為了應對我國發(fā)展所面臨的國內外環(huán)境的變化，2020年5月14日，中央政治局常務委員會會議提出構建國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，此后，習近平總書記在多個場合論及加快構建新發(fā)展格局問題。黨的十九屆五中全會對構建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局進一步作出重大戰(zhàn)略部署。根據黨中央的要求，構建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的一個重要任務是暢通國內產業(yè)循環(huán)，提高我國產業(yè)鏈現(xiàn)代化水平，降低產業(yè)鏈核心技術和核心環(huán)節(jié)對外依賴程度，實現(xiàn)從全球價值鏈“低端嵌入”向“高端嵌入”轉變。這意味著未來我國要下大力氣加強產業(yè)的國內價值鏈（NVC）建設，在強化核心環(huán)節(jié)的同時，提升產業(yè)鏈本地化水平，以此應對我國產業(yè)發(fā)展所面臨的外部不確定性，并成功攀上全球價值鏈高端。推進城市群產業(yè)協(xié)同發(fā)展是完成上述任務的重要途徑。

城市群產業(yè)協(xié)同發(fā)展是構建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的重要途徑

近年來，在國家大力推動下，我國已經形成了以“19+2”城市群為主體形態(tài)的新型區(qū)域發(fā)展格局，中心城市、都市圈和城市群既是我國新興產業(yè)集聚中心和技術創(chuàng)新中心，也是承載未來發(fā)展要素、參與全球競爭的主要空間載體。當前，19個城市群約占全國國土面積的19%，總人口的72%，GDP總量的83%左右，在全國經濟社會發(fā)展中扮演著越來越重要的角色。如何推進城市群產業(yè)協(xié)同發(fā)展，提升其產業(yè)鏈現(xiàn)代化水平，對我國構建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局至關重要。

首先，經過多年快速發(fā)展，我國中心城市經濟和人口集中度快速提高，隨著經濟和人口集聚水平持續(xù)上升，中心城市的擁擠成本日益顯現(xiàn)，土地、房租和通勤等非貿易品價格上漲，導致企業(yè)的生產成本和勞動力的生活成本快速上升。一方面，使得越來越多的要素資源被耗費在非生產性領域，創(chuàng)新等生產性領域所獲得的資源支撐下降；另一方面，快速上升的成本降低了中心城市對高端生產要素的吸納能力，對中心城市的技術創(chuàng)新與產業(yè)升級過程產生了較大的不利影響。因此，推動城市群產業(yè)協(xié)同發(fā)展，促進中心大城市與周邊中小城市形成高效分工，有助于降低擁擠給中心城市帶來的外部不經濟影響，在增強中心城市對高端要素吸引力的同時，促使更多資源用于創(chuàng)新等生產性領域，從而有助于強化中心城市的技術創(chuàng)新和產業(yè)升級功能，加快在關鍵核心技術領域實現(xiàn)突破的步伐。

其次，城市群產業(yè)鏈整體水平的提升也離不開區(qū)域協(xié)同發(fā)展，區(qū)域協(xié)同意味著城市間產業(yè)功能分工的深化，大城市服務和高附加值制造功能進一步加強，而小城市的專業(yè)化制造功能也有所提升。在這種情況下，大城市從過去的非農產業(yè)集聚中心進一步向高附加值服務和高端制造集聚中心轉變，小城市則從過去的初級產品區(qū)向制造加工基地轉變。這種轉變的結果是城市群內各個城市的綜合比較優(yōu)勢得到了更充分的發(fā)揮，城市群產業(yè)鏈迂回程度得到了進一步提升，區(qū)域產業(yè)網絡進一步完善。

以持續(xù)的改革創(chuàng)新充分釋放城市群協(xié)同發(fā)展活力

在中國特色社會主義市場經濟條件下，我國各地區(qū)之間不僅存在平行并立的競爭關系，還要統(tǒng)一接受來自中央和上級政府強有力的縱向協(xié)調，因而更容易為了實現(xiàn)區(qū)域整體發(fā)展目標而進行高效的協(xié)同，這是我國區(qū)域發(fā)展體制固有的獨特優(yōu)勢。但是，長期以來，由于受傳統(tǒng)行政管理體制性因素的影響，在地方政績目標和財政利益等的驅使下，我國不同地方之間存在著較為激烈的發(fā)展競爭。這種地方競爭在推動各自轄區(qū)經濟社會快速發(fā)展的同時，也在較大程度上阻礙了跨區(qū)域的市場整合與產業(yè)協(xié)作，導致我國區(qū)域協(xié)同發(fā)展的制度優(yōu)勢未能得到充分發(fā)揮，對城市群產業(yè)體系發(fā)育產生不利影響。因此，在新發(fā)展階段，我國必須著力解決“行政區(qū)邊界分割經濟區(qū)”的難題，通過持續(xù)的改革創(chuàng)新充分發(fā)揮我國區(qū)域發(fā)展體制的固有優(yōu)勢。

一要不斷推進市場化改革，堅決破除地方保護和各種市場壁壘，推動各地區(qū)市場運行和經濟治理規(guī)則相互銜接，提高城市群區(qū)域市場一體化水平，促進要素資源跨區(qū)域自由流動，在城市群內部推動形成基于市場力量的區(qū)域專業(yè)化分工格局。

二要建立完善城市群產業(yè)發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌機制。要從城市群整體利益出發(fā)進行各成員城市產業(yè)發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)一編制，明確各城市功能分工，促使各成員城市產業(yè)發(fā)展規(guī)劃相互銜接、相互協(xié)調。特別是要按照黨的十八屆四中全會關于全面推進依法治國若干重大問題的決定精神，提升城市群產業(yè)發(fā)展規(guī)劃編制與實施的法治化水平，用法治手段保障城市群各城市產業(yè)規(guī)劃編制與實施的科學性和嚴肅性。

三要構建城市群要素協(xié)調配置機制，提高要素資源的空間配置效率。根據城市群各城市經濟與人口密度確定相應的土地指標供給、產業(yè)平臺與園區(qū)空間布局以及公共投資支持等，引導產業(yè)集中布局，充分發(fā)揮各城市比較優(yōu)勢，提高國土空間開發(fā)效率。

四要進一步提高城市群基礎設施網絡互聯(lián)互通水平。按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設和統(tǒng)一管理的要求，努力實現(xiàn)城市群交通、能源、水利和信息等基礎設施共建共享、互聯(lián)互通，提高基礎設施投資與使用效率。

五要探索構建城市群各城市之間的發(fā)展利益共享機制。要在兼顧城市群整體發(fā)展目標和各地區(qū)發(fā)展利益的基礎上，探索建立各地區(qū)在產業(yè)協(xié)同發(fā)展過程中的利益共享機制，著力打造區(qū)域發(fā)展利益共同體，鼓勵城市群各成員開展經濟技術合作活動。

（作者系中共廣東省委黨校管理學部主任、教授）