?有效銜接不能就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是必由之路?？h域，是打通城與鄉(xiāng)的關(guān)鍵節(jié)點

?將扶貧產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化為支撐振興可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)項目，需要因地制宜，規(guī)劃引領

?基礎設施建設決不能落下農(nóng)村

?持續(xù)暢通勞動力流動渠道，搭建橫向流動橋梁、縱向發(fā)展階梯，是人才規(guī)劃的關(guān)鍵

 從脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興，是一項復雜的系統(tǒng)工程，規(guī)劃銜接是“第一道工序”。

一個村莊的規(guī)劃什么樣？

在湖南湘西十八洞村村民楊正邦看來，是自家年久失修的房屋煥然一新，配套設施一應俱全。在村支書施金通眼里，是在規(guī)劃指導下，村容開始變得整潔、村民生活便捷、村莊一步一景，彰顯特色。在駐村干部麻輝煌的印象中，是十八洞村逐漸發(fā)展起來的各色產(chǎn)業(yè)。

以“精準扶貧”擊敗貧困的十八洞村，如今正在探索以精準的村莊規(guī)劃，接續(xù)鄉(xiāng)村振興。從2018年7月至今，湘西州自然資源和規(guī)劃局、花垣縣自然資源和規(guī)劃局與技術(shù)團隊在這里展開了“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃實踐。

“從脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興，必須堅持規(guī)劃先行。”清華大學中國農(nóng)村研究院副院長張紅宇認為，做好規(guī)劃銜接，關(guān)鍵是以縣域為空間進行統(tǒng)一規(guī)劃，堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，破除體制機制弊端，解決好城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不充分的問題。

在多位受訪專家和基層干部看來，科學制定鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，重點要抓好產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃銜接、公共設施和服務規(guī)劃銜接、勞動力發(fā)展規(guī)劃銜接。做好頂層設計，既盡力而為，也要量力而行，結(jié)合鄉(xiāng)村實際，因地制宜、分類施策。

3月11日，第十三屆全國人民代表大會第四次會議在北京人民大會堂閉幕 李響 攝/《瞭望》新聞周刊

一體謀劃 縣為單元

“十八洞村建立了湖南省首個駐村規(guī)劃師制度，形成了一套鄉(xiāng)村精準規(guī)劃模式。”十八洞村駐村規(guī)劃師尹怡誠介紹，精準規(guī)劃下，十八洞村環(huán)境美了、產(chǎn)業(yè)旺了、老百姓的精氣神也更足了。

“規(guī)劃是建設的藍圖，鄉(xiāng)村建設必須堅持規(guī)劃引領、有序推進。”張紅宇說，從脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興首先要繪制“村美、人和、業(yè)興”的鄉(xiāng)村規(guī)劃圖紙。

我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)問題依然突出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化仍然是“四化同步”的短板。“鄉(xiāng)村振興就要從城鄉(xiāng)融合發(fā)展切入破題。”中國人民大學中國扶貧研究院院長汪三貴說，做好鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的關(guān)鍵，首先是要抓住縣域。

“縣，是連接、打通城與鄉(xiāng)的關(guān)鍵區(qū)域節(jié)點。”張紅宇說，縣域在實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的過程中，可以發(fā)揮承上啟下的作用。在編制鄉(xiāng)村振興規(guī)劃時，要統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃建設，促進縣域內(nèi)整體提升和均衡發(fā)展。既要充分運用城市的資本、物質(zhì)、技術(shù)、信息、人才等優(yōu)勢帶動農(nóng)村發(fā)展，引導城市資源優(yōu)先向農(nóng)村投入、聚集；也要因地制宜地利用鄉(xiāng)村建設補齊城市短板，在諸如鄉(xiāng)村風貌、鄉(xiāng)土文化、休閑娛樂等領域激活農(nóng)村的獨特吸引力，吸引城市居民到鄉(xiāng)村消費，并把鄉(xiāng)村的優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品在城市銷售，從而帶動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。

“制定規(guī)劃時，要充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的銜接。”安徽省六安市政協(xié)副主席、霍邱縣委書記劉勝說，制定規(guī)劃可綜合考慮縣、鎮(zhèn)、村人口規(guī)模，以及未來農(nóng)村村莊的撤并等各種因素。

