摘 要:進入新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，需要推動有效市場和有為政府更好結(jié)合，要建設(shè)職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系。在政府治理中，政府組織結(jié)構(gòu)對行政成本有著重要影響。不合理的機構(gòu)設(shè)置不僅會推高行政行為成本，還會導(dǎo)致人力成本上升。對此，應(yīng)優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，探尋科學(xué)合理的機構(gòu)設(shè)置，持續(xù)推進改革措施，堅持人員編制與需求相適應(yīng)，加快數(shù)字政府建設(shè)，從而有效降低行政成本。

關(guān)鍵詞:國家治理 政府組織結(jié)構(gòu) 行政成本

【中圖分類號】D630 【文獻標(biāo)識碼】A

機構(gòu)設(shè)置不合理推高行政行為成本

國家治理的一舉一動都會產(chǎn)生相應(yīng)的行政成本，其中政府組織結(jié)構(gòu)對行政成本的影響尤為重要。根據(jù)政府組織結(jié)構(gòu)的分布，行政成本還可分為橫向協(xié)調(diào)行政成本、層級遞進行政成本兩個方面。橫向協(xié)調(diào)行政成本是指由于協(xié)調(diào)部門數(shù)量較多以及部門間不協(xié)調(diào)，所增加的組織橫向協(xié)調(diào)成本；層級遞進行政成本是指由于組織層級較多，從而使決策執(zhí)行質(zhì)量和實效降低，增加了組織間的信息傳遞成本。

機構(gòu)設(shè)置不合理造成行政管理經(jīng)費劇增。改革開放以來，我國取得了巨大成就，國力也得到明顯增強，目前已成為世界第二大經(jīng)濟體，預(yù)計2020年的GDP將超過100萬億元。但在取得巨大成就的同時，我國的行政管理成本也居高不下，而且上升幅度超過了財政收入增長幅度，呈現(xiàn)出明顯的行政管理經(jīng)費總量過高、比例過重和增速過快特征。從行政管理支出的絕對額上看，1978年為52.9億元，2008年達到9795.92億元，同1978年相比，30年增長了約184倍。與此同時，中國財政總支出從1978年的1122.09億元到2008年的62592.66億元，增長了約55倍；中國GDP從1978年的3678.7億元到2008年的319244.6億元，增長了約86倍。從改革開放30年的數(shù)據(jù)上看，行政管理費用的增速遠遠超出了財政總支出和GDP的增長速度，其后的情況也未有太大的改觀，甚至有更加嚴(yán)重的趨勢。行政管理成本的持續(xù)快速上升，在經(jīng)濟快速發(fā)展、財政收入不斷增長的前提下還可以延續(xù)，但在我國經(jīng)濟由高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)軌的時期，在國家為了培養(yǎng)經(jīng)濟新動能，為企業(yè)減稅讓利的大背景下，這種局面如果不及時加以扭轉(zhuǎn)，必然會影響到我國全面深化改革進程。

機構(gòu)設(shè)置不合理增加了企業(yè)和群眾辦事成本。“放管服”改革以來，各級政府通過流程再造，減少辦事環(huán)節(jié)，取消不合理的審批事項等，大大提升了行政效率，節(jié)省了企業(yè)群眾的辦事環(huán)節(jié)、辦事時間和資金投入。如天津市的“一顆印章管審批”、浙江省的“最多跑一次”、廣東省的“不見面審批”、上海市的“一網(wǎng)通辦”等。但是在很多地方，機構(gòu)設(shè)置仍然不盡合理，中間環(huán)節(jié)過多、審批事項過繁，有“油水”的事情爭著管、沒“油水”的事情不愿管，有“油水”的事情設(shè)置各種顯性或隱性門檻、沒“油水”的事情放任自流，出現(xiàn)監(jiān)管真空，留下各種隱患。此外，放事不放權(quán)、放小不放大、放虛不放實、明放暗不放、先放后增等情況依然存在。一些單位出于部門利益的考量，沿用原有的管理方式，緊緊抓住權(quán)力不放，造成“一個拖后腿，全都跑不動”現(xiàn)象。改革不同步使得成效難以顯現(xiàn)，甚至形成了新的掣肘，影響了改革目標(biāo)的如期實現(xiàn)。

