摘 要:城市群是城市發(fā)展到成熟階段的空間組織形式，城市群一體化是高質量發(fā)展、區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重要驅動力。我國的城市群發(fā)展正處于重構與變革的新階段，既要優(yōu)化城市長期發(fā)展基本格局中的“發(fā)展常量”，又面臨著快速發(fā)展與激烈競爭中的“轉型變量”。在問題回應與創(chuàng)新探索中，我國城市群發(fā)展實踐在空間布局、尺度架構和政策集成等方面呈現出新特質、新變量。由此，需要在發(fā)展階段、經濟機制、資源配置、發(fā)展目標、區(qū)域協(xié)同等層面同步推動建立美美與共的城市發(fā)展樣態(tài)，實現城市群高質量發(fā)展。

關鍵詞:城市群 城市群發(fā)展 城市群轉型 高質量發(fā)展

【中圖分類號】D60 【文獻標識碼】A

中國城市群發(fā)展中的“常”與“變”

隨著我國發(fā)展進入新階段，我國城市群發(fā)展正面臨著轉型挑戰(zhàn)，主要表現為發(fā)展“常量”與轉型“變量”的重構與變革。所謂常量，是指城市化發(fā)展中已經形成的基本城市格局，長三角、珠三角和京津冀等國家級城市群已經奠定了中國城市群發(fā)展的基本盤；所謂變量，是指在城市化發(fā)展新階段和高質量發(fā)展的新要求下，面臨激烈競爭的區(qū)域城市群在資源集聚、城市地位等方面重新競合。

新時期我國城市群體系的內部格局發(fā)生了顯著變化，同時外部環(huán)境的變革也對城市群轉型發(fā)展有了更高要求。從內部格局來看，原有的低城鎮(zhèn)化率下總體弱勢但相對均勢的城市群競爭格局被逐漸打破，城市群之間的能級分化更為顯著。以長三角、珠三角、京津冀等為代表的先發(fā)地區(qū)，已在我國城市群體系中占據絕對優(yōu)勢，其塔尖效應下的領先態(tài)勢將作為我國城市群發(fā)展中的“常量”而長期存在。相較于日益成熟的一線城市群，以二線城市為構成主體的中等城市群在人口流入、基礎設施、產業(yè)布局、城市聲望等方面面臨著更為激烈的競爭，其將作為發(fā)展“變量”決定著我國城市群轉型的深度、廣度和幅度。

高質量發(fā)展下的城市群發(fā)展，不僅關乎城市群體系的空間樣態(tài)構成，更對我國城市群轉型發(fā)展的內涵提升及其動力銜接問題產生重要影響。城鎮(zhèn)化在越過60%的新階段尋求高質量的新發(fā)展，需要更具前瞻性的宏觀政策引導。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略向縱深推進，促使我國城市群發(fā)展面臨著“提質增效”的階段性壓力：在城市群發(fā)展質量日益提升的期待下，“增量擴展”的發(fā)展方式正逐漸轉向“存量優(yōu)化”；我國正著力構建的國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，這一頂層設計對于以往城市群“沿海重于內陸”的發(fā)展模式提出了轉型要求。

在城市群內部格局和經濟社會環(huán)境等方面的共同作用下，我國城市群發(fā)展轉型的“常量”與“變量”仍將持續(xù)重組、調整，城市群的轉型發(fā)展面臨諸多機遇和挑戰(zhàn)。認知當前我國城市群轉型的階段性樣態(tài)特征，并進一步辨析城市群轉型發(fā)展的若干原則，對于推動實現城市群高質量發(fā)展意義重大。

轉型期中國城市群發(fā)展的階段特征

“十四五”規(guī)劃綱要中明確提出，要“形成疏密有致、分工協(xié)作、功能完善的城鎮(zhèn)化空間格局”。推動實現城市群的高質量發(fā)展，需要深刻把握轉型期我國城市群發(fā)展的階段性特征。當前，我國城市群發(fā)展實踐在空間布局、尺度架構和政策集成等方面呈現出新特質、新變量。

空間布局：城市群與都市圈的重疊嵌套

經過幾十年的建設發(fā)展，我國城市群與都市圈建設都已初具規(guī)模。城市群與都市圈之間重疊、嵌套成為我國新型城鎮(zhèn)化空間布局的重要特征。城市群是區(qū)域協(xié)同在城市形態(tài)上的空間表達，當下我國城市群與都市圈重疊嵌套的空間布局，更需要克服復雜化的行政分割障礙，在不同行政單元之間形成合力。都市圈既是城市群發(fā)展的“強核”，也是城市群一體化發(fā)展的先行區(qū)，更是城市群高質量發(fā)展的動力來源。[1]由于都市圈是以省會城市、重要節(jié)點城市等中心城市為依托、以其周邊中小城市為支撐的，本質上是內嵌于城市群的關聯(lián)網絡之中的，它自身的發(fā)展有助于促進城市群與區(qū)域一體化發(fā)展。[2]因此，培育現代化都市圈已成為當下推動城市群高質量發(fā)展的重要抓手[3]。

