【摘要】隨著信息化、數(shù)字化與智慧化的不斷推進(jìn)，中國(guó)的城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出城市數(shù)字化和區(qū)域一體化逐漸融合的趨勢(shì)。在“看得見的制度之手”的激勵(lì)下，地方政府基于本地利益打造數(shù)字城市的同時(shí)，“看不見的數(shù)據(jù)之手”也正在引導(dǎo)區(qū)域一體化的進(jìn)程。在長(zhǎng)三角等區(qū)域的實(shí)踐中，數(shù)字城市建設(shè)通過平臺(tái)、共享和擴(kuò)散三條路徑實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)城市治理邊界的跨越，推動(dòng)形成城市治理的“數(shù)字邊界”。“數(shù)字邊界”下的城市新格局的發(fā)展需要對(duì)地方治理體系進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，有序推進(jìn)政府間數(shù)據(jù)共享，同時(shí)要避免數(shù)據(jù)失靈帶來新的社會(huì)鴻溝。

【關(guān)鍵詞】區(qū)域一體化 城市數(shù)字化 數(shù)字治理 城市格局

【中圖分類號(hào)】C912.81 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

城市數(shù)字化：區(qū)域一體化的新方向

黨的十八大以來，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程強(qiáng)調(diào)以城市群為主體形態(tài)，更加注重發(fā)展的協(xié)同性、整體性和聯(lián)動(dòng)性，先后出臺(tái)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》（2015年）、《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》（2019年）、《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》（2019年）等一系列重大區(qū)域戰(zhàn)略部署，2020年1月進(jìn)一步提出成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)?？梢钥吹?，推動(dòng)區(qū)域一體化融合、打破行政固化邊界，成為我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，也是當(dāng)前引領(lǐng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和完善對(duì)外開放區(qū)域布局的重要戰(zhàn)略舉措。

相對(duì)于全球其他國(guó)家而言，中國(guó)的城市化進(jìn)程顯示出獨(dú)特性。從全球范圍來看，不同歷史時(shí)期城市化的動(dòng)力是不同的，資本主義國(guó)家早期的城市化是靠工業(yè)化驅(qū)動(dòng)，我國(guó)改革開放以來主要依靠市場(chǎng)化驅(qū)動(dòng)，當(dāng)前中國(guó)的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的驅(qū)動(dòng)力已經(jīng)發(fā)生新的變化，形成了國(guó)家頂層設(shè)計(jì)下的工業(yè)化、市場(chǎng)化和數(shù)字化的多重驅(qū)動(dòng)，其中數(shù)字化是城鎮(zhèn)化新生的、獨(dú)特的驅(qū)動(dòng)力。以5G、大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等為標(biāo)志的新一代信息通信與數(shù)據(jù)技術(shù)的迅猛發(fā)展，為城市治理和發(fā)展的迭代升級(jí)帶來新的機(jī)遇，數(shù)字化與新型城鎮(zhèn)化在城市空間的耦合場(chǎng)景不斷豐富。當(dāng)下，全國(guó)各地都建立起“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”平臺(tái)，在人機(jī)交互和數(shù)據(jù)連接中推動(dòng)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”“最多跑一次”，不僅降低政府運(yùn)行的成本、提高公共服務(wù)供給效率，還加強(qiáng)了政府與社會(huì)、企業(yè)的互動(dòng)，城市治理實(shí)現(xiàn)從被動(dòng)回應(yīng)向主動(dòng)適應(yīng)的轉(zhuǎn)變。比如，廣東、上海、浙江、江蘇、北京等省份已經(jīng)開啟了數(shù)字治理新進(jìn)程，通過布設(shè)城市神經(jīng)元傳感器、構(gòu)建數(shù)字化治理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市運(yùn)行的敏銳洞察和智能預(yù)判?？梢哉f，以現(xiàn)代信息通信技術(shù)為支撐的數(shù)字城市建設(shè)在“人人互聯(lián)、物物互聯(lián)”中打通了原本基于群體的宏觀治理單元，將政府碎片化功能進(jìn)行重新整合，同時(shí)推動(dòng)了以“千人千面”的個(gè)體作為治理單元的精細(xì)化治理，建設(shè)以人為本的城市，是推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新趨勢(shì)和新特征。

