摘 要:在構(gòu)建新發(fā)展格局的過程中，基層治理創(chuàng)新具有三重邏輯，即放權(quán)邏輯、控權(quán)邏輯和賦權(quán)邏輯。基層治理創(chuàng)新要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下放權(quán)賦能，立足于權(quán)限下放、權(quán)力共享和權(quán)責(zé)對等，助力構(gòu)建新發(fā)展格局；控權(quán)邏輯意味著強化對基層治理公權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，擴大公民參與，在基層治理中實現(xiàn)民主控權(quán)，防范化解各種風(fēng)險挑戰(zhàn)；賦權(quán)邏輯則主要體現(xiàn)在政治賦權(quán)、社區(qū)賦權(quán)和技術(shù)賦權(quán)這三個方面，通過推動基層治理創(chuàng)新，更好地服務(wù)于構(gòu)建新發(fā)展格局。

關(guān)鍵詞:新發(fā)展格局 國家治理 基層治理 放權(quán) 控權(quán) 賦權(quán)

【中圖分類號】D62 【文獻標識碼】A

黨的十九屆五中全會提出，“發(fā)展是解決我國一切問題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵”。因此，必須堅持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，以改革創(chuàng)新為根本動力，以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的，統(tǒng)籌發(fā)展和安全兩件大事，要“加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”。構(gòu)建新發(fā)展格局是一場事關(guān)全局的系統(tǒng)性深層次變革，是立足當前、著眼長遠的前瞻性戰(zhàn)略謀劃，必須整體性推進，才能更好地發(fā)揮中央、地方和各方面的積極性，實現(xiàn)國家治理效能的新提升。社會治理作為國家治理的一個重要方面，其基礎(chǔ)和重心在基層。而基層治理創(chuàng)新的關(guān)鍵在于適應(yīng)新發(fā)展格局的需要，在權(quán)限下放和重心下移的同時，加強政治引領(lǐng)和政治監(jiān)督，強化對公權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，實現(xiàn)基層公權(quán)力運行的法治化、規(guī)范化、公開化，從而更好地服務(wù)于構(gòu)建新發(fā)展格局。

基層治理創(chuàng)新助力構(gòu)建新發(fā)展格局的放權(quán)邏輯

構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局是黨中央在新發(fā)展階段面對復(fù)雜多變的外部環(huán)境作出的戰(zhàn)略安排。這一戰(zhàn)略規(guī)劃的落實，必然需要進一步加強基層治理創(chuàng)新。基層治理創(chuàng)新要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下放權(quán)賦能，依托“放管服”改革激發(fā)市場活力，立足于權(quán)限下放、權(quán)力共享和權(quán)責(zé)對等，助力構(gòu)建新發(fā)展格局。

基層治理創(chuàng)新要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下放權(quán)賦能，強基固本

基層治理創(chuàng)新是新時代中國政治生活中的最大政治議題之一，在新發(fā)展格局中發(fā)揮強基固本的作用。

首先，基層治理要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下實現(xiàn)創(chuàng)新能力的不斷提升。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，也是全國人民的領(lǐng)導(dǎo)核心。黨治國理政的一個重要方面就是推動社會治理重心向基層下移，向基層放權(quán)賦能，增強社會活力。

其次，基層治理事關(guān)社會和諧穩(wěn)定與人民幸福安寧，事關(guān)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和國家政權(quán)的鞏固。習(xí)近平總書記指出：“社會治理是一門科學(xué)，管得太死，一潭死水不行；管得太松，波濤洶涌也不行。”向基層放權(quán)賦能的目標就是要實現(xiàn)既充滿活力又和諧有序的良性發(fā)展格局，只有把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實到基層治理中，才能確?；鶎由鐣瘸錆M活力又和諧有序。

第三，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下向基層放權(quán)是通過基層黨組織建設(shè)，實現(xiàn)黨的政治引領(lǐng)。換句話說，就是要在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下不斷加強基層黨建，依靠黨的政治動員，調(diào)動各方面的積極因素，構(gòu)建自治、法治、德治“三治融合”的城鄉(xiāng)基層治理體系，規(guī)范基層小微權(quán)力的運行過程，強化對公權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，從而不斷提高貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的能力和水平，為實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供根本保證。