行政層級不合理影響服務(wù)效率提升。當(dāng)前，我國的行政層級分為中央—省—市—縣—鄉(xiāng)五級，行政層級偏多，必然導(dǎo)致行政效率缺失。特別是機構(gòu)設(shè)置縱向“上下一般粗”問題，一直為理論界和實務(wù)界所關(guān)注。上下對口的機構(gòu)設(shè)置，使得“二傳手”過多，一是影響政策落地速度，二是難免出現(xiàn)以下級文件落實上級文件、以下級會議精神落實上級會議精神的情況。反過來情況亦然，基層情況要層層上報，當(dāng)出現(xiàn)一些不利情況和問題時，為了推卸責(zé)任，“二傳手”們往往會對匯報的問題層層設(shè)卡、層層淡化，最終變形走樣，影響最高權(quán)力部門的決策判斷。近些年來，我國在打破行政層級方面做了許多有益的嘗試，如推行省直管縣改革，但后期并沒有全面鋪開；大部制改革在部分省份進展較好，但在很多省份卻難有大的進展；黨政機構(gòu)合署辦公推進的速度較快，但因為時間較短，目前大多只是處于磨合階段。

對機構(gòu)本身的內(nèi)在擴張性缺乏有效遏制。改革開放是一項前所未有的偉大事業(yè)，在改革進程中，肯定會不斷出現(xiàn)新情況、新問題，需要及時加以研究解決。為此，有些地方政府往往采取設(shè)立臨時機構(gòu)的方式，以保證事情有人管。但是，為了強調(diào)自身的重要性，許多臨時機構(gòu)變成常設(shè)機構(gòu)，小機構(gòu)變成大機構(gòu)，甚至還在其根本不需要參加的領(lǐng)域插一腳，然后再要人、要權(quán)。如前些年某地方政府專門設(shè)置了“饅頭辦”，在網(wǎng)上發(fā)酵后引得社會群眾議論紛紛。又如，網(wǎng)上還曾流傳一份任職通知，某中等城市的一位副市長身兼40多個臨時機構(gòu)的負責(zé)人。人的精力是有限的，這種情況下，即使這位副市長“5+2”“白加黑”，又怎么能把每項工作都做好。臨時性機構(gòu)的大量存在，一方面降低了行政效率，增加了行政成本，也給辦事企業(yè)和群眾增加了時間和資金成本；另一方面有些臨時性機構(gòu)通過不斷地介入其他領(lǐng)域，突顯自己的重要性，甚至達到升格的目的，擠占了其他機構(gòu)的行政資源。

機構(gòu)設(shè)置不合理造成協(xié)調(diào)成本高企。由于縱向和橫向上的政府職能部門設(shè)置過多過細，許多事情要經(jīng)過多個部門，導(dǎo)致辦事時間長，協(xié)調(diào)成本居高不下。經(jīng)過40多年的改革開放，早期一些局部性、容易改的地方改得差不多了，現(xiàn)在留下來的多是“硬骨頭”，通常會涉及到多部門、多區(qū)域，單兵突進式的改革已經(jīng)起不到太大效果。對此，國家出臺了一系列政策加以調(diào)整，如建立部際協(xié)調(diào)機構(gòu)等，明確同一事項下的牽頭部門。但由于部門間、地方間的改革不同步、政策不一致，協(xié)調(diào)起來依然困難重重。例如，在某級政府部門內(nèi)部的不同職能處室之間，相互掣肘的情況普遍存在。此外，在地方改革中也經(jīng)常遇到類似問題，比如在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略上，也常因為區(qū)域間在資源、政策等方面的不同步，制約了整體改革步伐?；浉郯拇鬄硡^(qū)建設(shè)更因為涉及到三地不同的法律制度體系，協(xié)調(diào)成本大，協(xié)調(diào)時間長。

機構(gòu)設(shè)置不盡合理也導(dǎo)致人力成本上升

行政人員的多與少只是一個相對概念，既不是人員越多越好，也不是人員越少越好，而是要達到一個人員與事務(wù)相匹配的狀態(tài)。但是我國目前的財政供養(yǎng)人員偏多則是一個不爭的事實，由此嚴(yán)重推高了行政人力成本，并且引發(fā)了一系列問題和矛盾。