區(qū)域一體化和城市數(shù)字化分別從治理和技術(shù)兩條發(fā)展線推動(dòng)著城市的發(fā)展，這兩個(gè)趨勢(shì)正由于治理與數(shù)字間的耦合不斷加深，區(qū)域一體化開始嵌入在城市數(shù)字化之中。首先，城市數(shù)字化是區(qū)域一體化的手段，數(shù)字城市建設(shè)為一體化創(chuàng)造了更多便利和可能。如在各個(gè)城市“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”成熟運(yùn)行的基礎(chǔ)上，2020年9月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”的指導(dǎo)意見》，列出140項(xiàng)全國(guó)高頻政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”事項(xiàng)清單，提出“支持京津冀、粵港澳大灣區(qū)、長(zhǎng)三角、成渝等地區(qū)，進(jìn)一步拓展‘跨省通辦’范圍和深度，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供支撐保障”。數(shù)字城市是“跨省通辦”的基礎(chǔ)和前提，在政務(wù)服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)字化的提供形式后，各個(gè)城市跨越地理邊界的數(shù)據(jù)連接以更為低成本、高效率的方式推動(dòng)城市間相互融合。其次，城市數(shù)字化是區(qū)域一體化的目標(biāo)。如《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出要“加快構(gòu)建新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施，推動(dòng)信息基礎(chǔ)設(shè)施達(dá)到世界先進(jìn)水平，建設(shè)高速泛在信息網(wǎng)絡(luò)，共同打造數(shù)字長(zhǎng)三角”。 近年來，長(zhǎng)三角地區(qū)數(shù)字城市建設(shè)勢(shì)頭正猛，《中國(guó)城市數(shù)字治理報(bào)告（2020）》研究顯示，長(zhǎng)三角數(shù)字治理水平已經(jīng)顯著高于全國(guó)，數(shù)字城市建設(shè)對(duì)區(qū)域一體化的帶動(dòng)作用也越來越明顯。例如，防控新冠肺炎疫情期間，長(zhǎng)三角率先建立健康碼互認(rèn)通用機(jī)制，以更為便捷、高效的方式助推復(fù)工復(fù)產(chǎn)。可以說，數(shù)字城市是克服政府主體間集體行動(dòng)困境的一味良藥，城市數(shù)字化是區(qū)域一體化的新方向，進(jìn)而重塑城市新格局。

制度與數(shù)據(jù)：“雙手”推動(dòng)數(shù)字城市建設(shè)

從地方政府的動(dòng)機(jī)來看，推進(jìn)數(shù)字城市建設(shè)的根本目的是提升城市治理的現(xiàn)代化水平、創(chuàng)新城市治理體系，增強(qiáng)城市競(jìng)爭(zhēng)力。杭州城市大腦建設(shè)起始于“數(shù)字治堵”，并向“數(shù)字治城”拓展，在“全國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)第一城”的基礎(chǔ)上，2020年6月杭州市提出奮力打造“全國(guó)數(shù)字治理第一城”的目標(biāo)，可以看出，相對(duì)績(jī)效排名依然是其巨大的動(dòng)力來源。然而，我們需要警醒的是，與地方政府招商引資促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的傳統(tǒng)模式不同，數(shù)字城市的建設(shè)需以數(shù)據(jù)為核心治理要素，而數(shù)據(jù)則是一種有別于資本、土地與技術(shù)的新的、特殊的生產(chǎn)要素。數(shù)據(jù)的獨(dú)特屬性在于其是以“人”為核心的數(shù)據(jù)源的廣泛連接下的迭代和價(jià)值涌現(xiàn)，城市是有界的，而數(shù)據(jù)則是跨界的。數(shù)據(jù)能夠跨越時(shí)空進(jìn)行連接和共享，使得城市跨越自然地理邊界互融互通于一張網(wǎng)內(nèi)。因此，數(shù)據(jù)成為城市數(shù)字化建設(shè)過程中“看不見的手”，以人的行動(dòng)為載體，推動(dòng)城市的治理和服務(wù)邊界溢出地理邊界，卷入?yún)^(qū)域一體化進(jìn)程。城市數(shù)字化和區(qū)域一體化的融合背后的推動(dòng)力在于“看得見的制度之手”和“看不見的數(shù)據(jù)之手”的耦合，即地方政府的治理體系創(chuàng)新和數(shù)據(jù)連接效應(yīng)間的疊加?？梢钥吹?，地方政府在“看得見的手”推動(dòng)下，數(shù)字城市建設(shè)更多是基于地方利益，被一只“看不見的數(shù)據(jù)之手”引導(dǎo)著去實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化這個(gè)潛在方向。但是這種耦合并不會(huì)自動(dòng)且順利地發(fā)生，在現(xiàn)實(shí)中面臨著制度屬性與數(shù)據(jù)屬性沖突的困境。