基層治理創(chuàng)新依托“放管服”改革，激發(fā)市場活力

基層治理作為國家治理和地方治理的微觀基礎(chǔ)，其創(chuàng)新有賴于政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治之間的良性互動，形成共建共治共享的社會治理格局。其中，政府通過“放管服”改革，激發(fā)市場活力，增強內(nèi)生動力，釋放內(nèi)需潛力，從而提高治理能力，妥善應(yīng)對復(fù)雜國際形勢和新技術(shù)挑戰(zhàn)，推動構(gòu)建新發(fā)展格局，實現(xiàn)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展，不斷滿足人民美好生活需要。

第一，“放管服”改革說到底就是轉(zhuǎn)變政府職能，推進簡政放權(quán)，完善市場機制，激發(fā)社會活力，強化社會治理。一方面，政府行政體系更加完善，政府作用得到更好發(fā)揮，成為具有更高行政效率和廣泛公信力的有為政府；另一方面，社會治理特別是基層治理水平得到明顯提高，社會主義民主法治更加健全，從而進一步彰顯社會公平正義。

第二，“放管服”改革強調(diào)放管結(jié)合，從而為基層治理創(chuàng)新構(gòu)建并完善政府負責(zé)體制。政府要全面正確履行職責(zé)，將該由政府管理的社會事務(wù)管好、管到位。加強市場監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)管、安全監(jiān)管，完善基本公共服務(wù)體系。運用法治方式和現(xiàn)代科技加強源頭治理、動態(tài)管理和應(yīng)急處置，推進社會治理精細化。[1] 在放管之間把握好精準到位的尺度，才能為基層治理創(chuàng)新釋放更廣闊的空間。

第三，“放管服”改革推動向基層放權(quán)是為了更好地提供公共服務(wù)。黨的十九屆五中全會指出，“堅持把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益作為發(fā)展的出發(fā)點和落腳點，盡力而為、量力而行，健全基本公共服務(wù)體系”。在“放管服”改革過程中，不管是改善營商環(huán)境還是優(yōu)化服務(wù)流程，不管是簡政放權(quán)還是減稅降費，都是圍繞人民的美好生活而展開的，都是為了在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進展，讓改革的成果更公平惠及全體人民。[2]在我國，所有改革的主要目標，無疑都是為了更好地滿足人民對美好生活的向往。

基層治理創(chuàng)新立足于權(quán)限下放、權(quán)力共享和權(quán)責(zé)對等，助力構(gòu)建新發(fā)展格局

構(gòu)建新發(fā)展格局，破除制約高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活的體制機制障礙的關(guān)鍵在于堅持擴大內(nèi)需這個戰(zhàn)略基點，強化有利于提高資源配置效率、有利于調(diào)動全社會積極性的重大改革開放舉措。因此，必須通過權(quán)限下放、權(quán)力共享和權(quán)責(zé)對等的體制機制建設(shè)，推動社會治理重心下移、資源下傾、力量下沉，實現(xiàn)基層治理創(chuàng)新，持續(xù)增強構(gòu)建新發(fā)展格局的動力和活力。

首先，權(quán)限下放使基層治理創(chuàng)新成為構(gòu)建新發(fā)展格局的戰(zhàn)略支點和重要依托。黨的工作最堅實的力量支撐在基層，政府服務(wù)行政和行政執(zhí)法的落腳點也在基層。因此，必須把抓基層、打基礎(chǔ)，實現(xiàn)基層治理創(chuàng)新作為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的長遠之計和固本之策，著力通過基層治理創(chuàng)新助力構(gòu)建新發(fā)展格局。新發(fā)展格局的戰(zhàn)略支點是擴大內(nèi)需，只有在擴大內(nèi)需的基礎(chǔ)上才能加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。充分利用中國之治的優(yōu)勢條件挖掘內(nèi)需潛力，必須推動社會治理重心下移，權(quán)限下放，強化城鄉(xiāng)基層治理和公共服務(wù)體系建設(shè)，減輕基層特別是村級組織負擔(dān)，實現(xiàn)放權(quán)賦能。