財政供養(yǎng)人員總體過多。長期以來，由于行政機構(gòu)設(shè)置過多過細，導(dǎo)致隊伍臃腫，一直飽受社會詬病。雖然我國純公務(wù)員性質(zhì)的人員相對于發(fā)達國家并不算多，目前大約730萬，但是黨政機構(gòu)有大量臨時聘用的人員，如公安系統(tǒng)的協(xié)警、城管系統(tǒng)的協(xié)管、基層大量的專職網(wǎng)格員等，此外對村級領(lǐng)導(dǎo)干部的補貼等，都需要國家財政拿錢。更為龐大的財政供養(yǎng)群體則在事業(yè)單位人員。根據(jù)2017年底的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國目前有近140萬個事業(yè)單位、3600萬事業(yè)單位人員。他們中的一部分由于承擔(dān)行政職能，需要國家行政事業(yè)經(jīng)費作為保障。國家對此多次采取硬性政策進行人員壓縮，但效果并不理想，如目前推行的事業(yè)單位改革，并沒有從根本上改變機構(gòu)設(shè)置過多、財政供養(yǎng)人員過多的“雙多”狀況。

人員富余和人員短缺并存。行政人員隊伍過于龐大，人力成本長期居高不下，帶來了沉重的財政負擔(dān)。同時，由于有些行政機構(gòu)設(shè)置不合理，造成人浮于事，又常常出現(xiàn)“三個和尚沒水吃”的情況；而基層一線行政機構(gòu)由于級別偏低、編制受限，還常常處于人員極度緊缺狀態(tài)，造成了人員富余與人員短缺并存的局面。總體而言，人員配置上呈現(xiàn)出上級機關(guān)多、基層一線少，城市等地方多、偏遠地區(qū)少，強勢部門多、弱勢部門少，管理人員多、辦事人員少的狀態(tài)。由于行政人員分布不均衡，特別是一線人手短缺，一些行政部門又通過大量招聘輔助人員或者將服務(wù)崗位外包的方式，來緩解人手不足的壓力。更有甚者，一些行政機構(gòu)的人員并不短缺，也采取這種方式，導(dǎo)致大量在編人員工作不飽和，工作量卻壓給外聘人員。由于輔助和外聘人員的業(yè)務(wù)能力和對工作內(nèi)容的掌握都有一定欠缺，不但需要持續(xù)開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，也導(dǎo)致服務(wù)效率降低，成為行政服務(wù)出現(xiàn)“中梗阻”“最后一公里”現(xiàn)象的重要原因。特別需要引起注意的是，有些政府部門招聘的輔助人員數(shù)量眾多，雖說不由財政直接支付人力成本，但卻增加了這些部門的創(chuàng)收壓力，出現(xiàn)一些執(zhí)法部門通常依靠罰款和設(shè)置不合理收費等方式加以解決的現(xiàn)象，容易激化社會矛盾，造成不安定因素。

存在大量“吃空餉”和人才浪費現(xiàn)象。“吃空餉”現(xiàn)象由來已久，2014年國家曾對“吃空餉”行為開展專項整治活動。根據(jù)中央黨的群眾路線教育實踐活動領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室發(fā)布各省、直轄市、自治區(qū)包括新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團的專項整治工作進展情況，共清查出“吃空餉”人員163587人。按2013年平均工資51474元計算，僅此一項每年就約浪費財政支出84億元。除了明“吃空餉”情況外，還有更多的隱性“吃空餉”現(xiàn)象。在機構(gòu)合并或者調(diào)整過程中，一些人失去了“位置”，變成了只拿工資，沒有具體工作安排，不需要上班考勤的“閑人”。一些領(lǐng)導(dǎo)干部離退休還有相當(dāng)長時間，因為要為新提拔干部讓位置，單位通常也采取保留福利待遇，不再讓其負責(zé)具體工作的方式。這批人通常有較強的工作能力，甚至還年富力強，只因單位感覺難以安排，就將他們閑置起來，不但養(yǎng)了一批只拿工資不干工作的人，也造成了人力資源的巨大浪費。近年來，國家一直在研究推出延遲退休的時間表和路線圖，當(dāng)看到許多正值壯年的公務(wù)人員可以或明或暗地“吃空餉”，而且收入明顯高于社會上許多行業(yè)的正常從業(yè)人員，無疑會增加群眾的不滿情緒，也影響了黨和政府的形象。

