【摘要】隨著治理資源向基層大量涌入，出現(xiàn)基層微權(quán)力運(yùn)行失范現(xiàn)象，這既打破了基層政治的生態(tài)平衡，也影響了基層群眾的獲得感和幸福感?；鶎游?quán)力運(yùn)行失范產(chǎn)生于基層治理場景中權(quán)變性的策略行為，是“基層干部逐利動機(jī)”以及“對微權(quán)力制約和監(jiān)督不力”共同作用的產(chǎn)物，其本質(zhì)是基層治理制度的異化。實(shí)現(xiàn)微權(quán)力在陽光下規(guī)范運(yùn)行，需要壓實(shí)權(quán)責(zé)一體化，推進(jìn)信息公開，加強(qiáng)科技支撐，同時，強(qiáng)化基層干部的自我約束機(jī)制，從而加快推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。

【關(guān)鍵詞】基層治理  權(quán)力異化  微權(quán)力    【中圖分類號】D67    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

黨的十八大以來，基層反腐持續(xù)推進(jìn)，一些濫用微權(quán)力的基層干部受到法律的制裁，基層微權(quán)力運(yùn)行正日益規(guī)范。但隨著治理資源尤其是扶貧資金和項(xiàng)目大量進(jìn)入基層，個別基層干部抵御不了利益誘惑，基層治理中出現(xiàn)了微權(quán)力運(yùn)行失范現(xiàn)象，破壞了地方政治生態(tài)。由于官民銜接層域的結(jié)構(gòu)化限制，基層微權(quán)力一直得不到有效制約，致使基層微腐敗成為治理的結(jié)構(gòu)性難題。因此，基層微權(quán)力如何規(guī)范運(yùn)行是推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的重要議題。具言之，我們應(yīng)聚焦于基層微權(quán)力運(yùn)行失范現(xiàn)象的本質(zhì)特征和形成機(jī)理，構(gòu)建基層微權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的長效機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)微權(quán)力在陽光下健康運(yùn)行。

基層微權(quán)力運(yùn)行失范的本質(zhì)是基層治理制度的異化

作為國家治理體系“神經(jīng)末梢”的村（社區(qū)）干部，掌握著基層的各種資源，對基層公共事務(wù)有著較為靈活的自由裁量權(quán)，是連接“千條線”的“一根針”，其作用不言而喻。村干部的權(quán)力看似“微”但并不“小”，村級組織及村干部享有村級重大決策、重大活動、重大項(xiàng)目以及資金、資產(chǎn)、資源管理等村務(wù)管理權(quán)力，如宅基地審批、低保戶審批等，都是關(guān)系到村民切身利益的大事。微權(quán)力運(yùn)行的目的在于滿足基層群眾的公共性訴求和維護(hù)公共利益，一旦這種微權(quán)力的行使背離了公共價值，轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎痈刹孔分饌€人利益的工具時，就會出現(xiàn)基層微權(quán)力運(yùn)行失范現(xiàn)象?；鶎游?quán)力運(yùn)行失范的本質(zhì)是基層治理正式制度和非正式制度的異化。

在基層社會中，基層治理是國家治理的最末端，國家的治理資源及其分配和管理是通過基層干部落實(shí)到基層的，基層干部對資源的分配和使用擁有較大的自由裁量權(quán)。這種自由裁量權(quán)是法律許可的。但是，由于自由裁量權(quán)的使用不當(dāng)就會存在一定的“灰色地帶”，所需承擔(dān)的違法成本也較低，因而強(qiáng)化了基層微權(quán)力濫用的隱蔽性。同時，基層治理結(jié)構(gòu)催生了基層治理體系之外的“自利性”利益聯(lián)合體。在基層社會的政治場域中，基層治理資源的配置往往是通過人情關(guān)系來進(jìn)行配置?；鶎痈刹颗c其親友、朋友圈聯(lián)結(jié)成嚴(yán)密的利益聯(lián)合體。而且，這種特殊的治理結(jié)構(gòu)是基于非制度化和非正式化的聯(lián)結(jié)而形成的，容易催生出基層治理體系之外的勢力，極易形成利益輸送的鏈條。這種非理性的治理資源配置產(chǎn)生的后果就是各項(xiàng)治理資源向基層權(quán)力階層與微權(quán)力有利害關(guān)系的群體和個人集中?，F(xiàn)實(shí)中，有的基層干部偽造、虛報材料，以獲得資金補(bǔ)助，有的基層干部將上級部門撥付的?？罘鲐氋Y金優(yōu)先轉(zhuǎn)移至家庭成員手中，還有的基層干部甚至向群眾隱瞞資金使用情況，將之據(jù)為己有。尤其是當(dāng)大規(guī)模的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和惠民項(xiàng)目進(jìn)入基層，個別基層干部對相關(guān)惠民政策選擇性執(zhí)行，試圖從項(xiàng)目中獲取資源，有些與其他利益團(tuán)體相聯(lián)合，以微權(quán)力換取資本，以至于制度異化的資本化趨勢愈加明顯。

