摘 要:構(gòu)建新發(fā)展格局是推動(dòng)我國高質(zhì)量發(fā)展的大戰(zhàn)略。構(gòu)建新發(fā)展格局，對未來一段時(shí)期基層治理創(chuàng)新提出了新課題與新要求：基層治理創(chuàng)新要把“人民性、系統(tǒng)性、效能性”作為理念遵循，要把“轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)”作為重點(diǎn)內(nèi)容，要把“科學(xué)化、民主化、法治化”作為檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)鍵詞: 新發(fā)展格局 新發(fā)展階段 基層治理創(chuàng)新 新要求

【中圖分類號】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

黨的十九屆五中全會(huì)擘畫了未來15年我國社會(huì)主義現(xiàn)代化發(fā)展的宏偉藍(lán)圖，構(gòu)建新發(fā)展格局成為高質(zhì)量發(fā)展關(guān)鍵階段的強(qiáng)國方略。2020年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議要求，“構(gòu)建新發(fā)展格局明年要邁好第一步，見到新氣象”，要“在一些關(guān)鍵點(diǎn)上發(fā)力見效，起到牽一發(fā)而動(dòng)全身的效果”。

構(gòu)建新發(fā)展格局，并非僅限于產(chǎn)業(yè)、外貿(mào)等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而是對中國未來一段時(shí)期國家發(fā)展戰(zhàn)略的全方位要求，這必然包含對國家治理現(xiàn)代化提出的新課題與新要求，同時(shí)也為其提供了新契機(jī)和新條件。基層治理直面群眾，是國家治理的基礎(chǔ)，涉及面寬、量大、事多，在國家治理體系中占有重要位置?；鶎又卫肀仨毥Y(jié)合新形勢新要求新問題，在治理理念、治理制度、治理方式等方面實(shí)現(xiàn)持續(xù)創(chuàng)新，從而以高效能治理支撐高質(zhì)量發(fā)展，為構(gòu)建新發(fā)展格局奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

構(gòu)建新發(fā)展格局要求基層治理創(chuàng)新把“人民性、系統(tǒng)性、效能性”作為理念遵循

當(dāng)前，黨和國家建設(shè)事業(yè)已進(jìn)入新發(fā)展階段，發(fā)展的外部環(huán)境、內(nèi)在條件、目標(biāo)任務(wù)、原則要求等都已發(fā)生諸多新變化。一方面，制度優(yōu)勢顯著，治理效能提升，經(jīng)濟(jì)長期向好，持續(xù)發(fā)展具有堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和澎湃動(dòng)力；另一方面，發(fā)展不平衡不充分問題仍然突出，重點(diǎn)領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革任務(wù)仍然艱巨。這就要求基層治理要將“人民性、系統(tǒng)性、效能性”作為指導(dǎo)理念持續(xù)推動(dòng)創(chuàng)新，從而適應(yīng)新發(fā)展階段的新任務(wù)新要求。

新發(fā)展格局要求以“人民性”指導(dǎo)基層治理創(chuàng)新

構(gòu)建新發(fā)展格局，要以新發(fā)展理念為指導(dǎo)。新發(fā)展理念作為一個(gè)系統(tǒng)完整、邏輯嚴(yán)密的科學(xué)體系，蘊(yùn)含著鮮明的理論特質(zhì)與重要的理論品格，并具有深厚的“人民性”。“人民性”要求在基層治理創(chuàng)新中必須把“以人民為中心”貫穿始終。堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，是做好基層治理創(chuàng)新工作的基本要求。

首先，要把“人民對美好生活的向往”作為基層治理的核心目標(biāo)，不斷將民之所盼轉(zhuǎn)化為政之所向，以此來反映人民意志、凝聚人民智慧、團(tuán)結(jié)人民力量。其次，要把“始終關(guān)注民生”作為基層治理的關(guān)鍵特征，通過政策傾斜重點(diǎn)培育和支持與民生問題息息相關(guān)的發(fā)展領(lǐng)域，始終堅(jiān)持將改善民生福祉貫穿到基層治理各項(xiàng)工作之中。最后，要把“人民滿意”作為衡量基層治理的重要標(biāo)準(zhǔn)，從實(shí)質(zhì)上實(shí)現(xiàn)、在現(xiàn)實(shí)中體現(xiàn)全體人民共同富裕，提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感。

新發(fā)展格局要求以“系統(tǒng)性”指導(dǎo)基層治理創(chuàng)新

黨的十九屆五中全會(huì)，將“堅(jiān)持系統(tǒng)觀念”作為“十四五”時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須遵循的五項(xiàng)原則之一，這既是對構(gòu)建新發(fā)展格局的戰(zhàn)略部署，也是對基層治理創(chuàng)新的明確要求。

