【摘要】城鄉(xiāng)基層治理作為國家治理的基礎，是一項系統(tǒng)性和整體性的工程，涉及頂層設計、政策執(zhí)行、社會動員、總結反思等多個環(huán)節(jié)。而當前，個別基層黨員干部一味注重結果的工作導向，給基層管理和服務造成壓力，導致弄虛作假、政策目標執(zhí)行偏差等問題。究其根源，官僚主義、形式主義、不合理考評機制等因素的存在，助長了一些基層干部不唯實的工作作風。推動基層治理現(xiàn)代化轉型，需要基層黨員干部樹立“唯真”和“唯實”的觀念作風，以實為要。

【關鍵詞】基層治理 唯結果傾向 治理現(xiàn)代化 【中圖分類號】D267 【文獻標識碼】A

在當前的基層治理實踐中，有個別領導干部存在初心淡漠、弄虛作假等問題，且表現(xiàn)出一味注重結果的傾向。這不僅給基層黨建和行政工作帶來壓力，而且造成了消極怠工、虛假臺賬等問題的出現(xiàn)。由此可見，基層過度注重結果的工作作風亟待改善。對于這樣的現(xiàn)象，我們要深入挖掘其根源，找到有效的破解之道，從而培養(yǎng)和選拔出黨和人民需要的好干部，在其帶領下加快推進基層治理的現(xiàn)代化轉型。

個別基層黨員干部一味注重結果的工作導向，給基層管理和服務造成壓力

與結果導向的治理思路有所不同，一些黨員干部唯結果的工作作風往往具有強烈的功利性。換言之，結果導向看重的是領導者能否承擔起對組織負有貢獻的責任，是否能夠實質地影響組織的領導能力以及達成的成果，但是一味注重結果的工作導向，卻將結果當作唯一的評判標準，甚至為達成一定的目標不惜采取錯誤的方式方法。在當前的基層治理實踐中，個別地區(qū)對基層領導干部的考核仍存在唯結果的傾向，即只重視基層行政目標的完成結果，忽視基層為之努力的過程，并且給基層管理和服務造成巨大壓力。于是，為應對上級考核，一些基層行政工作弄虛作假、政策目標執(zhí)行偏差，導致社會矛盾沖突難以得到有效解決，這也是這一不良傾向之下行事風格的主要表現(xiàn)。

個別基層地區(qū)行政工作弄虛作假。在實際工作中，由于一些基層干部迫于上級考核、自身晉升等壓力，只得完成上級領導干部制定的責任目標。曾有報道指出，中部某區(qū)縣政府對于所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)的交通事故死亡率進行了規(guī)定，如若超過3人死亡，則將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手進行免職。于是，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在接受采訪時反映，為達成這種不切實際的任務，他們不得以將遇難者送入醫(yī)院進行二次“搶救”，以獲取更多時間來應付上級考核。盡管這樣的案例看似荒誕，但并非個案。這也反映出基層工作重外在形式、輕實質效果的現(xiàn)象。

個別基層政策目標執(zhí)行偏差。政策執(zhí)行力是多種力量集合形成的“力場”，反映了公共治理的能力和水平，以及堅持創(chuàng)新發(fā)展的理念視角。在基層治理進程中，對于上級政策命令的執(zhí)行應當結合現(xiàn)實情境及時精準調(diào)整，而不是墨守成規(guī)、唯結果而論。但在實際工作中，有的基層干部為了完成績效目標，甚至是寧愿“亂辦”“錯辦”，也要將上級制定的不合時宜的政策執(zhí)行下去。實際上，這也是基層唯結果傾向的外在表現(xiàn)，即在政策目標執(zhí)行中因與基層實際“脫鉤”而出現(xiàn)嚴重的人為偏差，不僅無助于基層工作的穩(wěn)步推進，而且產(chǎn)生適得其反的治理效果。

一些地方的基層社會矛盾得不到有效解決。“基礎不牢，地動山搖。”基層社會的穩(wěn)定直接關系到黨和國家的政權建設以及社會的和諧有序發(fā)展。因此，充分調(diào)動基層政府、社區(qū)、企業(yè)、社會組織和群眾等治理主體參與治理實踐，積極化解基層干群矛盾，對于維護基層社會穩(wěn)定意義重大。然而，個別地區(qū)的領導干部“拍腦袋”決定基層發(fā)展方向，使得基層工作人員不得不將上級任務置于首位以滿足考核要求。這種現(xiàn)象的后果是基層群眾合理和合法的權益及利益訴求被嚴重忽視，多元主體的關系協(xié)調(diào)和協(xié)商共治成為空談，導致了基層干群矛盾，使得基層社會的和諧穩(wěn)定受到影響。