基層微權(quán)力運(yùn)行失范的形成機(jī)理

基層微權(quán)力運(yùn)行失范是基層領(lǐng)導(dǎo)干部行使微權(quán)力時不作為和亂作為的結(jié)果，究其原因，既有微權(quán)力使用者的趨利動機(jī)因素，也有行政體制本身存在的問題，尤其在內(nèi)外部制約和監(jiān)督不力的情況下，微權(quán)力運(yùn)行失范的可能性也就越大。

首先，基層微權(quán)力運(yùn)行失范產(chǎn)生于基層治理場景中權(quán)變性的策略行為?；鶎又卫碇械奈?quán)力是一種組織性權(quán)力，它由上級部門逐級授權(quán)，賦予基層干部以重大事項(xiàng)決策權(quán)、財(cái)務(wù)管理權(quán)、獎懲權(quán)以及人事任免權(quán)等權(quán)力，因地制宜地開展治理活動?；鶎痈刹砍艘獔?zhí)行正式任務(wù)外，通常還要面對很多復(fù)雜問題。這些問題大多自下而上地來自于日常生活，往往與地方的風(fēng)土人情密切相關(guān)。這些問題之所以復(fù)雜，是因?yàn)闋可娴蕉嘀乩婕m葛或多種不同的價值觀念的沖突，還牽涉到多個部門或多個層級的不同規(guī)則。從這個意義上說，基層干部通常被稱為有創(chuàng)造力的策略師，他們經(jīng)常在談判性的、復(fù)雜的工作環(huán)境中尋求“辦法”。這些“辦法”是指針對問題而采取的措施，以及內(nèi)含的行為策略，其與“政策”“法規(guī)”相對，既相互區(qū)別，又相互聯(lián)系。實(shí)際上的經(jīng)驗(yàn)方法可能包括“軟”(動之以情、曉之以理、明之以利，宣傳與動員)、“硬”(恐嚇、壓制或強(qiáng)迫)、“刁”(設(shè)置關(guān)卡、拖延) 、“憨”(裝糊涂)、“精”(理性算計(jì)、博弈)、“詐”(誘導(dǎo)、欺騙、糊弄)等以及法、術(shù)、勢、禮多管齊下。

其次，基層微權(quán)力運(yùn)行失范源于基層干部的逐利動機(jī)?；鶎痈刹孔鳛?ldquo;政治人”的同時也是“經(jīng)濟(jì)人”，在基層治理實(shí)踐中容易陷入公共利益和個人利益相權(quán)衡的利益取舍困境。近年來，盡管基層汲取社會資源的權(quán)力被限制，但伴隨著治理資源大量進(jìn)入基層，治理資源的下沉為帶有逐利動機(jī)的基層干部獲取資源創(chuàng)造了一定的空間和土壤。逐利動機(jī)引導(dǎo)下的基層干部在面對各種經(jīng)濟(jì)誘惑時，往往以“成本—收益”分析來衡量違法成本和違法所得，在僥幸心理的催化下，更傾向于用手中的微權(quán)力來謀取不正當(dāng)利益。同時，這種逐利動機(jī)誘發(fā)的微權(quán)力行使具有典型的利己主義傾向，即逐利的動機(jī)并非為了公共利益，而是為了個人利益最大化，因而很難抵御經(jīng)濟(jì)誘惑。個別基層干部將落實(shí)工作當(dāng)作發(fā)財(cái)牟利的“搖錢樹”，構(gòu)建利益鏈條，并將專項(xiàng)資金據(jù)為己有。值得注意的是，基層干部的逐利動機(jī)與基層缺乏晉升渠道和物質(zhì)激勵有一定關(guān)聯(lián)性，當(dāng)基層干部的物質(zhì)激勵和回報不足，在分配治理資源時易滋生“彌補(bǔ)心態(tài)”，以挪用公共財(cái)政來彌補(bǔ)自己的付出。