首先，“系統(tǒng)性”要求基層治理創(chuàng)新要牢固樹立“一盤棋”思想。必須從全球治理的宏大視野、國家治理的全局視角、地方治理的整體視域，來看待基層治理創(chuàng)新的功能，從而在“兩個(gè)大局”中深刻理解基層治理的定位，全面激發(fā)基層治理新動(dòng)能。其次，“系統(tǒng)性”要求基層治理創(chuàng)新要堅(jiān)持貫徹“一體化”理念。必須從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的多因素、多層次、多方面理解基層治理創(chuàng)新，做到統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，將基層治理行為內(nèi)置于解決社會(huì)問題、服務(wù)社會(huì)發(fā)展的全過程去思考，統(tǒng)籌發(fā)展與安全，做到物質(zhì)文明和精神文明全面發(fā)展，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，在多重目標(biāo)中尋求動(dòng)態(tài)平衡。最后，“系統(tǒng)性”要求基層治理創(chuàng)新必須要始終堅(jiān)持“整體性”思路，要從基層治理體系各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)層面、各個(gè)領(lǐng)域的相互關(guān)系和內(nèi)在聯(lián)系來探究基層治理規(guī)律，把基層治理體系當(dāng)成一個(gè)有機(jī)整體，追求基層治理體系的系統(tǒng)集成與整體優(yōu)化。

新發(fā)展格局要求以“效能性”指導(dǎo)基層治理創(chuàng)新

高效能治理與高質(zhì)量發(fā)展相輔相成、互相成就。黨的十九屆五中全會(huì)指出，“構(gòu)建新發(fā)展格局，切實(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，推動(dòng)質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展”。這也是新發(fā)展階段，構(gòu)建新發(fā)展格局對基層治理創(chuàng)新的“效能性”要求。中央頂層設(shè)計(jì)和上級決策部署能否具體落實(shí)、落細(xì)、落地，取決于基層治理是否有效能。

首先，要把“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”作為基層治理轉(zhuǎn)型的動(dòng)力源。這就要求進(jìn)一步深化重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，從思想觀念入手，破除體制機(jī)制陳弊，充分發(fā)揮我國社會(huì)主義制度優(yōu)越性，正確處理“守正”和“創(chuàng)新”的關(guān)系，以持續(xù)改革促進(jìn)基層治理效能提升。其次，要把“有效治理”作為基層治理創(chuàng)新的關(guān)鍵詞。這就要求基層治理要遵循“有效性”，要更有“效率”地去實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)，正確處理頂層設(shè)計(jì)與基層探索的關(guān)系、穩(wěn)定有序與充滿活力的關(guān)系、賦權(quán)賦能與基層減負(fù)的關(guān)系，把制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能。最后，要把“更加安全”作為基層治理創(chuàng)新的新內(nèi)涵。良好的安全環(huán)境是開展其他一切工作的必要基礎(chǔ)，當(dāng)前的基層治理要堅(jiān)持發(fā)展與安全并重，在狠抓傳統(tǒng)安全問題的同時(shí)更加關(guān)注非傳統(tǒng)安全問題，把握新形勢下非傳統(tǒng)安全問題的脈絡(luò)和規(guī)律，時(shí)刻警惕防范“灰犀牛”和“黑天鵝”事件，筑牢基層“安全基石”，提升基層治理效能。

構(gòu)建新發(fā)展格局要求基層治理創(chuàng)新把“轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)”作為重點(diǎn)內(nèi)容

構(gòu)建新發(fā)展格局立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)，事關(guān)黨和國家建設(shè)事業(yè)全局，是一場站在戰(zhàn)略謀劃高度引導(dǎo)的系統(tǒng)性、深層次變革。反映在基層治理創(chuàng)新層面，要求各級政府能夠緊緊圍繞建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府加快轉(zhuǎn)變政府職能。基層治理創(chuàng)新包含對政府“轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)”的新要求：既對政府職能錯(cuò)位、越位、缺位現(xiàn)象實(shí)施“零容忍”；同時(shí)要求政府履行市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等職能的“高效能”，由此全面提升基層治理效能，助推新發(fā)展格局構(gòu)建。

要以更高要求推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變

黨的十九屆五中全會(huì)明確提出要加快轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，推動(dòng)有效市場和有為政府更好結(jié)合，以更好地服務(wù)于構(gòu)建新發(fā)展格局。在基層治理創(chuàng)新中要把“轉(zhuǎn)職能”作為關(guān)鍵一招。

