作者：武漢大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授 李楠
鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理的重要內(nèi)容和基礎(chǔ)保障。鄉(xiāng)村治理水平的高低直接影響著國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，也影響著黨執(zhí)政根基的鞏固和農(nóng)民群眾利益的維護(hù)。自中國(guó)共產(chǎn)黨成立以來(lái)，我們黨始終高度重視鄉(xiāng)村治理工作，并積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為我們黨獲得農(nóng)民支持，取得革命、建設(shè)和改革的一系列勝利奠定了重要基礎(chǔ)?；仡櫸覀凕h領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的百年實(shí)踐歷程，總結(jié)學(xué)習(xí)黨治理鄉(xiāng)村的歷史經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我們進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)村治理改革，提高鄉(xiāng)村治理水平，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化具有重要意義。
政權(quán)下鄉(xiāng)：民主革命時(shí)期黨對(duì)農(nóng)村革命根據(jù)地的治理與實(shí)踐
農(nóng)村革命根據(jù)地的建立和發(fā)展可以看作是特殊的鄉(xiāng)村治理，它為積蓄革命力量，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村包圍城市、武裝奪取政權(quán)提供了戰(zhàn)略依托，也是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的起點(diǎn)。
土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，毛澤東同志率先開辟了井岡山革命根據(jù)地，在根據(jù)地深入開展土地革命、政權(quán)建設(shè)、黨的建設(shè)和武裝斗爭(zhēng)實(shí)踐，開始了鄉(xiāng)村治理的有益探索。一是加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。在三灣改編和古田會(huì)議的基礎(chǔ)上，毛澤東同志從軍隊(duì)抽調(diào)黨員干部幫助地方發(fā)展黨組織，保證黨組織對(duì)根據(jù)地的領(lǐng)導(dǎo)。二是不斷推進(jìn)基層政權(quán)建設(shè)實(shí)踐，工農(nóng)紅軍組織發(fā)動(dòng)群眾打倒土豪劣紳，建立了各級(jí)工農(nóng)民主政權(quán)。三是積極進(jìn)行武裝斗爭(zhēng)，為革命根據(jù)地建立和發(fā)展提供強(qiáng)有力保證。四是深入開展土地革命，先后頒布《井岡山土地法》《興國(guó)土地法》，在邊界各縣開展分田運(yùn)動(dòng)，滿足農(nóng)民的土地訴求。這些舉措大大調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的革命積極性，為革命根據(jù)地的發(fā)展壯大打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，隨著國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)的變化，在保障勝利的前提下，我們黨領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的政策也進(jìn)行了一定調(diào)整。一是積極推進(jìn)鄉(xiāng)村基層政權(quán)建設(shè)。通過“三三制”吸納社會(huì)各階級(jí)參與政府組織以適應(yīng)抗戰(zhàn)需要，通過廣泛的民主選舉鞏固提升基層政權(quán)。二是成立各類群眾組織。鼓勵(lì)并指導(dǎo)農(nóng)抗會(huì)、婦抗會(huì)、青救會(huì)等社會(huì)組織發(fā)動(dòng)群眾從事抗日救亡、社會(huì)生產(chǎn)等活動(dòng)，使其贏得民眾的信賴，成為鄉(xiāng)村社會(huì)重要的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。這一時(shí)期，群團(tuán)組織對(duì)瓦解封建保甲制度、拓寬黨在鄉(xiāng)村的社會(huì)基礎(chǔ)發(fā)揮了重要作用。
解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，各解放區(qū)高度重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，通過興修水利、發(fā)放貸款、組織互助等辦法迅速恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。同時(shí)，各解放區(qū)重點(diǎn)加強(qiáng)基層政權(quán)和群團(tuán)組織建設(shè)，通過調(diào)整干部配備、健全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制等，使人民解放軍有了穩(wěn)固的后方。此外，這一時(shí)期的土改運(yùn)動(dòng)也在很大程度上提高了農(nóng)民的政治覺悟，為解放戰(zhàn)爭(zhēng)提供了源源不斷的人力物力支持和強(qiáng)大的物質(zhì)保障。
政社合一：新中國(guó)成立至改革開放前黨的鄉(xiāng)村治理探索與實(shí)踐
新中國(guó)成立后，黨一方面通過土地改革廢除了地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，把土地分配給農(nóng)民，提高了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)地位、社會(huì)地位，也提升了農(nóng)民的民主意識(shí)和政治參與意識(shí)，為農(nóng)民融入新生的人民政權(quán)打下了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。另一方面，通過重塑基層政權(quán)，規(guī)范了鄉(xiāng)村的基層組織建設(shè)。1950年政務(wù)院頒布了《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會(huì)議組織通則》和《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》，開始在城鄉(xiāng)基層普遍建立區(qū)、鄉(xiāng)（村）人民代表會(huì)議制度，定期召開人民代表大會(huì)，同時(shí)還規(guī)定鄉(xiāng)和行政村并存；1954年的《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》，從法律上明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在鄉(xiāng)村的合法地位，為我國(guó)鄉(xiāng)村基層政權(quán)奠定了制度基礎(chǔ)。伴隨著社會(huì)主義改造，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)建制逐漸被初級(jí)社和高級(jí)社所取代，形成了以“一村一社”為典型特征的村社合一的體制，農(nóng)民不僅被納入到國(guó)家的經(jīng)濟(jì)體制中，也被納入到國(guó)家的政治體制中。這段時(shí)期，以政權(quán)建設(shè)和農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造為基礎(chǔ)，我們黨進(jìn)一步發(fā)展了黨支部、共青團(tuán)、婦女會(huì)、農(nóng)會(huì)等組織，為打破鄉(xiāng)村治理族權(quán)、重建鄉(xiāng)村治理秩序打下了組織基礎(chǔ)。
鄉(xiāng)政村治：改革開放后黨的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐與發(fā)展