其次，基層治理創(chuàng)新基于權(quán)力共享，在更好地服務(wù)群眾的過程中助力構(gòu)建新發(fā)展格局?；鶎又卫砩婕暗狞c多、線長、面廣、量大，與廣大人民群眾切身利益貼得最近?；鶎又卫韯?chuàng)新的關(guān)鍵是主動融入群眾，更好地服務(wù)群眾，讓老百姓實實在在地感受到黨和國家對民生福祉的關(guān)注，并致力于通過構(gòu)建新發(fā)展格局增進民生福祉，將民生福祉提高到新水平，做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，維護人民群眾的根本利益，激發(fā)全體人民積極性、主動性、創(chuàng)造性。因此，必須推動社會治理重心下移、資源下傾、力量下沉，進而實現(xiàn)權(quán)力共享，加強基層社會治理體系建設(shè)，在黨建引領(lǐng)、政府負責(zé)的同時，注重社會協(xié)同，完善共建共治共享的社會治理制度，助力構(gòu)建新發(fā)展格局。

最后，基層治理創(chuàng)新堅持權(quán)責(zé)對等，在促進社會和諧的基礎(chǔ)上助力構(gòu)建新發(fā)展格局。社會和諧的基礎(chǔ)和重要特征是民主法治和公平正義，不斷提升人民群眾的獲得感、幸福感和安全感，全面推進基層社會治理創(chuàng)新。這是建設(shè)更高水平的平安中國的關(guān)鍵點和著力點，也是構(gòu)建新發(fā)展格局的基石。因此，在協(xié)調(diào)推動社會治理重心下移、資源下傾、力量下沉以及權(quán)限下放和權(quán)力共享的過程中必須堅持權(quán)責(zé)對等的原則，加強基層社會治理體系建設(shè)，加快制定基層賦權(quán)清單和責(zé)任清單，著力構(gòu)建人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的基層社會治理共同體。

基層治理創(chuàng)新助力構(gòu)建新發(fā)展格局的控權(quán)邏輯

構(gòu)建新發(fā)展格局，就是要貫徹新發(fā)展理念，充分發(fā)揮我國人口多、市場大的優(yōu)勢，通過發(fā)揮內(nèi)需潛力、強化國內(nèi)經(jīng)濟大循環(huán)，使國內(nèi)國際雙循環(huán)更好聯(lián)通、相互促進，更好利用國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源，[3]實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展?；鶎又卫韯?chuàng)新助力構(gòu)建新發(fā)展格局的控權(quán)邏輯意味著，加強政治監(jiān)督，強化對基層治理公權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，擴大公民參與，在基層治理中實現(xiàn)民主控權(quán)，實施依法治權(quán)，為新發(fā)展格局中的基層治理創(chuàng)新提供法治保障，防范化解各種風(fēng)險挑戰(zhàn)。

加強政治監(jiān)督，強化對基層治理公權(quán)力運行的制約和監(jiān)督

面對當前紛繁復(fù)雜的國內(nèi)外形勢，國家治理和社會治理最重要的任務(wù)是固本培元、練好內(nèi)功、主動作為，構(gòu)建新發(fā)展格局。國家治理效能的提升不僅意味著國家行政體系更加完善，政府作用得到更好發(fā)揮，成為具有更高行政效率和廣泛公信力的有為政府，而且意味著社會治理特別是基層治理水平得到明顯提高。在社會主義政治建設(shè)中，必須始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一。從根本上說，黨的領(lǐng)導(dǎo)就是要求在基層治理中加強政治監(jiān)督，強化對公權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，促進基層治理中的權(quán)力運行更加規(guī)范，做到謹慎用權(quán)，為民行權(quán)，而不是像河南濟源“掌摑書記”那樣任性胡來、肆意妄為。權(quán)力制約和監(jiān)督的目標是使權(quán)力回歸服務(wù)本位，確保人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀幸福，從而更有利于助力構(gòu)建新發(fā)展格局。

健全公民參與機制，在基層治理中實現(xiàn)民主控權(quán)