首先，把深化“放管服”改革作為推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的“牛鼻子”，通過簡政放權(quán)全面激發(fā)市場活力和社會(huì)創(chuàng)造力，通過放管結(jié)合為市場參與者創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，通過優(yōu)化服務(wù)為市場主體提供發(fā)展所需的便利條件。其次，要把持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境作為推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的“主抓手”，按照“市場化、法治化、國際化”要求，加快關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要領(lǐng)域改革步伐，聚焦市場主體關(guān)切，對新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)實(shí)行包容審慎監(jiān)管，激發(fā)市場主體發(fā)展活力。再次，要把“三張清單”作為推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的“利器”，拿出“權(quán)力清單”明確政府該做什么，做到“法無授權(quán)不可為”，給出“負(fù)面清單”明確企業(yè)不該干什么，做到“法無禁止即可為”，理出“責(zé)任清單”明確政府怎么管市場，做到“法定職責(zé)必須為”。

要以更快速度推動(dòng)治理方式轉(zhuǎn)變

構(gòu)建新發(fā)展格局，需要?jiǎng)?chuàng)新基層治理方式，從而更好地調(diào)動(dòng)基層資源與社會(huì)力量，發(fā)揮基層治理面向社會(huì)的直接作用，最大限度地惠及人民群眾。

首先，推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“三化”，通過標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、便利化的服務(wù)流程，達(dá)到質(zhì)優(yōu)效高的政務(wù)服務(wù)結(jié)果，降低社會(huì)運(yùn)行成本。其次，要實(shí)現(xiàn)多元治理，著力構(gòu)建“黨建引領(lǐng)、政社互動(dòng)、多元共治”的基層治理新體系，完善黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層多元共治機(jī)制，在法治、規(guī)范、有序的框架下，培育發(fā)展依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織，充分關(guān)注和激活各類基層組織、市場主體和群眾個(gè)體活力，打造共建共治共享基層社會(huì)治理新格局。最后，要實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理，變“各自為政”為“互聯(lián)互促”，破解部門分割、條塊分割，構(gòu)建全覆蓋、深融合、廣聯(lián)動(dòng)的聯(lián)結(jié)機(jī)制，形成基層治理的整體效應(yīng)。

要以更大力度實(shí)現(xiàn)工作作風(fēng)轉(zhuǎn)變

抓基層治理本質(zhì)上就是要把人民群眾服務(wù)好，讓人民群眾滿意。如果工作作風(fēng)漂浮，基層治理就必然偏離方向。高高在上、脫離群眾，不僅凝聚不起基層組織和群眾的力量，還會(huì)引起老百姓的反感。要想抓好基層治理，就必須把加強(qiáng)基層干部作風(fēng)建設(shè)擺到突出位置。

一方面，要真抓實(shí)干，反對形式主義。堅(jiān)持標(biāo)本兼治，推動(dòng)松綁減負(fù)，緊盯老問題和新表現(xiàn)，全面檢視、靶向治療、常抓不懈，嚴(yán)防基層成為形式主義重災(zāi)區(qū)。另一方面，要深入群眾，反對官僚主義。注重包容性、差異性，“決不做自以為領(lǐng)導(dǎo)滿意卻讓群眾失望的蠢事”。

構(gòu)建新發(fā)展格局要求基層治理創(chuàng)新把“科學(xué)化、民主化、法治化”作為檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)

創(chuàng)新基層治理是新發(fā)展階段推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的重要命題?；鶎又卫韯?chuàng)新必須基于“社會(huì)主要矛盾變化”的根本性判斷開展，必須基于“新發(fā)展階段”“新發(fā)展格局”和“高質(zhì)量發(fā)展”等一系列具有歷史界標(biāo)意義的認(rèn)識來推進(jìn)。黨的十九屆五中全會(huì)指出要“健全重大政策事前評估和事后評價(jià)制度，暢通參與政策制定的渠道，提高決策科學(xué)化、民主化、法治化水平”。這對新發(fā)展格局中的基層治理創(chuàng)新提出了明確要求。

新發(fā)展格局要求基層治理創(chuàng)新更加突出“科學(xué)化”

不斷提高基層治理的科學(xué)化水平，是新發(fā)展階段推動(dòng)基層治理創(chuàng)新的必然要求。在新發(fā)展格局中進(jìn)行科學(xué)有效的基層治理，需要遵循基層治理規(guī)律，科學(xué)設(shè)定目標(biāo)，合理使用技術(shù)手段，恰當(dāng)制定工作標(biāo)準(zhǔn)。