官僚主義、形式主義、不合理考評機制等因素的存在，助長了一些基層干部不唯實的工作作風

官僚主義思想的長期存在。一直以來，官僚主義現(xiàn)象都是我們黨和國家政治生活中存在的一個顯著問題，主要表現(xiàn)在脫離實際、脫離群眾、消極應對、推諉扯皮、迷戀特權等方面。事實上，這也是基層治理過程中出現(xiàn)過于注重結果傾向的最主要原因。在官僚主義思想的影響下，一些地區(qū)和基層的領導干部將工作重點轉向如何創(chuàng)造顯著的政績，造成了只唯上、不唯實的后果。而在這種不恰當?shù)恼冇^影響下，只重“結果”的現(xiàn)象便成為一種基層治理常態(tài)。

形式主義作風的長期滲透。從理論層面來看，形式主義作風與官僚主義思想相伴而生，且因為前者只關注上級印象如何，不在乎群眾滿意與否，所以加劇了后者的活躍程度。同樣，就基層治理實踐而言，以政府為主導的基層管理和服務模式，不僅造成了基層領導干部大包大攬的領導風格，而且使其嚴重忽視了社會組織和群眾主體的主動性與能動性。比如，有的領導干部將村居民自治當作一項行政內(nèi)容，甚至為了完成上級相應的政策要求和考核內(nèi)容，一味追求建立“臺賬”，以證明工作的成效，卻忽略了基層社會群眾合法和合理的利益訴求，反而誘發(fā)了基層干群矛盾和沖突，影響到基層社會的和諧穩(wěn)定。

考核測評機制的不合理、不科學。當前，我國科層體系下的考核和測評仍采取自上而下的方式進行。由此，上級政府和職能部門直接掌握著基層治理所需的政策、資金等資源，且直接決定著基層領導干部的職業(yè)發(fā)展和晉升情況。在這種考評機制中，有的官員對于績效評估結果利用的簡單化和功利性，將目標達成的結果作為唯一的評判標準，迫使有的基層領導干部對上級惟命是從，并為了爭奪建設資源、實現(xiàn)職業(yè)發(fā)展，而產(chǎn)生主觀上的唯結果和政績論、客觀上的弄虛作假等問題。也就是說，一些基層干部之所以如此注重結果，與不科學和不合理的考評機制密切相關，它使得基層治理和村居民自治流于形式。

樹立“唯真”和“唯實”的觀念作風，推動基層治理現(xiàn)代化轉型

城鄉(xiāng)基層治理作為國家治理的基礎，是一項系統(tǒng)性和整體性的工程，涉及頂層設計、政策執(zhí)行、社會動員、總結反思等多個環(huán)節(jié)。但是，有的地區(qū)和基層的領導干部卻過于強調(diào)結果與政績，刻意忽視治理情境和過程，即他們認為無論在何種治理情境下，最終決定一個行動，或一項規(guī)則，或其他任何事物道德價值的唯一因素是其結果。事實上，唯結果論的領導和行事風格并不可取，是一種官僚主義和形式主義思想與作風的外在表現(xiàn)，亟待加以克服，以真正實現(xiàn)基層治理的現(xiàn)代化轉型。

樹立“唯真”和“唯實”的觀念作風。為了把干部從一些無謂的事務中解脫出來，一方面要樹立起“唯真”的治理理念，從意識形態(tài)領域方面重視起黨風黨紀建設，始終堅持“以人民為中心”和群眾路線，且在加強黨的領導基礎上，充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘和黨員的先鋒模范作用，破除官僚主義和形式主義傾向。另一方面要轉變工作作風，既要重視基層工作的實際效果，也要考慮目標制定和政策執(zhí)行的過程是否合理合法合規(guī)，努力克服弄虛作假、投機取巧、好大喜功等投機心理，并結合當?shù)貙嶋H和群眾需要，制定出更為科學、合理的政策措施，真正做到不唯上、只唯實。

主動賦權基層和增能群眾。習近平總書記提出：“要完善基層群眾自治機制，調(diào)動城鄉(xiāng)群眾、企事業(yè)單位、社會組織自主自治的積極性，打造人人有責、人人盡責的社會治理共同體。”這就要求在基層治理過程中還要最大限度地發(fā)揮基層群眾的能動性，而不是僅僅“大干快上”，唯經(jīng)濟和政績論。為此，一方面要做好“賦權”工作，特別是在日漸復雜多變的治理情境中，地方領導干部要理解基層工作的復雜性，真正“賦權”基層且給予其更多的治理權限，主動聽取基層的聲音，提供有效的政策和資金支持。另一方面要加強對群眾的“增能”，地方和基層黨委、政府應認真履行主體責任，可以繼續(xù)通過項目制、政府購買服務等形式培育和孵化社會力量，積極團結和帶領廣大人民群眾不懈奮斗，提高村居民自治的意愿和能力。

