiāng)約作為基層自律和自治的產物和規(guī)范依據，雖不同于國家律法，但與律法并不沖突。它填補了律法達不到的公共領域和私人空間，可以解釋為百姓自發(fā)對鄉(xiāng)里秩序的一種追求，并與皇權所要求的正統宗法和禮義倫理不謀而合。鄉(xiāng)約經過明清官方認可，與當時律法作用相似，作為一種成文規(guī)范，調整鄉(xiāng)里關系，維護鄉(xiāng)民“教化自覺、禮儀自律、救扶自發(fā)”等自治行為，構成了當時鄉(xiāng)村治理的重要制度基礎和文化共識，具有不可忽略的自治價值、德治價值及規(guī)范價值。
當前是我國實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的歷史機遇期，也是解決“三農”問題的轉折期——“三農”問題從未得到如當下這般的重視和關鍵投入。鄉(xiāng)約既是一種道德教化，也是一種規(guī)范文本，更體現為一種治理范式，它所蘊含的治理理念、作用機理以及彰顯的多元價值，為當前健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系提供了歷史養(yǎng)分、文化基礎及制度參照，為推進自治與共治的融合，立足文化自覺與價值重塑上的德法同行提供了可能。
2018年中央1號文件《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確提出“發(fā)揮自治章程、村規(guī)民約的積極作用”，為鄉(xiāng)村振興和農村治理建立健全有效的自治機制。這無疑為鄉(xiāng)村自治和村民自治在新時代的創(chuàng)新發(fā)展提供了歷史機遇，指出了行動方向。村規(guī)民約的自治價值應受到更多重視。
村民自治在我國的實踐歷程
歷史上，鄉(xiāng)村自治與村民自治在邏輯上和實踐中有著密不可分的關聯。鄉(xiāng)村自治主要來源于傳統社會“皇權止于縣政”的行政組織架構，國家行政治理的觸角落不到鄉(xiāng)以下，鄉(xiāng)級及以下采用自治，即鄉(xiāng)村自治。在我國傳統社會，皇權與紳權并行，自治主要是指鄉(xiāng)紳自治或士紳自治，主要實踐場域是皇權不及之鄉(xiāng)里及以下。鄉(xiāng)約則為這一自治實踐的開展提供了基礎和保障。
新中國成立至改革開放前，我國鄉(xiāng)村治理的主要模式是國家主導的“政社合一”，這一時期農村自治組織基本處于“真空”狀態(tài)。1982年制定的《中華人民共和國憲法》第一百一十一條明確指出“城市和農村按居民地區(qū)設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。……居民委員會、村民委員會同基層政權的相互關系由法律規(guī)定”。這為農村基層組織——村民委員會的設立及權限提供了憲法依據，同時也為村民自治提供了空間與可能，至此翻開了改革開放后農村基層治理的新篇章。
村民自治主要指上世紀八十年代以來中國特色社會主義在農村建設和鄉(xiāng)村治理中展開的具體實踐，主要涵蓋兩方面：一是空間，即村社；二是主體，即村民。村民自治的涵義為以村為單位，以村民為主體，以“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”為主要內容，以“自我管理、自我教育、自我服務”為主要目標的農村基層民主政治。
村民自治在我國的推行，是先基層實踐，后理論建構。我國第一個村民委員會1980年在廣西宜州市合寨村成立，85位村民自發(fā)組織選舉村干部，成立村民委員會，訂立“村規(guī)民約”，被稱為中國村民自治第一村。1987年11月24日第六屆全國人民代表大會常務委員會第23次會議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》（簡稱《組織法（試行）》），于1988年10月1日正式實施?！督M織法（試行）》的頒行，標志著村民自治作為一種群眾自治與直接民主相結合的新型制度在正式制度層面的重大進步，村民自治自此步入“組織法時代”。