編輯同志：

您好！

2021年中央一號(hào)文件指出，脫貧攻堅(jiān)取得勝利后，要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。我有一些疑問(wèn)：鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化是什么關(guān)系？鄉(xiāng)村振興，農(nóng)民還需要進(jìn)城嗎？新型城鎮(zhèn)化怎么推動(dòng)下去呢？還望請(qǐng)專(zhuān)家回答一下。——讀者夏鴻

本刊特請(qǐng)中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心原主任李鐵作答

很多人看到今年的中央一號(hào)文件后，又開(kāi)始對(duì)鄉(xiāng)村振興重視起來(lái)。但是始終有一個(gè)疑問(wèn)，就是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，未來(lái)是否還要繼續(xù)推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化？鄉(xiāng)村建設(shè)好了，農(nóng)民還要進(jìn)城嗎？

其實(shí)如果深入了解農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展，了解經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展規(guī)律，就可以知道，鄉(xiāng)村振興和城鎮(zhèn)化是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面。我們要知道，城鎮(zhèn)化是農(nóng)民進(jìn)城并且實(shí)現(xiàn)安居樂(lè)業(yè)的過(guò)程。

農(nóng)村人口減少會(huì)減輕國(guó)家支持鄉(xiāng)村振興的壓力

我國(guó)城鎮(zhèn)化的判斷標(biāo)準(zhǔn)，就是城鎮(zhèn)常住人口占常住總?cè)丝诘谋戎亍Ｎ覈?guó)的城鎮(zhèn)化水平從1990年的26.4%提高到現(xiàn)在的60%以上，從農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移就業(yè)了接近3億人口。大量農(nóng)業(yè)人口從農(nóng)村土地上轉(zhuǎn)移出來(lái)，進(jìn)入各類(lèi)城鎮(zhèn)打工就業(yè)，甚至定居，給農(nóng)村帶來(lái)的變化，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是增加了農(nóng)村的人均占有資源。例如30年前，我國(guó)農(nóng)村人均耕地不到2畝，由于農(nóng)業(yè)人口的大量轉(zhuǎn)移，目前按農(nóng)村常住人口計(jì)算的農(nóng)村人均耕地面積為3.6畝，戶(hù)均約10畝地。雖然人均占有的農(nóng)業(yè)資源仍然很少，但至少在增加的土地上，農(nóng)民可以獲得更多的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入。

二是農(nóng)村人口的減少，也有利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要素的投入和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)?，F(xiàn)在我國(guó)農(nóng)村戶(hù)均耕地10畝左右，相當(dāng)于日本的三分之一。如果未來(lái)要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化種植，那么我國(guó)的戶(hù)均耕地規(guī)模至少要提高到現(xiàn)有水平的兩倍以上，才可以更好地發(fā)揮小型農(nóng)業(yè)機(jī)械的作用。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，這也是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。

三是農(nóng)民通過(guò)非農(nóng)就業(yè)和進(jìn)城打工，使得收入來(lái)源發(fā)生了變化。農(nóng)民人均可支配收入中，有41%來(lái)源于非農(nóng)就業(yè)，而來(lái)自于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的收入僅占36%。隨著我國(guó)各類(lèi)城鎮(zhèn)的發(fā)展，城鎮(zhèn)吸納非農(nóng)就業(yè)的能力在不斷增強(qiáng)，農(nóng)民人均可支配收入中工資性收入占比會(huì)越來(lái)越高。

四是隨著農(nóng)村人口的減少，可提供的建設(shè)用地資源會(huì)越來(lái)越多。我國(guó)的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口已經(jīng)有2.8億，因農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移，將會(huì)導(dǎo)致大量農(nóng)村集體建設(shè)用地資源閑置出來(lái)。目前農(nóng)村集體建設(shè)用地資源為19萬(wàn)平方公里。隨著農(nóng)村人口的進(jìn)一步減少，未來(lái)這些閑置的土地資源可以通過(guò)城鎮(zhèn)化或非農(nóng)化得到更有效的利用，這也是鄉(xiāng)村振興的最重要的資源基礎(chǔ)。

五是農(nóng)村人口減少，城鎮(zhèn)人口增加，會(huì)加大對(duì)農(nóng)產(chǎn)品商品化的需求，并且城市居民多元化的需求會(huì)刺激農(nóng)業(yè)調(diào)整經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)。當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品商品化占比越來(lái)越高時(shí)，也會(huì)在一定程度上提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，引導(dǎo)農(nóng)民針對(duì)城市需求調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，進(jìn)而增加農(nóng)民的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入。都市圈農(nóng)業(yè)的發(fā)展，就是一個(gè)鮮明的例證。