在現(xiàn)行的制度設(shè)計(jì)下，城市治理是嵌套在行政管理體系之中的天然附屬品，行政管理強(qiáng)調(diào)縱向任務(wù)分解后的有效執(zhí)行，相應(yīng)的城市管理通過行政管理體系下的公共政策執(zhí)行與公共服務(wù)供給完成，保障這一過程發(fā)生的是激勵(lì)制度，典型表現(xiàn)以“試點(diǎn)”“示范”等手段，塑造競(jìng)爭(zhēng)性的利益結(jié)構(gòu)來激發(fā)地方政府的熱情與動(dòng)力。如“全國(guó)文明城市”的評(píng)比便在全國(guó)各地掀起了“創(chuàng)文”熱潮，極大改善了市容環(huán)境和市民素質(zhì)。行政管理和城市治理的重疊具有歷史階段性，但是進(jìn)入數(shù)據(jù)治理時(shí)代后，原有的制度體系已經(jīng)對(duì)城市數(shù)字化和區(qū)域一體化的融合產(chǎn)生阻礙作用。為了確保在競(jìng)爭(zhēng)中勝出，地方政府的決策和管理行為往往是內(nèi)向的、封閉的、個(gè)體的，這與數(shù)字城市的本質(zhì)相悖：依靠數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的城市治理要求數(shù)據(jù)是連接的、多元的和開放的。在數(shù)字城市中，只有數(shù)據(jù)來源多樣化，才能有效還原治理對(duì)象、開發(fā)數(shù)據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景，且數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)存在閾值，數(shù)據(jù)源的數(shù)據(jù)量和種類達(dá)到一定程度后，數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)才能呈現(xiàn)出類似零邊際成本和遞增的邊際效應(yīng)。同時(shí)，數(shù)字城市能夠識(shí)別不同個(gè)體的偏好，治理個(gè)體異質(zhì)性特征會(huì)逐漸取代群體的同質(zhì)性特征，推動(dòng)城市治理像繡花一樣精細(xì)。因此，數(shù)字城市在結(jié)構(gòu)上是扁平的，是直接連接到“人”的全向網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，使用的“人”越多越好，數(shù)據(jù)只有在交互、連接中才能產(chǎn)生治理價(jià)值，成為真正的驅(qū)動(dòng)力，否則城市數(shù)字化還是僅僅停留在電子政務(wù)、信息化建設(shè)階段，無法迭代為數(shù)字城市，更不是智能的和智慧城市。由此可見，以激勵(lì)為核心的制度強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)、封閉、個(gè)體的，而數(shù)據(jù)的本質(zhì)要求是開放、連接、多元異構(gòu)的，固有的制度屬性與數(shù)據(jù)屬性間存在的這種張力，會(huì)削弱或抑制數(shù)字城市建設(shè)的溢出效應(yīng)，無法有效推進(jìn)區(qū)域一體化。這就需要將制度體系中行政管理與城市治理相分離，以真正發(fā)揮數(shù)據(jù)的“看不見的手”的作用。

實(shí)踐路徑：數(shù)據(jù)何以跨越治理邊界

跨行政區(qū)數(shù)據(jù)共享是區(qū)域一體化和城市數(shù)字化耦合在現(xiàn)實(shí)中的直接表現(xiàn)，按照數(shù)據(jù)共享后服務(wù)對(duì)象劃分，數(shù)字城市一體化在內(nèi)容上存在城市管理、社會(huì)服務(wù)和企業(yè)服務(wù)三類。首先，政府主體間數(shù)據(jù)共享是為緩解管理過程中的信息不對(duì)稱，通過擴(kuò)大數(shù)據(jù)源進(jìn)行遠(yuǎn)距離、跨時(shí)空的治理場(chǎng)景還原，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)、有效的城市管理目標(biāo)。其次，政府主體間數(shù)據(jù)共享是為了優(yōu)化、再造政務(wù)服務(wù)流程，提升政府辦事效率。政務(wù)服務(wù)涉及社會(huì)和企業(yè)兩大項(xiàng)，社會(huì)服務(wù)面向個(gè)人的生活領(lǐng)域，如醫(yī)保異地結(jié)算、地鐵一碼通行等；企業(yè)服務(wù)則事關(guān)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，如異地開辦企業(yè)、繳納稅收等。區(qū)域一體化和城市數(shù)字化的融合趨勢(shì)在理論上面臨著制度屬性和數(shù)據(jù)屬性的沖突，受到兩股力量的影響，區(qū)域一體化和城市數(shù)字化融合表現(xiàn)出多重路徑，不同路徑背后的力量格局和融合的方向、過程、結(jié)果呈現(xiàn)出多樣化的特征?；诂F(xiàn)實(shí)的觀察，目前的融合在平臺(tái)、共享和擴(kuò)散三條路徑上展開。