這一階段主要強調的是“自我管理、自我教育、自我服務”的基本職能，明確了村民自治機構的職能為“辦理本村的公共事業(yè)和公益事業(yè)，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”。1998年，黨的十五屆三中全會通過的《中共中央關于農業(yè)和農村工作若干重大問題的決定》進一步指出“擴大農村基層民主，實行村民自治”，在原有“三個自我”的基礎上，提出了“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的“四個民主”要求。自此村民自治的核心內容和運作機理得到明確界定。
步入新世紀，村民自治迎來了進一步發(fā)展。2006年，《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》針對農村治理作出部署，推進鄉(xiāng)政機構改革，國家行政權力進一步退出農村，自治進入新時期。2010年修訂通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》對選舉工作、罷免程序、民主管理制度、民主議事制度、民主監(jiān)督制度等作了修改，完善了村民實行自治的具體操作規(guī)范。至此，村民自治在我國的運行步入了科學立法、規(guī)范實踐的新時代。
縱觀改革開放以來村民自治在我國的實踐歷程，可以發(fā)現，作為自治核心內容的“三個自我”和“四個民主”都強調了以“村民”為主體，以“村社”為空間，注重教育和服務功能，提倡村民參與，公開透明行使自治權力，分享自治價值，并在此基礎上制定“村規(guī)民約”等成文規(guī)范。譬如，2004年浙江新昌縣儒岙鎮(zhèn)石磁村創(chuàng)制的“鄉(xiāng)村典章”，內容包含村級組織的職能范圍、財務管理、村務決策、村務公開等，遵循了“還權于民”的理念，這一“典章”從具體規(guī)則到一般原則都類似傳統社會的鄉(xiāng)約，在消解農村矛盾方面起到了積極作用。再如，2005年山東省濰坊市坊子區(qū)創(chuàng)新實踐“村級事務契約化管理”，通過合同、協議、紀要等書面形式，把村級事務，特別是易引發(fā)矛盾糾紛和不穩(wěn)定問題的事項依規(guī)固定下來，明確權責義的具體內容，以契約形式明定了村委、村干部與村民之間的規(guī)范化操作規(guī)程，形成監(jiān)督共識，這與傳統鄉(xiāng)約中的糾紛解決方式類似。
比較當前“村民自治”模式下創(chuàng)制并實踐的各類“村規(guī)民約”或地方章程，與傳統社會鄉(xiāng)村自治中的各類鄉(xiāng)約，在主體上均以村民或鄉(xiāng)民為核心；在內容上無論是“三個自我”還是“四個民主”，都近似于傳統鄉(xiāng)約的教化與規(guī)范內容，“德業(yè)相勸、過失相規(guī)、禮俗相交、患難相恤”，兩者具有基于共同的歷史文化傳統和價值追求而形成的天然的歷史連接，即通過“自主、自覺、自助”實現自治，達到去科層化、去中心行政化之目標。當然，現代語境下“村民自治”的價值目標和模式設定所發(fā)生和運行的場景已經發(fā)生了質的變化——社會主義市場經濟和民主政治從根本上有別于傳統社會的封建農耕經濟和宗法等級秩序。故此，在重拾傳統鄉(xiāng)約價值之際，必須抱持批判、審慎的借鑒態(tài)度，合理吸收鄉(xiāng)約在自治、德治及規(guī)范價值上的積極因素，克服其歷史局限性，深度挖掘鄉(xiāng)約形成的文化共識與制度共識，強化在法治語境下的自治與德治功能之實現。
自治與共治
鄉(xiāng)村治理，正在從基層政府管理與體制內的村民自治相結合的“鄉(xiāng)政村治”，走向政府、農村自治組織、村民等多元主體共同參與的共治模式。在一定程度上講，無論是哪種形式的自治都分擔著國家治理的相當一部分成本，補充著國家治理的不足。如前述，鄉(xiāng)約在傳統社會的漫長演進中，經歷了由自覺自發(fā)行為到中央推動施行的轉化，在這一過程中與國家治理的共生處理得比較妥當。故此，鄉(xiāng)約設計范疇與施行邊界值得重新審視，突破時空界限、發(fā)掘自治邊界與共治框架的配置規(guī)律，有助于從自治走向共治的落實落地。
