作者：陳天祥 中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授
“社會治理”理論的產(chǎn)生與發(fā)展
自20世紀(jì)90年代初，為適應(yīng)社會主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制改革總目標(biāo)的需要，中國的社會領(lǐng)域進(jìn)行了不斷的改革嘗試。中國共產(chǎn)黨不斷總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對社會領(lǐng)域的認(rèn)識不斷深化，推動理論不斷前進(jìn)，最終實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的飛躍，表現(xiàn)出巨大的理論勇氣和使命擔(dān)當(dāng)，使之成為中國特色社會主義理論體系的重要組成部分。
從1993年黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出了“社會管理”的概念，到2013年召開的黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并提出了“創(chuàng)新社會治理體制”“提高社會治理水平”的要求，“社會治理”一詞第一次出現(xiàn)在黨的正式文件中，標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨執(zhí)政理念的重大變化。2015年，黨的十八屆五中全會首次提出“堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想”，并提出了“構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局”的決策論斷。在2017年召開的黨的十九大上，習(xí)近平總書記在報(bào)告中提出了新時代中國特色社會主義社會治理現(xiàn)代化的總體要求，“打造共建共治共享的社會治理格局。加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”。至此，中國特色社會主義社會治理的理論表述達(dá)到了一個新高度。
“社會治理”理論的又一次創(chuàng)新
2019年10月28-31日召開的黨的十九屆四中全會，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一次重要會議，全會強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會治理制度”，“社會治理是國家治理的重要方面。必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序，建設(shè)更高水平的平安中國。要完善正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾有效機(jī)制，完善社會治安防控體系，健全公共安全體制機(jī)制，構(gòu)建基層社會治理新格局，完善國家安全體系。”可以看到，這次會議對社會治理理論建設(shè)主要有以下幾方面重要的創(chuàng)新：
一是將社會治理置于國家治理體系這一重要地位；二是實(shí)現(xiàn)了由“社會治理體制”向“社會治理體系”的轉(zhuǎn)變；三是增加了“民主協(xié)商”“科技支撐”作為社會治理體系的組成部分；四是強(qiáng)調(diào)重視制度權(quán)威，完善共建共治共享的治理制度；五是提出建設(shè)“社會治理共同體”的新概念；六是重視基層社會治理，構(gòu)建基層社會治理新格局；七是將社會治理置于國家安全體系的一部分，提高了社會治理的政治地位。至此，中國特色社會治理理論進(jìn)入到了一個新境界、新高度，實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。
“社會治理”理論內(nèi)涵的豐富和完善
執(zhí)政黨對社會事務(wù)治理的認(rèn)識是一個循序漸進(jìn)的過程，它與中國改革的逐漸深化有關(guān)，從“社會管理”到“社會管理領(lǐng)導(dǎo)體制”“社會管理格局”“社會管理體制”，再到“社會治理體制”“社會治理格局”“社會治理體系”“社會治理制度”“社會治理共同體”，相關(guān)理論表述越來越嚴(yán)謹(jǐn)、越來越科學(xué)、越來越豐富化和系統(tǒng)化，表現(xiàn)出了理論的與時俱進(jìn)和不斷創(chuàng)新完善，最終形成了新時代中國特色社會主義社會治理理論的完整表述。
實(shí)現(xiàn)從控制思維到解決問題思維的轉(zhuǎn)變。管理的本意首先是管理者自上而下對被管理者或下級成員進(jìn)行控制，要求下級服從上級的命令，從而實(shí)現(xiàn)上級的意圖，實(shí)際上反映的是管理者對被管理者的控制，下級的意志難以得到充分體現(xiàn)和尊重。而治理則立足于矛盾的化解和問題的解決，使相關(guān)利益主體的利益訴求得到滿足，更重視雙方或多方的共贏，而不是將某一方的意志強(qiáng)加給另一方。
實(shí)現(xiàn)從維穩(wěn)思維到維權(quán)思維的轉(zhuǎn)變。如果將管理的思維用在社會領(lǐng)域，管理者通常會將目光聚焦于保持社會穩(wěn)定，滿足于不發(fā)生大的治安事件，而缺乏對社會群體的權(quán)利的重視，甚至還可能為了達(dá)到維穩(wěn)的效果而不顧管控手段的運(yùn)用，有時會適得其反，做出有損群眾利益的事。而維權(quán)思維則不同，其目光轉(zhuǎn)到了如何尊重利益主體的合法權(quán)利上，立足于通過各種政策工具使合理訴求得以維護(hù)，甚至當(dāng)他們提出了一些超越法律的訴求時也不會強(qiáng)行壓制，而是通過和風(fēng)細(xì)雨的方法逐漸化解而不使矛盾激化。在這種情況下，更能獲得相關(guān)利益主體的理解、支持和配合，更有利于矛盾的化解、誤解的消除。
實(shí)現(xiàn)從單一主體到多元主體的轉(zhuǎn)變。在社會管理的模式下，主要是由黨政部門作為單一的管理主體實(shí)施自上而下的管理，無論是制定相關(guān)法律法規(guī)和政策，還是實(shí)施和執(zhí)行這些法律法規(guī)和政策，都由黨政機(jī)關(guān)負(fù)主要責(zé)任，有時也會有對利益群體征求意見的機(jī)制或做法，卻不是必經(jīng)程序，有的只具有象征性意義。而社會治理則不同，強(qiáng)調(diào)不同的利益主體要加入到相關(guān)治理領(lǐng)域中來，通過各種途徑和手段廣泛征求他們對社會事務(wù)的意見，如民意調(diào)查、座談會、公開征求意見方案的民主協(xié)商、服務(wù)的滿意度調(diào)查或評價(jià)等，甚至將社會組織直接引導(dǎo)到社會事務(wù)治理中來，讓他們協(xié)助公共服務(wù)的供給、秩序的維護(hù)、矛盾的解決等，黨政部門只扮演“掌舵”的角色，社會組織和公眾則扮演“劃槳”的角色，實(shí)現(xiàn)多元主體之間的合作共治。
實(shí)現(xiàn)從人治到法治的轉(zhuǎn)變。管理的屬性決定了社會事務(wù)的管理過程中權(quán)力部門的強(qiáng)勢地位，管理者主要運(yùn)用行政權(quán)力、命令式的管理，具有明顯的隨意性和人治色彩。而治理則強(qiáng)調(diào)用制度化和法治化的方式解決問題，任何人都沒有超越制度和法律的權(quán)力，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，一切違反法律和制度的行為都面臨問責(zé)的境地，從而使各個主體之間更好地各司其職、各履其責(zé)、相互協(xié)調(diào)，形成多種手段綜合運(yùn)用和相得益彰的治理局面。
實(shí)現(xiàn)從單向度到體系化的轉(zhuǎn)變。在社會管理的模式下，權(quán)力部門主導(dǎo)管理事務(wù)，其擁有的多是權(quán)利，出了問題很難問責(zé)，皮球被踢來踢去而不了了之。而在治理模式下，則實(shí)現(xiàn)權(quán)、責(zé)、利多個向度的統(tǒng)一和合理配置，既有權(quán)力部門按照法律的規(guī)定實(shí)施管理之責(zé)，如果沒有很好地履行職責(zé)則會被問責(zé)；也有非權(quán)力部門參與社會事務(wù)的治理，以充分調(diào)動不同主體共建共治的積極性和主動性，但同時不同主體也必須接受權(quán)力部門的監(jiān)管，如果沒有很好履行相關(guān)購買服務(wù)中的義務(wù)，同樣會面臨擔(dān)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，甚至?xí)粫簳r排除在某一社會事務(wù)治理之外。
