【摘要】經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)期的探索，我國(guó)形成了一套相對(duì)有效的農(nóng)村土地管理制度體系，實(shí)現(xiàn)土地資源保護(hù)和農(nóng)民居住需求滿(mǎn)足的兼顧。完善農(nóng)村宅基地制度是一套系統(tǒng)工程，需與城鎮(zhèn)化發(fā)展方向、農(nóng)民需求、土地制度基本屬性等相銜接，正確定位農(nóng)村宅基地功能及其財(cái)產(chǎn)價(jià)值。推行土地制度改革除了要遵循集體所有制不變的底線(xiàn)之外，還要確保農(nóng)民利益不受損。農(nóng)村宅基地制度改革應(yīng)立足于城鄉(xiāng)發(fā)展大局，重視宅基地的社會(huì)保障功能，在保留農(nóng)民退路和降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的前提下，通過(guò)制度完善來(lái)優(yōu)化土地資源配置效率。
【關(guān)鍵詞】農(nóng)村宅基地 城鎮(zhèn)化 農(nóng)民流動(dòng) 土地制度
【中圖分類(lèi)號(hào)】C912.82 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
土地制度是國(guó)家的基礎(chǔ)性制度，農(nóng)村宅基地牽涉億萬(wàn)農(nóng)民的重大切身利益。2020年6月，中央深改委審議通過(guò)了《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》），強(qiáng)調(diào)“要積極探索落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)、適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的具體路徑和辦法，堅(jiān)決守住土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線(xiàn)不突破、農(nóng)民利益不受損這三條底線(xiàn)，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好農(nóng)民權(quán)益”?！斗桨浮肥秦瀼芈鋵?shí)宅基地“三權(quán)分置”改革的關(guān)鍵舉措，是繼農(nóng)村“三塊地”改革之后，中央針對(duì)宅基地制度改革作出的又一重要戰(zhàn)略部署。
社會(huì)主義改造后，我國(guó)建立土地公有制，農(nóng)村宅基地屬于集體所有。在長(zhǎng)期的歷史過(guò)程中，房屋一直屬于合法私有財(cái)產(chǎn)，農(nóng)村宅基地制度在實(shí)踐中出現(xiàn)房屋私有和土地公有的張力。既要尊重農(nóng)民的房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，也要堅(jiān)持土地集體所有的性質(zhì)，這是農(nóng)村宅基地制度改革的難點(diǎn)。仿照農(nóng)村承包地權(quán)利分置改革做法，中央確定宅基地“三權(quán)分置”改革思路，嘗試在尊重集體所有權(quán)和保障農(nóng)民對(duì)宅基地占有權(quán)利的前提下，放活宅基地使用權(quán)。
推行農(nóng)村宅基地“三權(quán)”分置是為了回應(yīng)城鄉(xiāng)關(guān)系變動(dòng)趨勢(shì)。當(dāng)前，我國(guó)正處在快速城鎮(zhèn)化階段，農(nóng)民大規(guī)模進(jìn)入城市，農(nóng)村“人地分離、人戶(hù)分離”趨勢(shì)增加了問(wèn)題的復(fù)雜性。推行土地制度改革除了要遵循集體所有制不變的底線(xiàn)之外，還要確保農(nóng)民利益不受損。農(nóng)村宅基地制度改革應(yīng)立足于城鄉(xiāng)發(fā)展大局，重視宅基地的社會(huì)保障功能，在保留農(nóng)民退路和降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的前提下，通過(guò)制度完善來(lái)優(yōu)化土地資源配置效率。黨的十九大報(bào)告提出了鄉(xiāng)村振興目標(biāo)，農(nóng)村宅基地制度改革需結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施。未來(lái)三十年間，振興鄉(xiāng)村與新型城鎮(zhèn)化同步推進(jìn)，農(nóng)村人口總體減少。在此過(guò)程中，鄉(xiāng)村格局和空間形態(tài)會(huì)發(fā)生巨大變化。農(nóng)村宅基地制度改革與城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)土綜合整治相結(jié)合，構(gòu)成優(yōu)化城鄉(xiāng)空間形態(tài)的重要手段。農(nóng)村宅基地制度改革需要具備整體思維。