黨的十九屆四中全會提出，“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”，明確強調(diào)了社會治理中的公眾參與。這也說明了基層治理離不開公眾參與，而社會治理中的權(quán)力制約和監(jiān)督在根本上要靠強化黨的自我監(jiān)督和群眾監(jiān)督。當代政府改革的核心問題之一就在于準確把握政府的社會角色及政府與公民關(guān)系。正如澳大利亞公共管理學(xué)者歐文·E.休斯（Owen E. Hughes）指出的，傳統(tǒng)公共行政的那種僵死的、等級制的官僚制組織模式如今正轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)公共管理需要的彈性化的（flexible）、以市場為基礎(chǔ)的（market-based）模式。這不僅僅是一種模式上的變革或管理風(fēng)格的微小變化，而且是在政府的社會角色及政府與公民關(guān)系方面所進行的變革。[4]這種政府與公民關(guān)系方面所進行的變革就是指國家治理和社會治理特別是基層社會治理過程中更多的公眾參與。在基層社會治理中，健全公眾參與機制必須要建立在基層信息公開的基礎(chǔ)之上，實現(xiàn)民主控權(quán)。同時，還要在大統(tǒng)戰(zhàn)格局中充分發(fā)揮民主黨派、群團組織和社會組織在社會治理中的作用，暢通和規(guī)范市場主體、新社會階層、社會工作者和志愿者等參與社會治理的途徑。此外，還要更好地發(fā)揮社會主義協(xié)商民主的獨特優(yōu)勢，在基層治理中加強民主協(xié)商，通過協(xié)商對話實現(xiàn)權(quán)力制約和監(jiān)督?？梢哉f，公眾參與、民主控權(quán)是基層治理創(chuàng)新助力構(gòu)建新發(fā)展格局的必由之路。

實施依法治權(quán)，為新發(fā)展格局中的基層治理創(chuàng)新提供法治保障

“小智治事，中智治人，大智立法。”權(quán)力法治化不僅意味著公權(quán)力配置的合法性，而且意味著行使公權(quán)力的過程自始至終都要合法。在現(xiàn)代政治生活中，法治是公權(quán)力規(guī)范運行的基本保障。為保證公權(quán)力始終在法治軌道上運行，不僅需要以實體法規(guī)范公權(quán)力配置中的權(quán)責(zé)關(guān)系，還需要以程序法約束公權(quán)力運行過程。城鄉(xiāng)基層治理離不開黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的“三治融合”，在基層治理中做好群眾工作，要善于運用法治思維和法治方式，這本身就是權(quán)力法治化的內(nèi)在要求和具體體現(xiàn)。習(xí)近平總書記在中央全面依法治國工作會議上強調(diào)，“要把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護人民權(quán)益、增進人民福祉落實到全面依法治國各領(lǐng)域全過程”。對基層社會治理來說，只有實施依法治權(quán)，實現(xiàn)權(quán)力運行的法治化、規(guī)范化、程序化，顯著提升政府公信力，才能讓群眾相信法治的力量，引導(dǎo)群眾依靠法律并且通過合法的形式表達各方面的利益訴求，才能在法治建設(shè)的基礎(chǔ)上不斷提高基層治理創(chuàng)新水平進而提升化解矛盾、維護穩(wěn)定、應(yīng)對風(fēng)險的能力，助力構(gòu)建新發(fā)展格局。

基層治理創(chuàng)新助力構(gòu)建新發(fā)展格局的賦權(quán)邏輯

在數(shù)字化時代，基層治理創(chuàng)新助力構(gòu)建新發(fā)展格局的賦權(quán)邏輯主要體現(xiàn)在三個方面：依托政治賦權(quán)推動基層治理創(chuàng)新更好地服務(wù)于構(gòu)建新發(fā)展格局，基于社區(qū)賦權(quán)促進基層治理創(chuàng)新服務(wù)于構(gòu)建新發(fā)展格局，圍繞技術(shù)賦權(quán)推動基層治理創(chuàng)新更好地服務(wù)于構(gòu)建新發(fā)展格局。

依托政治賦權(quán)推動基層治理創(chuàng)新更好地服務(wù)于構(gòu)建新發(fā)展格局

在基層治理中，政治賦權(quán)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下通過政治引領(lǐng)促進政治自覺，堅定政治認同，擴大政治共識，從而保持政治社會的穩(wěn)定運行和有序發(fā)展。政治賦權(quán)使得基層治理能夠不斷創(chuàng)新，暢通和規(guī)范多元主體參與社會治理的途徑，圍繞政治責(zé)任強化政治擔(dān)當，聚焦教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等人民群眾“急難愁盼”問題，守住政治社會的穩(wěn)定、安全和廉潔，服務(wù)于構(gòu)建新發(fā)展格局。