改革開放以來(lái)，中國(guó)發(fā)生了翻天覆地的變化，隨著農(nóng)村改革的深入推進(jìn)，鄉(xiāng)村治理模式也實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)型發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)體制上，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推動(dòng)農(nóng)村形成了統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，使農(nóng)村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)煥發(fā)出勃勃生機(jī)。與此同時(shí)，鄉(xiāng)村治理模式也開始尋求突破。1980年，廣西合寨村率先成立了村民委員會(huì)，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。這一舉措經(jīng)過兩年的總結(jié)和完善，在1982年第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上被寫進(jìn)《憲法》，村民委員會(huì)成為我國(guó)基層群眾性自治組織。此后，我國(guó)基層政府逐漸恢復(fù)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建制，鄉(xiāng)村治理開始由政社合一向村民自治轉(zhuǎn)變。
1987年第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》，對(duì)村民自治的性質(zhì)和地位作了明確規(guī)定，并提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)是指導(dǎo)與協(xié)助的關(guān)系。1998年該法正式通過，村民自治不僅有了實(shí)踐基礎(chǔ)也有了法律依據(jù)，標(biāo)志著我們黨對(duì)鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)一步規(guī)范化。
進(jìn)入21世紀(jì)，隨著中國(guó)加入世貿(mào)組織，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民面臨的競(jìng)爭(zhēng)壓力日益增大，中國(guó)的鄉(xiāng)村治理進(jìn)入稅費(fèi)改革和新農(nóng)村建設(shè)階段。為解決好“三農(nóng)”問題，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，我國(guó)廢除了農(nóng)業(yè)稅，并對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼。這一舉措大大降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，保證了農(nóng)民種糧的積極性，穩(wěn)定了農(nóng)村的社會(huì)環(huán)境。2005年，黨的十六屆五中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》，提出要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，并提出要通過積極推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)、大力發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)、千方百計(jì)增加農(nóng)民收入等措施來(lái)促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。2006年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)要完善建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的鄉(xiāng)村治理機(jī)制。2007年黨的十七大進(jìn)一步提出，要“實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)”；“擴(kuò)大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”。這為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供了重要指引。
多元共治：十八大以來(lái)黨對(duì)鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新與提升
中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，中國(guó)農(nóng)村發(fā)展出現(xiàn)了許多新情況新問題，對(duì)鄉(xiāng)村治理也提出了很多新要求。我們黨從理論和實(shí)踐上對(duì)鄉(xiāng)村治理模式進(jìn)行了許多改革和創(chuàng)新。總的來(lái)說(shuō)，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：
一是強(qiáng)調(diào)黨建對(duì)鄉(xiāng)村治理的引領(lǐng)作用。習(xí)近平總書記提出，“農(nóng)村工作千頭萬(wàn)緒，抓好農(nóng)村基層組織建設(shè)是關(guān)鍵”，要“重視農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，加快完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制”。2014年中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的意見》，提出“農(nóng)村黨組織要圍繞推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、帶領(lǐng)農(nóng)民致富、密切聯(lián)系群眾、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定搞好服務(wù)，引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行合作經(jīng)營(yíng)、聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)，開展逐戶走訪、包戶幫扶，及時(shí)辦理反饋群眾訴求，幫助群眾和困難黨員解決生產(chǎn)生活、增收致富中的實(shí)際問題”。我們黨先后開展了黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)、“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育，在深入推進(jìn)反腐倡廉的同時(shí)，強(qiáng)化農(nóng)村基層黨員干部隊(duì)伍建設(shè)，為農(nóng)村基層黨組織注入了新鮮活力，為提升鄉(xiāng)村治理水平奠定了人力資源基礎(chǔ)。
二是由單一治理向多元協(xié)同式治理轉(zhuǎn)變。過去的鄉(xiāng)村治理以政府自上而下的推動(dòng)為主。十八大以來(lái)，隨著“五位一體”總體布局、“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局和新發(fā)展理念的提出，黨的治理理念和治理方式也開始向多樣、動(dòng)態(tài)、多元化轉(zhuǎn)變。首先，治理邊界變得更為開放暢通。過去在村委會(huì)和黨支部共同承擔(dān)鄉(xiāng)村治理主要任務(wù)的情況下，村委強(qiáng)調(diào)村民自治，黨支部堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)，村兩委關(guān)系不夠協(xié)調(diào)。十八大之后，兩者邊界變得更加開放，溝通更為順暢，關(guān)系更加協(xié)調(diào)，聯(lián)動(dòng)性更強(qiáng)。其次，治理主體更加多元化，由過去單一依靠政府，向政府、基層黨組織、農(nóng)民群眾、其他社會(huì)組織和社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)協(xié)同治理轉(zhuǎn)變。第三，治理方式更加多樣化。由單一行政命令、運(yùn)動(dòng)式推進(jìn)向多元平臺(tái)互動(dòng)、廣泛協(xié)商民主轉(zhuǎn)變。
三是鄉(xiāng)村治理力求務(wù)實(shí)化具體化精細(xì)化。我們黨始終強(qiáng)調(diào)一切工作要腳踏實(shí)地、務(wù)求實(shí)效。過去，鄉(xiāng)村治理比較重視脫貧致富、村務(wù)公開、村委會(huì)選舉等大事，現(xiàn)在的鄉(xiāng)村治理在抓好大事的同時(shí)，更加關(guān)注群眾身邊的“小事”，以群眾滿不滿意為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，通過治理單元下移、網(wǎng)格化精細(xì)化智能化治理等切實(shí)解決人民群眾關(guān)心的問題。