最后，基層微權(quán)力運(yùn)行失范受制于微權(quán)力的制約和監(jiān)督不力。官民銜接層域的基層微權(quán)力具有特殊性，即“非官非民、亦官亦民”。從國家體制層面看，微權(quán)力不屬于正式的“官”，而只是一種基于國家治理需要委托代行的功能性權(quán)力。這種功能性權(quán)力很難如體制性權(quán)力一樣有相應(yīng)的監(jiān)督體系相配合。這種制約不足不僅體現(xiàn)為基層領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏內(nèi)在的“道德自律”和“底線思維”等自我約束機(jī)制，而且還存在“上級監(jiān)督太遠(yuǎn)、同級監(jiān)督不力、下級監(jiān)督太難”的難題，受限于監(jiān)督力量的不足和熟人社會的“人情干擾”，制度和政策的執(zhí)行在個別基層單位往往流于形式而無法真正落實(shí)。從社會自治而言，微權(quán)力又不屬于“民”，因?yàn)榛鶎痈刹看砹舜罅糠巧鐣灾涡缘恼?wù)，難以為“民”所制約。這種外在監(jiān)督不力不僅在于群眾因疏于關(guān)心基層事務(wù)導(dǎo)致的監(jiān)督不力，還在于群眾因缺乏發(fā)言權(quán)、不敢監(jiān)督而產(chǎn)生的監(jiān)督不了。同時由于群眾舉報和反映的一些問題得不到及時有效的反饋和懲處，群眾參與監(jiān)督的積極性不高。

建立基層微權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的長效機(jī)制

微權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行是基層治理規(guī)范化、法治化和高效化的重要前提，也是推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的必然要求。暢通微權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的通道，遏制微權(quán)力的濫用，需要為微權(quán)力的運(yùn)行扎緊制度“籠子”，建立基層微權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的長效機(jī)制。

第一，壓實(shí)權(quán)責(zé)一體，壓縮基層微權(quán)力的謀利空間。基層微權(quán)力的過度集中為微權(quán)力提供了隱蔽的謀利空間，這種現(xiàn)象的產(chǎn)生在一定程度上是由于微權(quán)力運(yùn)行權(quán)責(zé)不一致。因此，加強(qiáng)微權(quán)力監(jiān)管，織密微權(quán)力運(yùn)行的“監(jiān)督網(wǎng)”至關(guān)重要。一是建立微權(quán)力清單制度，明確微權(quán)力的事項(xiàng)范圍、實(shí)施主體、操作流程和辦理時限，繪制微權(quán)力運(yùn)行的流程圖。將基層政權(quán)組織及基層干部權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行匯總和合并，以簡化微權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督流程，使基層干部有規(guī)可依，群眾依規(guī)可查。二是將權(quán)力清單制度是否執(zhí)行到位納入黨風(fēng)廉政建設(shè)考核內(nèi)容之中，強(qiáng)化權(quán)力清單制的監(jiān)督執(zhí)行。各部門應(yīng)當(dāng)不定期開展專項(xiàng)監(jiān)督檢查，對考核結(jié)果進(jìn)行評估，按照激勵與懲罰并重原則，嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任追究機(jī)制。三是加強(qiáng)基層行政職責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)與管理，壓實(shí)并推進(jìn)微權(quán)力權(quán)責(zé)一體化。