加強地方和基層的領導力建設。習近平總書記多次強調(diào)：“用一賢人則群賢畢至，見賢思齊就蔚然成風。選什么人就是風向標，就有什么樣的干部作風，乃至就有什么樣的黨風。”這意味著基層領導干部隊伍的領導特質、思維方式和實踐經(jīng)驗對于治理現(xiàn)代化轉型具有重要價值。因此，克服唯結果傾向，一方面需要從基層領導干部隊伍建設著手，加強其領導力建設，不斷加強對基層領導干部的思想教育和專業(yè)培訓，使其逐漸形成創(chuàng)新思維意識，切實提高創(chuàng)新能力，以便他們能夠在組織開展日常工作的同時，有能力應對和處置各類突發(fā)事件，有效化解基層社會矛盾和沖突事件。另一方面要提升地方和基層黨政干部的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力，發(fā)揮地方領導干部在總攬全局、設定發(fā)展愿景、確定組織方向和制定政策措施上的重要作用，同時減少他們對基層政策執(zhí)行和貫徹落實方面的直接干預，以此倒逼他們打破唯結果的錯誤思想，以進一步提高基層工作效率和治理效能。

完善考評晉升機制和監(jiān)督體系。扎實把全面深化改革推向深入，集中力量打攻堅戰(zhàn)，激發(fā)制度活力，激活基層經(jīng)驗，激勵干部作為，需要破除唯結果和政績論的績效考評機制，進一步暢通基層工作人員的職業(yè)發(fā)展和晉升渠道，以調(diào)動和增強他們的工作積極性。鑒于此，一方面要建立完善的考評晉升機制，打破傳統(tǒng)以經(jīng)濟為唯一評價標準的政績考核方式，建立起包括品德素質、工作實績等多維度在內(nèi)的考評晉升制度，促使基層領導干部樹立起正確的政績觀，獲得更多的發(fā)展空間，從而實事求是抓工作、抓落實。另一方面要加強對地方和基層領導干部的監(jiān)督，及時洞察潛在的官僚主義和形式主義思想作風，對選人用人、職業(yè)發(fā)展、職級晉升等過程進行全面審查與監(jiān)督，發(fā)揮民主監(jiān)督在從嚴治吏、從嚴治黨的基礎上，形成更加完善的領導干部管理和監(jiān)督體系。

習近平總書記多次強調(diào)：“黨的工作最堅實的力量支撐在基層，最突出的矛盾和問題也在基層，必須把抓基層打基礎作為長遠之計和固本之舉。”基層治理作為國家治理的基礎，既包括頂層設計、政策執(zhí)行、群眾參與等多個要素，又面臨復雜多變的治理情境，暴露出弄虛作假、執(zhí)行偏差、矛盾沖突等諸多亟待解決的現(xiàn)實問題。長期以來，官僚主義和形式主義的思想作風、不合理的考評機制和監(jiān)督體系等因素，都加劇了基層唯結果現(xiàn)象的發(fā)生。

當然，將治理結果和實績作為基層工作的一項評判標準，具有公平公正性和一定的正向激勵作用，也可以較為有效地避免投機取巧現(xiàn)象的產(chǎn)生。但是，一些地方唯結果、政績論的傾向卻忽視了基層治理的客觀現(xiàn)實和復雜程度，反而不利于基層工作的開展。由此，需要從意識形態(tài)、政策制定和治理實踐等層面切入，在堅持黨的領導基礎上，不斷提升地方和基層領導干部的創(chuàng)新意識，賦權基層和增能群眾，以及完善相應的績效考評機制和民主監(jiān)督體系，從而進一步全面深化改革，主動破解基層治理過程中的不良傾向及其造成的其他問題，以確保黨和國家的長治久安、經(jīng)濟社會的安定有序、人民群眾的安居樂業(yè)，并最終實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的發(fā)展目標。

（作者為清華大學公共管理學院教授、博導；清華大學公共管理學院博士后王澤對本文亦有貢獻）

【參考文獻】

①江文：《領導威信》，北京：中國出版集團研究出版社，2017年。

②[以色列]艾雅爾·扎米爾、巴拉克·梅迪納著，徐大豐譯：《法律、經(jīng)濟學與倫理》，上海：復旦大學出版社，2014年。

責編/張忠華 美編/楊玲玲

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