“從城鄉(xiāng)貫通做起，突出城鄉(xiāng)共建、成果共享，以城鄉(xiāng)建設的一體布局加快城鄉(xiāng)貫通。”河南省西華縣委書記林鴻嘉說，未來推動縣城基礎設施、公共服務、現(xiàn)代文明向農(nóng)村延伸、覆蓋、輻射，推進中心鎮(zhèn)黨的建設、發(fā)展改革、人居環(huán)境整治等各方面資源、資金、項目集中投放、集約使用，探索建立土地政策撬動型等推進模式，真正讓城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村相互貫通。

做好鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的第二個關(guān)鍵點，是要多規(guī)合一、一體謀劃。

“過去，一個地區(qū)在做發(fā)展規(guī)劃時，城市與農(nóng)村是分割開的，鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃往往滯后于城市。”張紅宇說，鄉(xiāng)村振興階段，既不能再讓城市跑得快、鄉(xiāng)村跟不上，也不能就鄉(xiāng)村談鄉(xiāng)村、單兵突進。

多位受訪專家建議，要做好城鄉(xiāng)戰(zhàn)略融合，統(tǒng)籌形成城鄉(xiāng)有效分工、合理配置、產(chǎn)業(yè)互補的態(tài)勢。“無論是產(chǎn)業(yè)分工互補，還是交通發(fā)展布局、公共設施、公共服務供給，都需要城鄉(xiāng)一體統(tǒng)籌推進。”張紅宇說，同時，規(guī)劃還要長短結(jié)合，既考慮短期內(nèi)解決鄉(xiāng)村建設短板和痛點，也要布局長遠，久久為功。

“因地制宜，尊重鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律。”這是多位受訪者眼中的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制的第三個關(guān)鍵。

汪三貴說，制定鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，要綜合考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點布局、生態(tài)保護和歷史文化傳承等因素，適應村莊發(fā)展演變規(guī)律，科學布局鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活生態(tài)空間，分類推進村莊建設。

“發(fā)展與保護要結(jié)合起來。”在張紅宇看來，鄉(xiāng)村建設要堅持從實際出發(fā)，充分尊重農(nóng)民意愿，既要聚焦鄉(xiāng)村發(fā)展，也要保護傳統(tǒng)村落和鄉(xiāng)村風貌，防止盲目大拆大建，留住鄉(xiāng)土味道。

“規(guī)劃編制要經(jīng)得起歷史驗證，只有規(guī)劃精準了，鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展和精細化治理才有可能精準推進，這是脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的關(guān)鍵樞紐。”參與了十八大洞村村莊規(guī)劃編制與實踐的湖南大學設計研究院副總規(guī)劃師尹怡誠這樣說。

產(chǎn)業(yè)規(guī)劃 瞄準長遠

依托以獼猴桃為主的種植業(yè)，以土雞、蜜蜂為主的養(yǎng)殖業(yè)，利用生態(tài)文化等資源發(fā)展起來的旅游業(yè)……十八洞村土地資源稀缺且分布碎片化，但擁有良好的自然生態(tài)環(huán)境，有豐富的文化資源和遺產(chǎn)。如何在有限資源條件下做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的大文章？經(jīng)過精準把脈、靶向設計，規(guī)劃團隊依托自身稟賦條件，為十八洞村精準遴選了有機農(nóng)業(yè)、綠色加工業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等主導產(chǎn)業(yè)，引進城中企業(yè)合作開發(fā)生產(chǎn)山泉水，村集體每年保底分紅50萬元。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是否長遠，關(guān)鍵看規(guī)劃的方向準不準。

目前，不少脫貧縣將在脫貧攻堅中起作用的扶貧產(chǎn)業(yè)，與鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃有機結(jié)合。但過去，有的地方發(fā)展產(chǎn)業(yè)，還是急就章，沒有根據(jù)當?shù)剜l(xiāng)村的資源稟賦和現(xiàn)有生產(chǎn)基礎科學選擇產(chǎn)業(yè)項目。