優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，是降低行政成本的重要途徑

黨的十九屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》提出，“深化黨和國家機構(gòu)改革，目標(biāo)是構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行高效的黨和國家機構(gòu)職能體系”。2019年，習(xí)近平總書記在深化黨和國家機構(gòu)改革總結(jié)會議上強調(diào)，“深化黨和國家機構(gòu)改革是對黨和國家組織結(jié)構(gòu)和管理體制的一次系統(tǒng)性、整體性重構(gòu)”。在今后的機構(gòu)改革中，要按照頂層設(shè)計的要求，著力抓落實，以科學(xué)完善的機構(gòu)設(shè)置，實現(xiàn)行政成本較低，行政效果較佳，將我國改革開放事業(yè)推向新的廣度和深度。

在思想觀念上，改變?nèi)苷砟?，回歸有限政府、服務(wù)政府本質(zhì)。新中國成立后的30年，我國實行的全能型政府模式，政府管理一切也負責(zé)一切。但事實證明，社會事務(wù)極端復(fù)雜，政府不可能對全體國民做到吃喝拉撒睡全部管起來，那樣不但會制約社會的活力，也是政府不可能完成的任務(wù)。到底應(yīng)該建立一個大政府還是小政府，每個國家在不同階段會有自己的考量，有限型政府必然會在許多方面管理服務(wù)不到位，為了防止出現(xiàn)管理與服務(wù)真空，就要引入合作伙伴。政府應(yīng)與社會組織開展廣泛合作，把一些政府管不了、管不好的事情，交由相關(guān)社會組織去填補，形成互助型社會治理模式。這樣既有助于政府壓縮機構(gòu)設(shè)置、減少行政人員、減輕成本壓力，又為社會組織發(fā)展提供了大有作為的空間。必須注意的是，政府與社會組織等建立合作伙伴關(guān)系，只是分權(quán)，而不是放任不管，政府要在其中發(fā)揮主導(dǎo)作用。特別是在最基層的網(wǎng)格單元內(nèi)，應(yīng)進一步加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，引導(dǎo)多元參與，實現(xiàn)基層自治，最終達到政府、社會組織、人民群眾多贏的效果。

在機構(gòu)設(shè)置上，黨政機構(gòu)合署辦公、大部制、省直管縣、事業(yè)單位改革等要繼續(xù)發(fā)力。這些改革都是我國在深化改革方面推出的重大舉措，已經(jīng)取得了明顯成效，今后應(yīng)當(dāng)繼續(xù)深入推進下去。黨政機構(gòu)合署辦公、大部制、省直管縣改革等，有的重點是壓縮機構(gòu)設(shè)置，有的重點是減少行政層級，目的都是改變機構(gòu)設(shè)置，使其更符合國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要，更有利于改革開放事業(yè)的持續(xù)深入推進，更方便企業(yè)群眾創(chuàng)業(yè)辦事。今后應(yīng)研究針對機構(gòu)設(shè)置“上下一般粗”的改革方案，有的部門設(shè)置可以采取“金字塔”結(jié)構(gòu)，也有的部門設(shè)置可以采取“倒金字塔”結(jié)構(gòu)。在上下級的業(yè)務(wù)對接上，既要找出“一對多”的辦法，也要找出“多對一”的辦法。很多改革需要通過試點觀察效果，需要“摸著石頭過河”。而且改革一定會觸動某些部門、某些階層、某些人員的利益，因此一些地方和部門領(lǐng)導(dǎo)從小集體和個人利益出發(fā)，對改革舉措先觀望，再選擇性推動，對部門和個人有利的就大力推進，對部門和個人不利的就能拖則拖，直到新的改革熱點出現(xiàn)，原來的改革舉措慢慢被遺忘，或者不再成為改革的重點工作。為此，一定要拿出具體措施，鏟除改革中存在的拖延現(xiàn)象，真正將中央的頂層設(shè)計在規(guī)定時間內(nèi)落到實處。今后對出臺的改革舉措，必須制定出具體的路線圖和時間表，定期考核評估，對沒有按時完成改革任務(wù)的單位進行公示；對負有責(zé)任的個人調(diào)整工作崗位，在職務(wù)晉升上實行“一票否決”；對改革創(chuàng)新中的失誤者，制定相應(yīng)的免責(zé)條款，保護他們的改革積極性。

在資金使用上，要加強審計工作力度，使財政資金在分配使用上更加合理。這些年來審計部門做了大量工作，封堵了大量“跑冒滴漏”之處，為國家節(jié)約了大量財政支出。僅以2019年為例，湖北省審計機關(guān)通過審計，共查出各類違規(guī)損失和浪費問題涉及金額413.33億元，增收節(jié)支和挽回損失321.74億元；吉林省通過審計工作，挽回損失32.2億元；海南省也通過審計項目挽回損失19.79億元。審計工作的重要作用不止于當(dāng)年挽回的巨額損失，更重要的在于財政部門可以據(jù)此調(diào)整預(yù)算資金，進行更加合理的分配使用，將“好鋼用在刀刃上”。