當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理存在的問(wèn)題
經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)期的探索，我國(guó)基本形成一套相對(duì)有效的農(nóng)村管理制度體系，實(shí)現(xiàn)土地資源保護(hù)和農(nóng)民居住需求滿(mǎn)足的兼顧?？偟膩?lái)看，各地所采取的集體所有、無(wú)償劃分、福利分配和長(zhǎng)期使用的這套制度，與靜態(tài)社會(huì)條件相適應(yīng)。改革開(kāi)放之后，我國(guó)進(jìn)入工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，尤其是近年來(lái)隨著新型城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生巨大變化，這對(duì)農(nóng)村宅基地管理提出了新要求。
進(jìn)入二十一世紀(jì)之前，農(nóng)村宅基地管理總體有序。1998年《中華人民共和國(guó)土地管理法》修訂之前，土地管理相對(duì)寬松，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所面臨的土地資源承載壓力不大。與之相關(guān)，農(nóng)村宅基地管理相對(duì)輕松，農(nóng)村宅基地資源壓力不大。在此之前的階段，農(nóng)村宅基地管理主要工作是向符合條件的農(nóng)戶(hù)審批土地。農(nóng)村建房與分家習(xí)俗聯(lián)系在一起，一般是兒子成年之后，需要單獨(dú)建房。農(nóng)民以?xún)煞N方式獲得宅基地，一是家庭內(nèi)部繼承，二是向集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)分配。1998年之前，大部分地區(qū)農(nóng)村預(yù)留了可用于建房的集體土地，有條件按照“村規(guī)民約”向農(nóng)民分配。
進(jìn)入新世紀(jì)之后，農(nóng)村宅基地管理面臨三方面條件的變化。一是土地管理制度走向嚴(yán)格化，農(nóng)村宅基地逐步納入了規(guī)范化管理，農(nóng)村預(yù)留建設(shè)用地越來(lái)越少，農(nóng)民申請(qǐng)宅基地的難度增大。2014年，筆者所在團(tuán)隊(duì)完成一份關(guān)于湖北、江蘇和陜西的18個(gè)村莊的宅基地現(xiàn)狀調(diào)查，13%的農(nóng)戶(hù)反映存在宅基地不足情況。其中，部分地區(qū)停止向農(nóng)民審批新增宅基地。二是城鎮(zhèn)化帶動(dòng)農(nóng)村人口大規(guī)模流出，一部分農(nóng)民進(jìn)城安家落戶(hù)，農(nóng)村出現(xiàn)宅基地閑置現(xiàn)象。三是宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值顯化，城市房地產(chǎn)興起帶動(dòng)農(nóng)民對(duì)宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的想象，一部分地區(qū)出現(xiàn)農(nóng)村房屋私下交易現(xiàn)象，還有一部分地區(qū)農(nóng)民通過(guò)拆遷致富，沖擊傳統(tǒng)的以自己使用為目的的農(nóng)村宅基地管理秩序。
在人口流動(dòng)的背景下，當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理存在如下問(wèn)題：一是城市和鄉(xiāng)村兩頭占地問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化率以每年超過(guò)1個(gè)百分點(diǎn)的速度提高，2019年常住人口城鎮(zhèn)化率超過(guò)60%。城鎮(zhèn)建設(shè)和工業(yè)化帶動(dòng)城市建設(shè)用地面積擴(kuò)大，與此同時(shí)，人口進(jìn)城并未帶來(lái)農(nóng)村建設(shè)用地的減少。過(guò)去四十多年間，城市和鄉(xiāng)村建設(shè)用地同時(shí)增加，造成我國(guó)耕地面積減少。近年來(lái)，我國(guó)進(jìn)入以人為核心的新型城鎮(zhèn)化階段，重點(diǎn)是推動(dòng)農(nóng)民工進(jìn)城落戶(hù)，未來(lái)宅基地管理要順應(yīng)農(nóng)村人口減少的趨勢(shì)。
二是農(nóng)村集體內(nèi)部分配問(wèn)題。農(nóng)村土地屬于集體公共資源，農(nóng)民建房經(jīng)由政府審批，宅基地劃分由集體內(nèi)部完成。村級(jí)治理水平?jīng)Q定集體公共資源管理水平。農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，一部分地區(qū)弱化鄉(xiāng)村基層組織，個(gè)別省份甚至撤銷(xiāo)原鄉(xiāng)鎮(zhèn)住房建設(shè)管理部門(mén)，造成農(nóng)村宅基地管理失序，村莊內(nèi)部出現(xiàn)“一戶(hù)多宅”“面積超標(biāo)”和部分農(nóng)民缺乏宅基地并存現(xiàn)象，反映鄉(xiāng)村基層組織的管理能力低下。