要將扶貧產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化為支撐振興可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)項目，規(guī)劃引領就顯得尤為重要。

結(jié)合受訪專家和基層一線干部群眾采訪，記者梳理，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)劃一是在“特”上下功夫。要結(jié)合當?shù)刭Y源稟賦和市場需求，挖掘優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，形成“一鄉(xiāng)一業(yè)”“一村一品”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。

“鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎薄弱，只有找準獨特優(yōu)勢，避免同質(zhì)化競爭，才能增強產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)品的核心競爭力。”汪三貴說，對于剛剛脫貧的地區(qū)，要在繼續(xù)實施產(chǎn)業(yè)扶貧政策的基礎上，有前瞻性地做好產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，注重扶貧產(chǎn)業(yè)向“振興產(chǎn)業(yè)”轉(zhuǎn)型，在提升產(chǎn)業(yè)的質(zhì)量、效益、競爭力上方面做文章，創(chuàng)造機會讓各類要素與當?shù)仄髽I(yè)對接、產(chǎn)品與市場對接。

二是學會彎道超車，把互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、應用創(chuàng)新納入產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中，促進農(nóng)村三產(chǎn)深度融合，科學構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系。

三是將產(chǎn)業(yè)規(guī)劃納入城鄉(xiāng)融合大局一體設計。江蘇省宿遷市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗區(qū)黨工委書記袁大勇說，當?shù)剜l(xiāng)村振興的主要抓手就是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、以城帶鄉(xiāng)：80%脫貧人口集中到鎮(zhèn)區(qū)，融入產(chǎn)業(yè)中；實現(xiàn)耕地全部流轉(zhuǎn)，引入多家企業(yè)搞現(xiàn)代化高效農(nóng)業(yè)，達到80%土地的規(guī)?；?jīng)營；通過建設工業(yè)園區(qū)，解決80%以上的進鎮(zhèn)農(nóng)民就業(yè)。

補齊短板讓鄉(xiāng)村更宜居

去年，新冠肺炎疫情期間，多地農(nóng)產(chǎn)品曾一度滯銷，但電商網(wǎng)絡帶貨給不少農(nóng)民解了燃眉之急。截至2020年12月，我國城鎮(zhèn)地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率為79.8%，但受山區(qū)地形、設施密度、配置高低等影響，農(nóng)村地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率僅為55.9%，且網(wǎng)絡速度和網(wǎng)絡質(zhì)量不高，未來仍有改善潛力。

完善的基礎設施、便利的生活條件、與城市接軌的公共服務，將是鄉(xiāng)村振興、聚攏人氣的硬件要求。

以往規(guī)劃中，在用地、用電、用水等各個方面，有些地方存在重城輕鄉(xiāng)，對農(nóng)村地區(qū)投入不足。“基礎設施建設決不能落下農(nóng)村。”張紅宇說，規(guī)劃銜接不僅要推動建立健全城鄉(xiāng)資源要素平等交換體制機制，還要推動水、電、路、氣、房、網(wǎng)等基礎設施向農(nóng)村延伸、向農(nóng)村傾斜。

2002年，黑龍江省樺南縣、湯原縣被確定為中國移動的幫扶對象。此后19年中，中國移動發(fā)揮在信息基礎設施建設方面的優(yōu)勢，不斷加大扶貧力度，在樺南縣和湯原縣已累計投入扶貧資金超過1.6億元，開展建設各類項目160余個。中國移動黑龍江公司總經(jīng)理李強說，下一步將持續(xù)完善農(nóng)村及偏遠地區(qū)網(wǎng)絡覆蓋，促進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接。

安徽省亳州市渦陽縣委副書記黃愷說，脫貧摘帽后，渦陽縣基礎設施實現(xiàn)了“水電路網(wǎng)田衛(wèi)交”全覆蓋。比如，新（改）建“四好農(nóng)村路”3678公里，農(nóng)村公路總里程達6000公里。在皖北地區(qū)率先實現(xiàn)一元公交城鄉(xiāng)全覆蓋，群眾“出門水泥路、抬腳上公交”的愿景正在變成現(xiàn)實。