在行政行為上，“放管服”改革、營商環(huán)境改善等改革措施要持續(xù)推進。自推進“放管服”改革以來，行政審批事項被大幅壓縮，行政審批效率得到大幅提升。今后應(yīng)繼續(xù)推進負面清單、權(quán)力清單工作，將權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，對政府做到“法無授權(quán)不可為”，對群眾兌現(xiàn)“法無禁止皆可為”。對改革要適時進行效果評估，好的經(jīng)驗要及時總結(jié)，在更大范圍內(nèi)推廣，有些可以通過法律法規(guī)的方式加以固定。在加強頂層設(shè)計的同時，給予地方政府更大的權(quán)限，使其可以根據(jù)本地實際，推出更適合“地情”的改革方案。優(yōu)化營商環(huán)境與“放管服”改革一脈相承，在當(dāng)前國內(nèi)外環(huán)境發(fā)生深刻復(fù)雜變化，我國提出加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局背景下，應(yīng)著力在優(yōu)化營商環(huán)境上下功夫，實現(xiàn)真正意義上的高質(zhì)量發(fā)展，做到服務(wù)更優(yōu)質(zhì)、審批更便捷、監(jiān)管更到位。營造好的營商環(huán)境，各級政府和部門不僅要知道在哪些路口“開綠燈”，還要知道在哪些節(jié)點“亮紅燈”；哪些路段該“加油”，哪些路段該“踩剎車”。

在人員結(jié)構(gòu)上，堅持編制與需求相適應(yīng)，增減同步，做到人盡其才。對于行政人員要嚴(yán)格控制總量、合理調(diào)節(jié)存量，做到人員增減同步。要嚴(yán)格控制機關(guān)人員編制，重點向基層一線傾斜。要壓縮行政機構(gòu)內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和管理崗位，增加辦事服務(wù)崗位，切實改變畫圈批示者多、具體經(jīng)辦人少的狀況。要為基層人員提供合理可預(yù)期的上升通道，打破職業(yè)晉升的天花板，使得他們心中有目標(biāo)、做事有能力、工作有熱情。要讓行政人員做到能上能下、能進能出，避免產(chǎn)生“進了體制就等于進了保險箱”，“多干有風(fēng)險、少干少出錯”，“不求有功、但求無過”等思想。要建立嚴(yán)格的考核機制，可評估、可量化，對碌碌無為人員不能“沒辦法”。要徹底清理“吃空餉”人員，加強對在編不在崗等隱性“吃空餉”人員的管理，使其限期回到工作崗位，對不遵守規(guī)定的按政務(wù)人員管理條例進行處理。要強化行政人員的成本意識和節(jié)約意識。一個崗位能完成的工作要三個崗位來做，一個月能完成的工作要半年才完成等現(xiàn)象，都是對行政成本的巨大浪費，必須用嚴(yán)格制度加以約束和改變。

在數(shù)字化轉(zhuǎn)型上，加快數(shù)字政府建設(shè)，實行扁平化管理。經(jīng)過20多年的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，我國政務(wù)信息化已經(jīng)取得重要進展。整體政府、開放政府、協(xié)同政府、智慧政府的形象已初顯現(xiàn)。未來要進一步在平臺建設(shè)、數(shù)據(jù)治理、重構(gòu)流程、重組業(yè)務(wù)等上做文章，實現(xiàn)全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)目標(biāo)，實現(xiàn)全國“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)通管”，壓縮機構(gòu)，減少人員，改革機構(gòu)設(shè)置“上下一般粗”的狀況，削減中間層級，實行扁平化管理，在建設(shè)一個公平正義、廉潔有為的人民滿意的服務(wù)型政府方面邁出實質(zhì)性步伐。

【本文作者 汪玉凱，中國行政體制改革研究會學(xué)術(shù)委員會副主任、教授；袁啟華，《行政改革內(nèi)參》副主編。本文系中國行政體制改革研究會2020年度重大課題“控制和降低行政成本研究”的階段性成果】

責(zé)編：司文君 / 賀勝蘭

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