首先，基層治理創(chuàng)新要以科學(xué)的指標(biāo)體系為導(dǎo)引。指標(biāo)是基層治理現(xiàn)代化的客觀參照，是融合技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)的目標(biāo)參數(shù)。新發(fā)展格局要求基層治理在質(zhì)量、效率、公平、可持續(xù)性和安全等方面予以高度關(guān)注，并把這些指標(biāo)納入基層治理的指標(biāo)體系中，作為基層治理創(chuàng)新的指揮棒和風(fēng)向標(biāo)。其次，基層治理創(chuàng)新要以科學(xué)的技術(shù)手段為支撐。以物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術(shù)為支撐，以多部門協(xié)作和信息共享為手段，將技術(shù)要素全方位融入基層治理，塑造基層智慧治理模式，以智慧治理為“三共”治理提供新活力，實(shí)現(xiàn)基層治理技術(shù)現(xiàn)代化。最后，基層治理創(chuàng)新要以科學(xué)的考核方式為支撐。推行科學(xué)的痕跡管理，杜絕“痕跡主義”蔓延，不斷增強(qiáng)督查檢查考核工作的科學(xué)性、針對性、實(shí)效性，發(fā)揮科學(xué)的評價(jià)考核體系對于推進(jìn)基層治理創(chuàng)新的指引作用。

新發(fā)展格局要求基層治理創(chuàng)新更加突出“民主化”

民主協(xié)商在當(dāng)代中國社會(huì)治理的發(fā)展中一直扮演著重要角色。在構(gòu)建新發(fā)展格局的進(jìn)程中，要促進(jìn)基層民主治理更加健全，社會(huì)公平正義進(jìn)一步彰顯。

一方面，在民主協(xié)商的主題選擇上，要從新發(fā)展階段的基本情況和人民群眾的現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，將與民生相關(guān)的社會(huì)問題作為基層民主協(xié)商的主題，激發(fā)民眾參與協(xié)商的積極性，同時(shí)也可以促使政府根據(jù)民眾訴求加強(qiáng)基層治理創(chuàng)新。另一方面，要結(jié)合新形勢，積極創(chuàng)新并靈活運(yùn)用多種協(xié)商形式，根據(jù)不同環(huán)境、不同條件、不同主題、不同主體選擇不同的協(xié)商形式，為基層治理、社會(huì)發(fā)展和改善民生助力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。同時(shí)，要不斷創(chuàng)新和健全基層民主監(jiān)督機(jī)制，通過監(jiān)督模式創(chuàng)新推動(dòng)民主決策、民主管理、民主監(jiān)督三者協(xié)調(diào)發(fā)展。

新發(fā)展格局要求基層治理創(chuàng)新更加突出“法治化”

黨的十九屆五中全會(huì)提出了到二〇三五年要“基本建成法治國家、法治政府、法治社會(huì)”的目標(biāo)?；鶎臃ㄖ嗡疥P(guān)乎國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程。要時(shí)刻把“法治化”作為基層治理創(chuàng)新的一條主線，讓基層治理法治化為構(gòu)建新發(fā)展格局保駕護(hù)航。

首先，建立“明規(guī)則”，破除“潛規(guī)則”，總結(jié)提煉基層治理實(shí)踐探索中行之有效的好做法、好經(jīng)驗(yàn)，使其進(jìn)一步制度化、規(guī)范化、法治化，實(shí)現(xiàn)基層治理創(chuàng)新向前推進(jìn)一步，制度建設(shè)就跟進(jìn)一步。其次，實(shí)現(xiàn)基層治理的法治自覺，將基層治理各項(xiàng)工作納入法治化軌道，形成辦事依法、遇事找法、解決問題靠法的良好氛圍，著力強(qiáng)化干部依法決策、依法行政的意識，真正把依法辦事作為基層治理的行動(dòng)自覺和行為準(zhǔn)則。最后，要健全自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系，著力固根基、揚(yáng)優(yōu)勢、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，推動(dòng)“中國之治”再創(chuàng)新奇跡，展現(xiàn)中國特色社會(huì)主義強(qiáng)大生命力，為解決人類問題貢獻(xiàn)中國智慧，提供基層治理的中國方案。

【本文作者為四川大學(xué)公共管理學(xué)院教授、行政管理系主任；本文系國家社科基金重大研究專項(xiàng)項(xiàng)目“國家治理現(xiàn)代化場域中的社會(huì)治理問題研究”（項(xiàng)目編號：17VZL007）及成都市軟科學(xué)研究項(xiàng)目“成都市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境質(zhì)量的評估模型與監(jiān)測體系研究”階段性成果】

參考文獻(xiàn)

[1]《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，《人民日報(bào)》，2020年11月4日。

責(zé)編：司文君 / 蔡圣楠

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