三是宅基地使用問(wèn)題。農(nóng)村宅基地用于建房使用。房屋建設(shè)具有極強(qiáng)的外部性，一家一戶(hù)房屋建設(shè)狀況構(gòu)成村莊整體面貌。村莊規(guī)劃及其執(zhí)行力度決定了農(nóng)村宅基地使用效率。部分村莊基層組織有力，早期自發(fā)完成村莊規(guī)劃，嚴(yán)格執(zhí)行，一張圖管到底。農(nóng)民自發(fā)設(shè)計(jì)的村莊規(guī)劃圖盡管不夠“高大上”，卻因?yàn)槟軌虮挥行?zhí)行而形成較好的村莊面貌。在這類(lèi)村莊中，農(nóng)民有序建房，居住方便，宅基地使用效率高。還有一部分村莊從未形成村莊規(guī)劃，農(nóng)民隨意建房，村莊建設(shè)無(wú)序，宅基地使用效率低，村民之間常常因建房引發(fā)糾紛。農(nóng)村宅基地管理需結(jié)合村莊建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行。
四是財(cái)產(chǎn)處置問(wèn)題。受土地公有制限制，農(nóng)村宅基地禁止買(mǎi)賣(mài)。在過(guò)去相對(duì)靜態(tài)的社會(huì)環(huán)境下，農(nóng)民在村莊內(nèi)部交易房屋，順帶處置宅基地。當(dāng)前部分農(nóng)民長(zhǎng)期脫離農(nóng)村，他們存在處置房屋的意愿。目前，存在農(nóng)村宅基地封閉管理與農(nóng)民按照市場(chǎng)方式處置房屋需求之間矛盾。
農(nóng)村宅基地制度改革思路
農(nóng)村宅基地不僅自身性質(zhì)復(fù)雜，而且牽涉諸多社會(huì)問(wèn)題，顯然無(wú)法通過(guò)單一制度調(diào)整來(lái)解決上述矛盾。完善農(nóng)村宅基地制度是一套系統(tǒng)工程。推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，需與城鎮(zhèn)化發(fā)展方向、農(nóng)民需求、土地制度基本屬性等相銜接?？蓮目傮w思路與具體措施兩個(gè)層面上分別討論。
首先，要深刻理解我國(guó)城鎮(zhèn)化模式。城鎮(zhèn)化及其帶動(dòng)的社會(huì)流動(dòng)是推動(dòng)農(nóng)村宅基地制度調(diào)整的根本動(dòng)力。以2000年為界，農(nóng)村宅基地管理工作的核心，從之前階段的“按需分配”過(guò)渡到之后的“有序退出”階段。2000年之后，快速城鎮(zhèn)化導(dǎo)致農(nóng)村人口下降，再加上計(jì)劃生育政策帶來(lái)農(nóng)村家庭“少子化”，造成農(nóng)村宅基地管理的主要目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)榻鉀Q農(nóng)村人口減少背景下的宅基地退出問(wèn)題。需要注意的是，當(dāng)前農(nóng)村存在的宅基地空置很多情況下屬于暫時(shí)閑置和季節(jié)性閑置。這是由我國(guó)城鎮(zhèn)化模式所決定的。
農(nóng)民城鎮(zhèn)化是由外出務(wù)工帶動(dòng)的。受農(nóng)民工在城市工資水平限制，大部分農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間保持往返狀態(tài)。農(nóng)民從外出務(wù)工到徹底融入城市，存在較為漫長(zhǎng)的過(guò)程。一部分個(gè)人能力強(qiáng)且運(yùn)氣好的農(nóng)民，在城市獲得穩(wěn)定職業(yè)，他們有機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)徹底城鎮(zhèn)化。還有相當(dāng)一部分農(nóng)民在城鎮(zhèn)就業(yè)，工作不穩(wěn)定、收入不高、社會(huì)保障不健全，這部分農(nóng)民將鄉(xiāng)村當(dāng)作退路，農(nóng)村宅基地構(gòu)成其生活的保底。整體來(lái)看，我國(guó)戶(hù)籍城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率還存在較大差距，這恰恰反映農(nóng)民進(jìn)城過(guò)程的艱難性，以及由此決定的中國(guó)漸進(jìn)城鎮(zhèn)化模式。農(nóng)村宅基地為進(jìn)城農(nóng)民提供退路。受我國(guó)發(fā)展水平限制，農(nóng)村宅基地在未來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)依然要扮演維持社會(huì)穩(wěn)定的功能。