平臺(tái)路徑是在技術(shù)力量驅(qū)動(dòng)下，多個(gè)城市主體在上級(jí)政府、數(shù)據(jù)企業(yè)或數(shù)據(jù)管理部門等第三方搭建的共享平臺(tái)上進(jìn)行數(shù)據(jù)開發(fā)、交換和使用等。因此，平臺(tái)路徑一方面受到制度力量的驅(qū)動(dòng)，表現(xiàn)為上級(jí)權(quán)威影響下的城市群數(shù)字一體化過程。例如，國(guó)務(wù)院辦公廳在2019年3月印發(fā)《長(zhǎng)三角地區(qū)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”試點(diǎn)工作方案》，指導(dǎo)滬蘇浙皖一市三省依托國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的支撐，開啟跨地區(qū)政務(wù)服務(wù)的“一網(wǎng)通辦”。另一方面，受到數(shù)據(jù)治理邏輯驅(qū)動(dòng)，政府機(jī)構(gòu)也會(huì)主動(dòng)尋求第三方專業(yè)組織的技術(shù)支持，協(xié)助進(jìn)行數(shù)據(jù)資源交換。例如，《長(zhǎng)三角區(qū)域信息化合作“十三五”規(guī)劃（2016-2020年）》中明確提出“鼓勵(lì)電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等發(fā)揮信息服務(wù)渠道優(yōu)勢(shì)，搭建公共信息資源開發(fā)平臺(tái)和數(shù)據(jù)資源交易云平臺(tái)”。在平臺(tái)路徑中，每個(gè)政府主體將數(shù)據(jù)共享于平臺(tái)，而不是共享給特定的政府主體，所以數(shù)據(jù)是無向共享，數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)中可能的連接關(guān)系也更為豐富。

共享路徑指充分利用數(shù)字治理平臺(tái)和數(shù)據(jù)的規(guī)模效應(yīng)，多個(gè)城市自主協(xié)商使用某個(gè)城市的技術(shù)平臺(tái)或數(shù)據(jù)，從而減少重復(fù)建設(shè)。以杭州市為例，杭州市的城市大腦的應(yīng)用場(chǎng)景已經(jīng)開始向長(zhǎng)三角地區(qū)其他城市延伸，初步形成了多個(gè)城市共用一個(gè)“大腦”的治理結(jié)構(gòu)。例如：在智慧旅游領(lǐng)域，上海市民的數(shù)據(jù)到達(dá)杭州城市大腦后，杭州城市大腦所提供的“10秒找空房”“20秒景點(diǎn)入園”“30秒酒店入住”等智慧旅游服務(wù)即能夠面向上海戶籍的游客提供。這一過程中，杭州旅游服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)邊界越過行政邊界，也就是說在旅游層面，對(duì)個(gè)人而言，戶籍的概念被淡化甚至消除。所以，盡管杭州和上海進(jìn)行數(shù)據(jù)和平臺(tái)共享是出于本地利益的考量，卻在數(shù)據(jù)屬性的推動(dòng)下促進(jìn)了一體化。