六是農(nóng)村人口減少會(huì)大大減輕國(guó)家支持鄉(xiāng)村振興的壓力。雖然我國(guó)農(nóng)村居民人均可支配收入中，轉(zhuǎn)移凈收入已經(jīng)占21%，但是由于我國(guó)農(nóng)村人口數(shù)量仍然過(guò)多，農(nóng)村戶(hù)籍人口占戶(hù)籍總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)56%，而農(nóng)村常住人口占總?cè)丝诘谋戎夭坏?0%。前者涉及8億多人，后者涉及5億多人，所以?xún)H僅用60%的城鎮(zhèn)常住人口和44%的城鎮(zhèn)戶(hù)籍人口創(chuàng)造的財(cái)富，來(lái)補(bǔ)貼支持與城鎮(zhèn)常住人口相當(dāng)?shù)霓r(nóng)村戶(hù)籍人口，涉及補(bǔ)貼支付數(shù)額龐大，顯然不可持續(xù)。按照發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，城市化率達(dá)到70%以上，甚至達(dá)到80%或更多，才可以實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的全面支持。顯然，我們當(dāng)前面臨的最大問(wèn)題是，如何讓更多的農(nóng)業(yè)人口離開(kāi)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，才有可能“以多補(bǔ)少”地實(shí)現(xiàn)城市反哺農(nóng)村和工業(yè)服務(wù)業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。

就地非農(nóng)化也是鄉(xiāng)村振興的路徑選擇之一

雖然我們提出新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標(biāo)，是要加快農(nóng)業(yè)人口向各類(lèi)城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，但是針對(duì)鄉(xiāng)村振興和發(fā)展，我們還有一條重要的路徑選擇：就是通過(guò)就地非農(nóng)化來(lái)加快農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)就業(yè)的轉(zhuǎn)移過(guò)程。

上個(gè)世紀(jì)80年代，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的總產(chǎn)值，在工業(yè)經(jīng)濟(jì)總量中是“三分天下有其一”，在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)曾經(jīng)占據(jù)“七分天下”。即使是現(xiàn)在，沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的工業(yè)布局，仍然沒(méi)有脫離當(dāng)年的發(fā)展軌跡。珠三角和長(zhǎng)三角的大量制造業(yè)企業(yè)的布局，仍然以原來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊為依托，甚至在當(dāng)?shù)刎?cái)政稅收和GDP增長(zhǎng)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)仍占有半壁江山。

隨著我國(guó)城市工業(yè)園區(qū)成本的不斷攀升，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)受到嚴(yán)格的政策調(diào)控，地方債務(wù)越來(lái)越嚴(yán)重，因此在招商引資過(guò)程中，急需在更大范圍內(nèi)尋找低成本的發(fā)展空間。這等于為鄉(xiāng)村振興帶來(lái)了巨大的發(fā)展契機(jī)。畢竟中央在鄉(xiāng)村振興的支持政策中，重要內(nèi)容之一就是農(nóng)村集體土地入市。

農(nóng)村集體土地入市可選擇的途徑，一方面是納入城鎮(zhèn)化的軌道，直接參與城市建設(shè)；但是從另一方面考慮，在尊重規(guī)劃和環(huán)保要求的大前提下，也可以充分利用鄉(xiāng)村集體土地資源的空間格局，復(fù)制當(dāng)年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)模式，允許集體土地自行與企業(yè)談判，以小面積、低成本的土地來(lái)招商引資，并以長(zhǎng)期合作的方式，讓產(chǎn)業(yè)在空間布局上向范圍更大、成本更低的農(nóng)村靠攏。運(yùn)用這種方法，可以通過(guò)集體小園區(qū)的模式，把一部分中小規(guī)模企業(yè)配置在農(nóng)村。這樣既可以帶動(dòng)農(nóng)民的就地非農(nóng)就業(yè)，也可以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興過(guò)程中集體經(jīng)濟(jì)的積累和財(cái)富的增長(zhǎng)，還可以增加當(dāng)?shù)卣亩愂铡?/p>

其實(shí)，這也是一種城鎮(zhèn)化道路的實(shí)踐過(guò)程。當(dāng)年長(zhǎng)三角和珠三角的小城鎮(zhèn)發(fā)展，都是建立在農(nóng)村工業(yè)化的基礎(chǔ)上，而這些小鎮(zhèn)現(xiàn)在大多已經(jīng)發(fā)展成為中小城市了。未來(lái)，我國(guó)一部分有條件的農(nóng)村地區(qū)，可以利用低成本的優(yōu)勢(shì)和有利的區(qū)位條件，吸引產(chǎn)業(yè)進(jìn)入，帶動(dòng)非農(nóng)就業(yè)，同時(shí)也會(huì)推動(dòng)農(nóng)村非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

總的來(lái)說(shuō)，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，在采取支持農(nóng)村發(fā)展政策的同時(shí)，首先要落實(shí)好新型城鎮(zhèn)化的各項(xiàng)政策。例如，如何完善戶(hù)籍管理制度改革和農(nóng)民工市民化，使得已經(jīng)進(jìn)城就業(yè)多年的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，真正地在城市扎下根。如何落實(shí)好農(nóng)村集體土地入市，讓農(nóng)村和農(nóng)民更好地分享城鎮(zhèn)化的收益和成果；更好發(fā)揮小城市低成本的優(yōu)勢(shì)，吸引更多的產(chǎn)業(yè)進(jìn)入，并發(fā)揮返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民的作用。

更重要的是，還要有新思路，可以考慮城鎮(zhèn)化和非農(nóng)化的戰(zhàn)略空間選擇。而非農(nóng)化，則是通過(guò)集體土地承接非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)，為未來(lái)城鎮(zhèn)化的多元化途徑提供重要的機(jī)會(huì)。只有農(nóng)村人口減少了，才能更好實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的鄉(xiāng)村振興。