其次，正確認(rèn)識(shí)農(nóng)村宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。當(dāng)前關(guān)于農(nóng)村宅基地存在一個(gè)重大誤區(qū)，一部分人按照城市建設(shè)用地價(jià)格來(lái)推算農(nóng)村宅基地價(jià)值，認(rèn)為農(nóng)村宅基地總價(jià)值達(dá)到數(shù)十萬(wàn)億甚至上百萬(wàn)億，進(jìn)而提出放開(kāi)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的改革辦法。這類(lèi)看法忽視了土地價(jià)值是由地租決定的。級(jí)差地租規(guī)律決定不同區(qū)域土地價(jià)值高低。受地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平限制，農(nóng)村宅基地大體分為兩類(lèi)。第一類(lèi)是東部沿海地區(qū)的宅基地，包括城中村和城郊村。這類(lèi)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，社會(huì)投資強(qiáng)度高，資本密集，土地價(jià)值高，農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值顯著。第二類(lèi)是廣大中西部地區(qū)一般農(nóng)業(yè)型村莊的宅基地，這類(lèi)地區(qū)人財(cái)物流出趨勢(shì)明顯，附著在土地上的利益少，宅基地價(jià)值等同甚至低于耕地價(jià)值。兩類(lèi)地區(qū)宅基地管理面臨的問(wèn)題不同，需要的制度設(shè)置也存在差異。不能用沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的宅基地價(jià)值來(lái)想象一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)的宅基地。與之相關(guān)，針對(duì)沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)宅基地和中西部一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)宅基地，要采取不同的改革措施。
最后，政策調(diào)整要避免單一思維。農(nóng)村宅基地存在多重屬性，不同屬性之間需要相互平衡。例如，宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性與宅基地的社會(huì)保障功能存在一定沖突，保留農(nóng)民的“退路”與鼓勵(lì)農(nóng)民退出宅基地存在一定矛盾。完善農(nóng)村宅基地制度需盡量平衡不同方面，避免政策手段簡(jiǎn)單化。
推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革的具體措施
黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：“保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?zhuān)剿鬓r(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。”黨的十八屆三中全會(huì)之后，作為全面深化改革的一部分，中央部署包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的多項(xiàng)土地改革試點(diǎn)工作。農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)的重點(diǎn)任務(wù)包括探索宅基地有償使用制度、自愿有償退出機(jī)制以及農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押等。黨的十九大以來(lái)，圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，農(nóng)村宅基地制度改革被賦予新的內(nèi)容，一些地區(qū)也出臺(tái)形式多樣的農(nóng)村宅基地管理辦法。2020年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》提出，“深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，深入推進(jìn)建設(shè)用地整理，完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，為鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供土地要素保障”。過(guò)去一段時(shí)期的改革實(shí)踐，為全面完善農(nóng)村宅基地制度提供了經(jīng)驗(yàn)支撐。結(jié)合改革的總體思路和一些地區(qū)的實(shí)踐做法來(lái)看，推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，應(yīng)當(dāng)注意以下六點(diǎn)。