第二，推進(jìn)信息公開，提升基層微權(quán)力運(yùn)行的透明度。為破除微權(quán)力運(yùn)行的隱蔽性，消除微權(quán)力的“暗箱操作”，需要將微權(quán)力的運(yùn)行置于公開、透明的監(jiān)督環(huán)境之中，增強(qiáng)微權(quán)力運(yùn)行的透明度。其中很重要的一點(diǎn)在于保障群眾對基層公共事務(wù)的知情權(quán)，推動基層微權(quán)力運(yùn)行的各個環(huán)節(jié)和結(jié)果公開透明。首先，對于聚焦群眾切身利益、涉及民生項(xiàng)目的資金以及基層干部涉權(quán)事項(xiàng)向群眾主動公開，對公開的具體內(nèi)容、公開時間以及相關(guān)責(zé)任人予以明確，讓群眾時刻了解微權(quán)力的運(yùn)行情況。其次，建立群眾監(jiān)督查詢系統(tǒng)，為群眾提供查詢微權(quán)力運(yùn)行情況的平臺和載體，使信息公開由傳統(tǒng)的“墻上貼”“口頭傳”轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛉罕?ldquo;手中推”“指尖讀”，以有效解決微權(quán)力行使主體與對象之間的信息不對稱等問題。最后，要及時將群眾關(guān)心、擔(dān)心、疑慮的問題公開，建立群眾意見的快速診斷與回應(yīng)機(jī)制，提高群眾參與微權(quán)力監(jiān)督的滿意度和積極性。

第三，加強(qiáng)科技支撐，強(qiáng)化基層微權(quán)力運(yùn)行的大數(shù)據(jù)監(jiān)測。相較于“一面墻”“一張紙”的傳統(tǒng)公開方式，現(xiàn)代信息技術(shù)有著廣泛受眾和實(shí)時傳遞的優(yōu)勢，借助信息技術(shù)尤其是大數(shù)據(jù)技術(shù)來監(jiān)督微權(quán)力運(yùn)行情況具有獨(dú)特作用。首先，打造基層微權(quán)力的大數(shù)據(jù)監(jiān)督平臺，向公眾實(shí)時發(fā)布和公開基層財(cái)務(wù)收支、辦事流程、政策信息以及政務(wù)服務(wù)等具體內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)微權(quán)力監(jiān)測的實(shí)時化、動態(tài)化。其次，利用數(shù)據(jù)挖掘和算法優(yōu)化，精準(zhǔn)查找微權(quán)力運(yùn)行的隱性問題。通過推動大數(shù)據(jù)監(jiān)測與智能計(jì)算相結(jié)合，設(shè)定多維度算法與后臺數(shù)據(jù)的深度碰撞，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)落實(shí)情況的預(yù)判性監(jiān)督。最后，依托大數(shù)據(jù)平臺讓民生項(xiàng)目和資金在可視化監(jiān)督下流動，對微權(quán)力行使過程進(jìn)行留痕追蹤。這需要著力建立涉及民生事項(xiàng)和資金的各項(xiàng)數(shù)據(jù)庫，對相關(guān)內(nèi)容的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息進(jìn)行全面梳理，及時完成相關(guān)數(shù)據(jù)的比對，并對異常數(shù)據(jù)進(jìn)行預(yù)警，緊盯微權(quán)力運(yùn)行風(fēng)險點(diǎn)。

第四，強(qiáng)化道德教化，健全基層干部的自我約束機(jī)制。微權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行既依賴于“外控”，也取決于“自律”，基層干部的自我約束機(jī)制是從思想上架設(shè)“防火墻”，以底線思維增強(qiáng)政治自制力。首先，加強(qiáng)基層干部的思想教育，引導(dǎo)基層干部樹立正確的權(quán)力觀和政績觀，明確權(quán)力從哪里來、該如何行使、為誰行使等問題，使基層干部堅(jiān)定以人民為中心和以公共利益優(yōu)先的價值立場，追求造福于民、服務(wù)為民的“實(shí)績”。其次，強(qiáng)化基層干部的底線思維，并在“底線”基礎(chǔ)上行使微權(quán)力，推動基層干部將底線思維貫穿于微權(quán)力行使過程中。最后，將群眾滿意度作為基層干部行使微權(quán)力成效的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)，使微權(quán)力的運(yùn)用有效轉(zhuǎn)化為惠及廣大人民群眾的治理成果。

（作者為同濟(jì)大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【注：本文系國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“環(huán)境精細(xì)化治理的雙重邏輯與推進(jìn)路徑研究”（項(xiàng)目編號：17BZZ007）階段性成果】

責(zé)編/銀冰瑤    美編/王夢雅

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