首先，鄉(xiāng)約中有關互助救扶的設計，有助于推動村社救濟建立，培育和發(fā)揚鄰里關懷文化。譬如，宋代《呂氏鄉(xiāng)約》約定了多項救扶職能，提出在鄉(xiāng)民遇到所列舉的困境時，同鄉(xiāng)入約者有責任告知在入約范疇以內的其他人一起給予救助，即使不相熟也要給予相當的幫助。此救扶制度是依靠自治完成的互助機制，是一種典型的村社群體力量的集合。近年來黨和政府“以民為本”的執(zhí)政理念不斷落地落實，精準扶貧救助取得良好效果。然而，就現實言，農村救扶不能完全依賴政府，尤其是在突發(fā)或者緊急情況下想要政府給予及時扶助并不現實。故此，有必要使鄉(xiāng)里及時承擔同鄉(xiāng)同村的困難救助，推進鄉(xiāng)民互助互救，以彌補公力救濟之不足。2018年中央1號文件中明確指出要“大力培育服務性、公益性、互助性農村社會組織”，提倡村民合作實現基本公共服務的均等化?？梢?，大力發(fā)展鄉(xiāng)約典章或村規(guī)民約等契約式的自治互助體制，在國家法律和公權救助不足的情勢下，鼓勵村委會、農村合作社、村民等多元主體參與鄉(xiāng)里救助，可使各方救濟力量協調互補，良性運轉。
其次，構建鄉(xiāng)村決議自治，推行共議制度和鄉(xiāng)賢議事。這與當下村民自治中主要的“三個自治”和“四個民主”的基本目標和實現路徑大體相似，其核心在于使村民全程參與村社事務，做到權責清楚、分工簡明。傳統社會中鄉(xiāng)約的推行，始終堅持選舉德高望重的鄉(xiāng)賢，以共同議事的方式解決“鄉(xiāng)之禮儀規(guī)俗之事”。今天，市場化和城鎮(zhèn)化的深度發(fā)展給農村社會帶來了多重沖擊，青壯年流動性大，鄉(xiāng)村現有的常住人口與傳統社會已經大不相同，留守家庭和空巢老人現象較為普遍，鄉(xiāng)村人口數量逐年降低。與此同時，城市社會的多元價值不斷涌入鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村文化面對各種新鮮事物的沖擊容易走偏甚或迷失。故此，應充分發(fā)揮現今鄉(xiāng)村中德才兼?zhèn)?、有較高聲望人士的聚合力和影響力，恢復“鄉(xiāng)賢”人士共議習慣，協助當地基層組織實行村民自治。事實上，現在湘北湘南山區(qū)的鄉(xiāng)村依然保持這類風俗習慣，村里自發(fā)將愿意出面的德高望重的老者們組織在一起，決定村里諸如喪事每戶均攤多少碗筷、年節(jié)是否舉行舞龍隊表演等傳統鄉(xiāng)俗活動?？陀^而言，鄉(xiāng)賢共同議事，對于基層治理能起到有效補充，使村民自治充滿活力，更具實效。
自覺與共識
鄉(xiāng)土文化與鄉(xiāng)土情感的共生共建，鄉(xiāng)約德治價值的存在，是促進鄉(xiāng)風文明建設、實現鄉(xiāng)村振興的重要保障。傳統鄉(xiāng)約的創(chuàng)制和運行原本就是基于鄉(xiāng)土文化的共生性而展開，它成形在一個個區(qū)域很小的鄉(xiāng)村里，潛移默化地受當地風俗習慣的浸染熏陶，擁有深厚的文化根源。每個村落都有印刻自己地域烙印的地方性知識，在當地生存的人們共享同一文化，其價值基準和行為方式天然地具有趨同性。這種地方性文化的共生共享使得生活在同一文化下的個體本能地習得符合當地習慣的生存模式。在這一模式中，有地方風俗、民族習慣、歷代經驗，等等。如果能對這種文化共生予以深度挖掘，并依托鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略加以正向引導，無疑有助于對鄉(xiāng)約價值的時代續(xù)新，促進傳統鄉(xiāng)村自治向當代村民自治的平順轉型。