第一，農(nóng)村宅基地退出需要較長(zhǎng)的時(shí)間。國(guó)家推行農(nóng)村宅基地制度改革的重要內(nèi)容是探索農(nóng)民自愿有償退出宅基地的方法。目前，關(guān)于農(nóng)村閑置宅基地目前存在誤解，即忽視大部分農(nóng)村宅基地閑置的暫時(shí)性?，F(xiàn)實(shí)中正在奮斗進(jìn)城的農(nóng)民，將農(nóng)村宅基地當(dāng)做退路保留，具有一定的合理性。我國(guó)正經(jīng)歷史無(wú)前例的快速發(fā)展，在此過(guò)程中存在一定風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)村宅基地作為“資源冗余”的意義重大。農(nóng)村宅基地暫時(shí)作為建設(shè)用地使用，等到我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定水平和城鎮(zhèn)化基本完成之后，再通過(guò)土地整治將其復(fù)墾為耕地，效率更高。也就是說(shuō)，從宅基地變?yōu)楦厥强赡娴?，宅基地暫時(shí)儲(chǔ)備在那里不會(huì)被浪費(fèi)?？偟膩?lái)說(shuō)，農(nóng)村宅基地退出應(yīng)當(dāng)與社會(huì)發(fā)展總體階段相匹配。我國(guó)當(dāng)前還不存在農(nóng)村宅基地大規(guī)模退出的條件。
第二，嚴(yán)格控制農(nóng)村宅基地的市場(chǎng)化交易。我國(guó)還處于發(fā)展中階段，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，我國(guó)的發(fā)展方向是繼續(xù)科學(xué)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口自然減少和城鎮(zhèn)人口有序增加。目前存在的城鄉(xiāng)兩頭占地問(wèn)題，需要通過(guò)有序推進(jìn)城鎮(zhèn)化來(lái)解決。未來(lái)等到我國(guó)跨越農(nóng)民“兩棲”城鎮(zhèn)化階段，真正實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化之后，農(nóng)民會(huì)自然切斷與鄉(xiāng)村的聯(lián)系，并減少農(nóng)村建設(shè)投資和宅基地占用。需要警惕的是，當(dāng)前我國(guó)一方面存在農(nóng)民進(jìn)城不徹底問(wèn)題，另一方面又存在市民下鄉(xiāng)占地沖動(dòng)。我國(guó)還未進(jìn)入“逆城市化”階段，要扎緊農(nóng)村宅基地向本集體經(jīng)濟(jì)組織之外人員配置的口子，避免農(nóng)村宅基地市場(chǎng)交易，強(qiáng)化國(guó)家的宅基地管理能力。
第三，規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”政策。該政策將農(nóng)村宅基地減少與城市建設(shè)用地增減相掛鉤，通過(guò)農(nóng)村宅基地騰退形成建設(shè)用地指標(biāo)，在總量控制前提下，擴(kuò)大城市建設(shè)用地規(guī)模。“增減掛鉤”政策在實(shí)踐過(guò)程中呈現(xiàn)出不少問(wèn)題。一是操作不規(guī)范。一些地區(qū)擴(kuò)大政策實(shí)施范圍，為了獲得建設(shè)用地指標(biāo)，將非空心村拆除，造成資源浪費(fèi)。二是產(chǎn)生財(cái)富“幻覺(jué)”。建設(shè)用地指標(biāo)是國(guó)土部門(mén)下達(dá)的，地方政府通過(guò)擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模來(lái)增加財(cái)政收入，本身屬于“土地財(cái)政”的一部分。增加建設(shè)用地指標(biāo)不能增加社會(huì)財(cái)富總量，“增減掛鉤”起到財(cái)富轉(zhuǎn)移功能。一些地區(qū)試圖通過(guò)“增減掛鉤”政策來(lái)解決鄉(xiāng)村建設(shè)“錢(qián)從哪里來(lái)”問(wèn)題，盲目擴(kuò)大房地產(chǎn)規(guī)模，土地出讓價(jià)格無(wú)法維持在高位，最終會(huì)變成地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。