基于社區(qū)賦權(quán)促進基層治理創(chuàng)新服務(wù)于構(gòu)建新發(fā)展格局

社區(qū)賦權(quán)是指政府在公共服務(wù)供給的相關(guān)決策中賦予本地社區(qū)以更大的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和影響力，強調(diào)自治組織與社區(qū)部門在社會政策體系中的角色和作用，促進國家（政府）與社會之間的良性互動。大力推動社會治理重心向基層下移，向基層放權(quán)賦能，就是要基于社區(qū)賦權(quán)，將政府依法治理、社區(qū)居民有序自治和社會力量參與共治有機結(jié)合起來，進一步加強城鄉(xiāng)社區(qū)治理和基本公共服務(wù)體系建設(shè)，切實為基層特別是村級組織減輕負擔(dān)，不斷強化基層社會治理隊伍建設(shè)，完善網(wǎng)格化治理，實現(xiàn)精細化服務(wù)，多渠道增加城鄉(xiāng)居民收入，把一個個民生難點變成民生亮點，從而有效服務(wù)于構(gòu)建新發(fā)展格局。

圍繞技術(shù)賦權(quán)推動基層治理創(chuàng)新更好服務(wù)于構(gòu)建新發(fā)展格局

在互聯(lián)網(wǎng)時代，伴隨著人工智能（Artificial Intelligence, AI）、區(qū)塊鏈（Blockchain）、云計算（Cloud Computing）、大數(shù)據(jù)（Big Data）等所謂“ABCD”數(shù)字技術(shù)的快速發(fā)展，公眾知情權(quán)、參與權(quán)和話語權(quán)都有所擴大和提升，這種技術(shù)賦權(quán)也為基層治理創(chuàng)新提供了廣闊的空間。黨的十九屆五中全會提出：“加強數(shù)字社會、數(shù)字政府建設(shè)，提升公共服務(wù)、社會治理等數(shù)字化智能化水平。”基層治理創(chuàng)新要充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新一代信息技術(shù)，深入推進智慧政府、智慧社區(qū)、智慧村鎮(zhèn)、智慧交通、智慧醫(yī)療、智慧教育等新治理形態(tài)建設(shè)，為基層治理創(chuàng)新提供技術(shù)支撐，完善一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)，優(yōu)化“一網(wǎng)通辦”流程，讓更多公共服務(wù)事項實現(xiàn)“全程網(wǎng)辦”，實現(xiàn)基層社會治理數(shù)字化、信息化、智能化。在基層治理中探索應(yīng)用“大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化+鐵腳板”的創(chuàng)新做法，將其拓展到經(jīng)濟管理、社會治安、安全生產(chǎn)、環(huán)境治理、信訪維穩(wěn)等各領(lǐng)域，圍繞技術(shù)賦權(quán)推動基層治理創(chuàng)新更好地服務(wù)于構(gòu)建新發(fā)展格局。

結(jié)語

構(gòu)建新發(fā)展格局是國家的長期戰(zhàn)略，不是一時的權(quán)宜之計。在新發(fā)展階段，構(gòu)建新發(fā)展格局必然要求國家治理和社會治理特別是基層治理加大創(chuàng)新力度，通過放權(quán)、控權(quán)和賦權(quán)，將治理的重心、資源和力量都下沉到基層，將矛盾糾紛化解在基層，將和諧穩(wěn)定落實在基層。在基層治理創(chuàng)新中激發(fā)市場活力，釋放內(nèi)需潛力，助力構(gòu)建新發(fā)展格局。在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系中，促進基層治理形成自治、法治、德治有機融合的治理體系，推動基層治理創(chuàng)新更好地服務(wù)于構(gòu)建新發(fā)展格局。

【本文作者為南京師范大學(xué)地方政府治理創(chuàng)新研究中心主任、教授；本文系中央社會主義學(xué)院統(tǒng)一戰(zhàn)線高端智庫課題“新時代中國特色社會主義參政黨建設(shè)研究”（課題編號：ZK20180222）與江蘇省社科基金重點項目“中國特色社會主義新型政黨制度運行機制完善和效能提升研究”（項目編號：20ZZA001）的階段性成果】

注釋

[1]陳一新：《加強和創(chuàng)新社會治理》，《人民日報》，2021年1月22日，第9版。

[2]李水金、歐陽蕾：《十八大以來我國“放管服”改革的動因、成效、困境及推進策略》，《天津行政學(xué)院學(xué)報》，2020年第2期，第11—21頁。

[3]韓喜平：《加快構(gòu)建新發(fā)展格局》，《紅旗文稿》，2021年第1期，第26—29頁。

[4]Hughes, Owen E., 2003, Public Management and Administration, 3rd Ed. New York: Palgrave Macmillan. p.1.

責(zé)編：臧雪文 / 司文君

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