當前鄉(xiāng)村德治振興，需要外在力量的推動，更需要內生文化的彰顯。只有重拾文明鄉(xiāng)風，重建歲月鄉(xiāng)愁，重塑文化共生，才能自發(fā)地產生由內而外的正向集合力量，形成文化自覺。文化自覺是鄉(xiāng)村自治的認知基礎，對推動鄉(xiāng)村德治的實現不可或缺。在傳統鄉(xiāng)約時代，最早出現的約條之一就規(guī)定了定期聚會，可以在聚會上行賞罰、習禮儀、傳文化，挖掘和傳承本鄉(xiāng)本土的歷史資源。當下結合新時代鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略部署，創(chuàng)新鄉(xiāng)風文明建設，聚焦鄉(xiāng)村文化挖掘，引導鄉(xiāng)民積極尋找失落的文化脈絡，有助于發(fā)揮鄉(xiāng)土文化在凝聚人心、教化民眾、淳化民風中的作用，通過提高文明自覺，促進鄉(xiāng)村善治。
德治與法治
自黨的十八大四中全會以來，全面推進依法治國、建設法治中國成為時代主題。黨的十九大更是明確提出鄉(xiāng)村振興的基本路徑和方式，健全自治、法治、德治相結合的多元共治的新農村秩序。在這一過程中，自治是基礎與目標，法治是方式與保障，德治是動力與愿景，三者相互融合，構筑新時代鄉(xiāng)村治理的穩(wěn)定架構和可靠路徑，其中法治成為了連接自治和德治的關鍵。當下實施村民自治，鼓勵在自治中實現鄉(xiāng)風文明、鄉(xiāng)情醇美、鄉(xiāng)社和諧，實現鄉(xiāng)民的文化自覺與道德自律，建立符合我國歷史發(fā)展規(guī)律的鄉(xiāng)治模式，需要從傳統中尋求回應時代需求的方法和進路。
鄉(xiāng)約作為我國傳統社會鄉(xiāng)村治理的重要組成部分，其所蘊含的自治價值、德治價值及規(guī)范價值，以及相關制度安排值得高度重視。尤其是在傳統的以宗族血緣為紐帶的農村社會逐漸改變、鄉(xiāng)村的熟人結構變成了半熟人結構、文化共性不斷受到挑戰(zhàn)的現實下——這并不代表傳統全部消亡了，原生的村社關系依然存在，人情觀念依舊構成鄉(xiāng)村生活的一部分——關注傳統價值與現代價值的溝通，從傳統中尋找依舊影響著當下社會運行的價值觀念并重塑其時代性就顯得特別重要，這也是有效消解傳統與現實之間沖突的方法。
鄉(xiāng)約的核心價值在于通過自治和德治構筑一種規(guī)范秩序，并依靠這一構筑于“教化”和“規(guī)過”職能上的鄉(xiāng)內規(guī)范來實現自治與德治?？梢哉f，雖然鄉(xiāng)約強調德性與教化的作用，注重運用習慣風俗、綱常倫理等禮儀來約束入約者，但是基于“入約共生”與“出約放逐”所帶來的內部秩序與外部壓力，客觀上形成了鄉(xiāng)約對整個鄉(xiāng)社范圍內的規(guī)范價值和規(guī)范效果，強化了入約者的自律和入約者之間的監(jiān)督，無形中構筑了一種強制性，利于鄉(xiāng)約在整個鄉(xiāng)社范圍內的推行和遵守。特別是在明清時期，官方權力的介入，導致鄉(xiāng)約的設計及其內容發(fā)生了變化，從之前的講讀倫理道德，演變?yōu)檎b讀圣諭，從一種自覺自發(fā)入約，發(fā)展為官方積極推動推廣，其規(guī)范性和強制性凸顯。申言之，鄉(xiāng)約在傳統社會時期的規(guī)范價值是一個不斷得以彰顯的過程。鑒于此，在新時代鄉(xiāng)村振興的過程中，特別是黨和國家高度重視法治在治國理政中的基礎性地位之際，將鄉(xiāng)約在鄉(xiāng)村治理中的規(guī)范價值與法治在鄉(xiāng)村治理中的規(guī)范性功能良好銜接，無疑將有助于從傳統文化中尋找改革創(chuàng)新的基礎，以便于鄉(xiāng)民以更易接受的方式建立自治體系，真正實現新時代鄉(xiāng)村治理的現代化、本土化及法治化。寄望借助傳統社會鄉(xiāng)約治理的形式與蘊意，構建當下鄉(xiāng)村治理過程中自治、德治及法治的融合創(chuàng)新，不僅要“送法下鄉(xiāng)”，更重要是“德法同行”，挖掘和恢復傳統鄉(xiāng)村治理中的自治與德治價值，從內及外，由下至上，多元力量共同參與新時代鄉(xiāng)村治理事業(yè)，切實有效推進自治、法治、德治相結合相融合。