第四，禁止違背農(nóng)民意愿的“上樓”行為。房屋是農(nóng)民合法財(cái)產(chǎn)，除依法征收拆遷之外，基層政府沒(méi)有權(quán)力要求農(nóng)民拆除房屋和退出宅基地。農(nóng)村宅基地制度改革需尊重農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，保障農(nóng)民的居住權(quán)。部分地區(qū)為了增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，由地方政府主導(dǎo)推動(dòng)農(nóng)村“合村并居”，強(qiáng)制改變農(nóng)村生產(chǎn)生活方式，將農(nóng)民集中到大規(guī)模社區(qū)，既打破農(nóng)民自發(fā)進(jìn)城節(jié)奏，也削弱鄉(xiāng)村的穩(wěn)定基礎(chǔ)。各種形式的農(nóng)村宅基地置換做法，必須確保農(nóng)民完全自愿，且要符合城鄉(xiāng)發(fā)展的總體趨勢(shì)。
第五，注重規(guī)劃引導(dǎo)。目前農(nóng)村已經(jīng)經(jīng)過(guò)了多輪建房，農(nóng)民在房屋建設(shè)上投入大量資金，國(guó)家也在不斷地加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。科學(xué)規(guī)劃鄉(xiāng)村和村莊建設(shè)，是提高國(guó)家和農(nóng)民投資效益、改善農(nóng)村環(huán)境、提高土地利用效率的必要條件，也是振興鄉(xiāng)村的題中應(yīng)有之義。目前農(nóng)村宅基地管理過(guò)于偏重土地資源管理，缺乏規(guī)劃引導(dǎo)。完善農(nóng)村宅基地制度要在立足鄉(xiāng)村發(fā)展遠(yuǎn)景的前提下，將土地資源管理與空間規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃相結(jié)合。
第六，探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)”分置。2018年中央一號(hào)文件確定農(nóng)村宅基地“三權(quán)”分置改革思路，文件指出，“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)如何在制度上劃分，還需要經(jīng)過(guò)廣泛的探索。具體操作上，需要注意幾點(diǎn)。
一是分地區(qū)推進(jìn)。放活農(nóng)村宅基地使用權(quán)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)具有較高需求。對(duì)于廣大中西部地區(qū)來(lái)說(shuō)，農(nóng)村宅基地缺乏經(jīng)營(yíng)條件，農(nóng)村宅基地主要定位于自住功能。探索“三權(quán)”分置，避免將解決少部分地區(qū)發(fā)揮宅基地經(jīng)營(yíng)功能的制度做法，機(jī)械移植到一般中西部地區(qū)。
二是重點(diǎn)厘清宅基地資格權(quán)和使用權(quán)的關(guān)系，避免埋下社會(huì)矛盾隱患。在條件具備的地方適當(dāng)放活農(nóng)村宅基地使用權(quán)，需要明確界定宅基地原擁有者與宅基地使用主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，規(guī)范社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村“流轉(zhuǎn)”宅基地使用權(quán)行為。
三是遵循農(nóng)村土地制度改革底線(xiàn)。2018年中央一號(hào)文件規(guī)定，“不得違規(guī)違法買(mǎi)賣(mài)宅基地，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館。”放活農(nóng)村宅基地使用權(quán)與農(nóng)村“小產(chǎn)權(quán)房”建設(shè)相區(qū)別，避免農(nóng)民變相喪失宅基地，禁止各類(lèi)主體借著鄉(xiāng)村振興政策實(shí)施農(nóng)村房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。
四是注意與其他制度銜接。農(nóng)村宅基地改革服從鄉(xiāng)村振興整體定位，宅基地“三權(quán)”分置構(gòu)成推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的政策工具之一。推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革能夠解決鄉(xiāng)村發(fā)展的局部問(wèn)題而非全部問(wèn)題。“地盡其利”和“地利共享”是完善土地制度的基本原則，農(nóng)村宅基地制度改革不宜被附加過(guò)多的內(nèi)容。
（作者為武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授、博導(dǎo)）
【參考文獻(xiàn)】
① 賀雪峰：《論農(nóng)村宅基地中的資源冗余》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2018年第4期。
責(zé)編/李一丹 美編/陳媛媛
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