擴(kuò)散路徑是基于制度的力量，政府主體間學(xué)習(xí)、模仿數(shù)字城市建設(shè)的過程。地方政府基于競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)機(jī)建設(shè)數(shù)字城市，存在自上而下和自下而上兩種路徑。自上而下擴(kuò)散的動(dòng)力來源于上級(jí)行政權(quán)威，例如，《浙江省“城市大腦”建設(shè)應(yīng)用行動(dòng)方案》（2019）提出推進(jìn)“城市大腦”示范點(diǎn)建設(shè)，目標(biāo)是到2022年，全省各設(shè)區(qū)市“城市大腦”基本建成。“示范點(diǎn)”能夠獲得上級(jí)政府的關(guān)注、信任和支持，激勵(lì)地方政府按照要求采取行動(dòng)。自下而上擴(kuò)散則是政府主體自發(fā)性的學(xué)習(xí)、模仿形成的，如在借鑒杭州經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，蘇州市于2017年和阿里巴巴簽訂建設(shè)城市大腦的協(xié)議，選擇從交通治理和工業(yè)園區(qū)管理兩個(gè)維度進(jìn)行數(shù)據(jù)治理的探索，推動(dòng)城市治理變革。在擴(kuò)散路徑下，地方政府的初衷是要在“一畝三分地”上建數(shù)字城市，但是城市行政邊界下的“一畝三分地”卻養(yǎng)不下數(shù)字城市，為了實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)連接下的資源整合，城市間數(shù)據(jù)共享的需求不斷凸顯。例如，《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》在提出“支持有條件的城市建設(shè)基于人工智能和5G物聯(lián)的城市大腦集群”后，又強(qiáng)調(diào)要“加快長(zhǎng)三角政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享共用，提高政府公共服務(wù)水平”?？梢灶A(yù)見的是，隨著各個(gè)城市數(shù)字化建設(shè)向縱深發(fā)展，數(shù)字城市的擴(kuò)散和城市間一體化趨勢(shì)也將不斷加強(qiáng)。

發(fā)展建議：重塑數(shù)字城市下的治理格局

城市數(shù)字化既是區(qū)域一體化的目標(biāo)也是手段，二者融合發(fā)展是建設(shè)服務(wù)型政府、打造良好營(yíng)商環(huán)境的必由之路。《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中提出要“提高中心城市和城市群綜合承載和資源優(yōu)化配置能力”，數(shù)字城市能夠通過數(shù)字的力量更大程度地實(shí)現(xiàn)扁平化的治理結(jié)構(gòu)變遷，擴(kuò)大管理幅度并提升綜合承載能力。然而，在現(xiàn)階段，二者還未能實(shí)現(xiàn)良好的適配，地方動(dòng)力與數(shù)據(jù)屬性的有序協(xié)調(diào)有賴于城市治理格局的重塑。

一是地方治理體系的適應(yīng)性變革。競(jìng)爭(zhēng)、封閉、個(gè)體的治理體系與連接、開放、多元異構(gòu)的數(shù)字城市建設(shè)間存在固有沖突，適時(shí)對(duì)原有的治理體系進(jìn)行變革和升級(jí)。一方面，要引入差異化評(píng)價(jià)、凸顯城市以人為本。因?yàn)槊總€(gè)城市中人的特征與需求都是千差萬別的，難以用一把尺子衡量，發(fā)生在同等級(jí)別同一省界內(nèi)的城市間的“錦標(biāo)賽”也需作出適應(yīng)性調(diào)整，避免出現(xiàn)千城一面、違背數(shù)字治理具有的個(gè)性化、精細(xì)化和多樣化的優(yōu)勢(shì)，將治理回歸人的價(jià)值。另一方面，通過建立數(shù)字聯(lián)盟來調(diào)整治理單元。區(qū)域數(shù)字一體化趨勢(shì)勢(shì)不可擋，2020年9月印發(fā)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”的指導(dǎo)意見》明確提出要推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”，“跨省通辦”就是要打破原有的行政邊界，打造新的城市“數(shù)字聯(lián)盟”，形成新的治理邊界——數(shù)字邊界，進(jìn)而將治理的單元從行政區(qū)轉(zhuǎn)向“數(shù)字單元”。根據(jù)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需求和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新要求，適應(yīng)“數(shù)字聯(lián)盟”的地方治理存在三種可能的方向：首先，通過基礎(chǔ)設(shè)施與數(shù)據(jù)的連接與共享，將不同行政區(qū)高度融合，形成在各個(gè)城市治理領(lǐng)域中深度嵌入、彼此依賴的格局，建立面向全功能的城市數(shù)字治理模式；其次，將不同城市碎片化的功能進(jìn)行整合，在個(gè)別治理領(lǐng)域形成較為完全的連接與共享，針對(duì)不同領(lǐng)域建立若干個(gè)的平行的數(shù)字治理功能的組織模式；最后，由不同城市承擔(dān)面向多個(gè)城市數(shù)字治理需求的模式，即在若干城市組成的數(shù)字聯(lián)盟中，單個(gè)城市負(fù)責(zé)某一個(gè)數(shù)字城市領(lǐng)域的平臺(tái)和數(shù)據(jù)建設(shè)，其他城市進(jìn)行共享，從而建立一個(gè)分工治理、彼此相互依賴的模式。