未來，在鄉(xiāng)村建設行動中，需要從規(guī)劃層面，對用水、用電、通路、使用燃氣等清潔能源、建設高標準房屋等傳統(tǒng)基礎設施建設提擋升級，逐漸形成布局合理、城鄉(xiāng)一體的基礎設施體系，為宜居鄉(xiāng)村打下基礎。

廣西壯族自治區(qū)河池市大化瑤族自治縣縣委書記楊龍文說，鄉(xiāng)村風貌提升是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手，但縣里在規(guī)劃編制、村莊基礎設施建設、特色景觀提升等方面仍存在資金缺口。

“建議未來或可提升土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例。”張紅宇說，加快鄉(xiāng)村振興，要從基礎設施規(guī)劃設計入手，縮小城鄉(xiāng)差距。

實現(xiàn)村里村外人才雙循環(huán)

鄉(xiāng)村振興離不開人才。未來15年，上億農(nóng)村勞動力可能轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)和都市圈，成為我國經(jīng)濟發(fā)展最為強大、最可持續(xù)的動力引擎。同時，城市中的有識之士也可能回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。持續(xù)暢通勞動力流動渠道，搭建橫向流動橋梁、縱向發(fā)展階梯，是人才規(guī)劃的關(guān)鍵。

“營造良好的金融、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)環(huán)境，能吸引外出的農(nóng)村青年才俊回歸鄉(xiāng)村，讓農(nóng)村不再空巢”。河北省邯鄲市涉縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局高級農(nóng)技師賀獻林說，同時，還需積極引進外部優(yōu)秀人才到農(nóng)村投資興業(yè)，實現(xiàn)村里村外人才雙循環(huán)。

“帶著新品種、新技術(shù)的科學家和科技人員，是農(nóng)村急需的人。”農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心副主任陳潔說，在人才規(guī)劃設計上，兩類人才是重點，一是從城回村、合作社領辦人等本鄉(xiāng)本土人才，二是外來科技人才、管理人才，可在制定獎勵機制、更新人才評價標準時做出適當調(diào)整。

城鄉(xiāng)差距大，很大程度體現(xiàn)在教育、衛(wèi)生等公共服務上，在脫貧攻堅階段，硬件不足的問題基本得到了解決，相應人才不足仍待解決。

記者在中部地區(qū)某村采訪時，看到衛(wèi)生室硬件達標提升全部到位，但村醫(yī)老齡化嚴重，年輕人不愿接班。目前該村所在縣的村醫(yī)中，有30多位超過65歲，一些村衛(wèi)生室只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院下派的醫(yī)務人員。該縣20多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)護人員缺口達200多人。

“可考慮村醫(yī)鄉(xiāng)管、鄉(xiāng)醫(yī)縣管。”汪三貴說，城鄉(xiāng)公共服務同樣應該一體化設計，將城鄉(xiāng)資源要素平等交換，并向農(nóng)村傾斜。

2019年，江西鷹潭貴溪市成為全國第一批探索緊密型醫(yī)共體及江西省縣域綜合醫(yī)改試點縣市。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院轉(zhuǎn)變?yōu)榭h域龍頭醫(yī)院分院，實行編制周轉(zhuǎn)池和“縣招縣聘鄉(xiāng)用”、將村醫(yī)轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院聘用職工……這些辦法讓村級醫(yī)療機構(gòu)人員隊伍得到了補充，或可借鑒。

另一方面，多位受訪專家說，目前，有的地方農(nóng)民進城的門檻依然較高。

“除北上廣深等超大城市外，大多數(shù)城市不應該有高門檻，要讓農(nóng)民進得了、留得下。”張紅宇說，下一步，創(chuàng)造條件讓農(nóng)村勞動力要素暢通無阻地流向城市，有意愿的、有能力的在城市就地就近就業(yè)。同時，繼續(xù)圍繞深化農(nóng)村改革做文章，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置實現(xiàn)形式，讓農(nóng)村進城勞動力沒有后顧之憂，也可為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展蓄積人才動力。（執(zhí)筆：屈辰；參與采寫記者：趙久龍 韓朝陽 陳春園 白明山 林翔 姜剛 何偉）