二是有序推進(jìn)政府間數(shù)據(jù)共享。數(shù)據(jù)的豐富性是數(shù)字城市建設(shè)的基礎(chǔ)，城市間關(guān)系結(jié)構(gòu)重塑既是數(shù)據(jù)豐富的動(dòng)力也是結(jié)果，如何掃除數(shù)據(jù)共享障礙、提高數(shù)據(jù)豐富性已成為當(dāng)務(wù)之急。為此，既要考慮地方政府的合作行為機(jī)理，也要考慮數(shù)據(jù)特征，注重地方政府在現(xiàn)有治理體系下的合作行為與數(shù)據(jù)共享的規(guī)律。首先，應(yīng)當(dāng)賦予城市地方政府在數(shù)據(jù)共享上的自主權(quán)，并采取一定的激勵(lì)措施，以培養(yǎng)城市數(shù)據(jù)共享需求，調(diào)動(dòng)積極性和創(chuàng)造性。其次，打造多樣化的共享機(jī)制，要根據(jù)不同的情境匹配相應(yīng)的共享機(jī)制，在某些領(lǐng)域選擇兩個(gè)還是多個(gè)城市進(jìn)行數(shù)據(jù)共享，或是依托公共平臺(tái)還是交由第三方組織進(jìn)行數(shù)據(jù)交換等。最后，城市間的數(shù)據(jù)交換、共享是嵌套在府際合作中的，要綜合考慮數(shù)據(jù)共享的城市范圍、治理領(lǐng)域、數(shù)據(jù)內(nèi)容、數(shù)據(jù)規(guī)模等，由易到難逐步推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享有序推進(jìn)。

三是要防止數(shù)據(jù)失靈帶來新鴻溝。數(shù)據(jù)屬性不僅產(chǎn)生區(qū)域一體化推動(dòng)力，也可能會(huì)加深人群間、區(qū)域間在公共服務(wù)上的“數(shù)字鴻溝”?！吨袊?guó)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，截至2020年6月，我國(guó)非網(wǎng)民規(guī)模為4.63億，其中城鎮(zhèn)地區(qū)非網(wǎng)民占比為43.8%，教育程度、年齡、技能仍然是阻礙非網(wǎng)民上網(wǎng)的重要因素。在數(shù)字城市的建設(shè)推進(jìn)過程中過度強(qiáng)調(diào)數(shù)字化公共服務(wù)和社會(huì)治理則會(huì)帶來新的不平等，使得數(shù)據(jù)不再具有驅(qū)動(dòng)治理改善的能力。同樣，區(qū)域一體化如果過于依賴數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)，那么只有達(dá)到驅(qū)動(dòng)閾值的城市才能進(jìn)入一體化的網(wǎng)絡(luò)，并在數(shù)據(jù)源拓展中增強(qiáng)數(shù)字治理水平，不斷拉大與非網(wǎng)絡(luò)成員的差距，網(wǎng)絡(luò)的準(zhǔn)入門檻逐漸提高，出現(xiàn)數(shù)字治理上的兩極分化。所以在數(shù)字城市和區(qū)域一體化融合中，上級(jí)政府主體要注意到一些城市在接入數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)中的角色不對(duì)等帶來的差距不斷放大的趨勢(shì)，數(shù)字治理應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)尊重人的價(jià)值，實(shí)現(xiàn)人、機(jī)、網(wǎng)絡(luò)的有機(jī)統(tǒng)一，而非簡(jiǎn)單的用數(shù)據(jù)代替人。在推進(jìn)城市治理新格局中，數(shù)字治理與非數(shù)字治理都要緊緊圍繞“人”這一核心，將“看得見的制度之手”和“看不見的數(shù)據(jù)之手”充分地結(jié)合。

（作者為南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授、博導(dǎo)，中國(guó)政府發(fā)展聯(lián)合研究中心研究員）

【注：本文系國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“城市群環(huán)境政策的空間關(guān)聯(lián)、治理網(wǎng)絡(luò)與演變機(jī)制”（項(xiàng)目編號(hào)：71774026）與國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“基于‘網(wǎng)絡(luò)關(guān)聯(lián)’的城市治理功能協(xié)同：機(jī)理、結(jié)構(gòu)與迭代”（項(xiàng)目編號(hào)：72074129）階段性成果】

責(zé)編/李一丹 美編/楊玲玲

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