2019年國家發(fā)展改革委出臺的《關于培育發(fā)展現代化都市圈的指導意見》在明確城市群是新型城鎮(zhèn)化主體形態(tài)的基礎上，又進一步強調加快培育發(fā)展現代化都市圈的重要價值。按照都市圈所涉及到的范圍，我國的都市圈可以分為以下情況：

一是省內規(guī)劃的都市圈。如山東省在半島城市群發(fā)展的基礎上，陸續(xù)出臺關于省會經濟圈、膠東經濟圈、魯南經濟圈的一體化發(fā)展的指導意見，力推“一群三圈”的城市群發(fā)展布局。山東半島城市群中的“三圈”是典型的依靠省級政府力量推動形成的同省都市圈，主要依賴于行政區(qū)與經濟圈同構的優(yōu)勢，有效整合力量，迅速形成發(fā)展合力。

二是跨省自主協(xié)作的都市圈。 2021年2月國家發(fā)改委正式復函同意《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》，南京都市圈以南京市為中心，既包括江蘇省的鎮(zhèn)江市、揚州市與淮安市的部分區(qū)域以及常州的溧陽、金壇，也包括安徽省的蕪湖市、馬鞍山市、滁州市以及宣城市的部分區(qū)域。作為真正意義上的跨省都市圈，南京都市圈在空間布局上超越了省級行政區(qū)劃的范疇。這種自主協(xié)作模式基于地緣相近、文化相通、發(fā)展同向的良好基礎，通過巧妙的協(xié)同合作推動城市群與都市圈的融合，發(fā)展動力順暢而又易見成效。

第三，高位推動的跨域合作的都市圈。2020年10月中共中央政治局召開會議審議《成渝地區(qū)雙城經濟圈建設規(guī)劃綱要》，這一經濟圈是在跨省城市群中建設的都市圈。除了歷史淵源，國家規(guī)劃的頂層設計成為成渝地區(qū)都市圈發(fā)展的巨大推動力，有效激發(fā)了省級層面城市群發(fā)展的合力。

尺度架構：流域經濟帶推動的治理單元創(chuàng)新

既往的城市群模式盡管多樣，但主要表現為中心引領的圈層式發(fā)展，和以交通走廊為軸的軸帶式發(fā)展。隨著高質量發(fā)展的不斷推進和城鎮(zhèn)化發(fā)展內涵的轉變，出現了以江河為軸帶的流域城市群、以海灣為連接點的灣區(qū)城市群，這成為我國城市群新的治理單元與發(fā)展尺度。

流域治理為城市群發(fā)展提供了新的空間載體，同時，流域城市群的發(fā)展豐富了城市群發(fā)展的空間尺度。從長江經濟帶與黃河流域的發(fā)展規(guī)劃來看，以流域為主體的城市化發(fā)展新形態(tài)主要有以下特征：

其一，地理上的天然聯(lián)結紐帶是長江經濟帶與黃河流域這一治理單元得以存在的現實條件。依靠長江與黃河這一聯(lián)結物，在各城市群、各省份與各城市之間建立聯(lián)系紐帶，從而打破區(qū)域與省市之間的行政壁壘，實現流域的整體發(fā)展。

其二，流域城市群的發(fā)展目標更加多元。既往的城市群的發(fā)展致力于探求經濟發(fā)展，注重產業(yè)布局合作和市場要素的整合，隨著區(qū)域公共問題的凸顯和區(qū)域公共服務需求的上升，流域治理需要回應更多的發(fā)展需求。如在流域城市群發(fā)展中，除了經濟發(fā)展的訴求之外，防汛抗洪、城市水源、生態(tài)保護都是其共同的利益訴求，這體現了高質量發(fā)展目標的豐富內涵。

其三，以流域為主體的區(qū)域發(fā)展需要更加注重區(qū)域合作。相較于既往的城市群與都市圈的發(fā)展模式，流域中的城市群分布更加零散、城市之間的距離更遠，聯(lián)系也相對松散。需要因地制宜地利用流域提供的聯(lián)結通道，增強各城市群以及城市之間的聯(lián)系，同時建立更為穩(wěn)固的區(qū)域合作機制，從而促進流域帶的整體發(fā)展。從這個角度來看，以流域為載體的城市化形態(tài)能夠在更大空間、更高尺度上賦能城市群建設，推動我國城市群治理單元的調整與重構。

政策集成：建構制度優(yōu)勢轉向治理效能的銜接機制

在我國城市群轉型過程中，城市群發(fā)展并非是單純的經濟學現象。處于轉型期內的城市群發(fā)展，更有賴于宏觀政策的有效引導。這既是推動制度優(yōu)勢轉換為治理效能的關鍵環(huán)節(jié)，更是實現城市群“存量挖潛”的必然前提。

在我國城市群發(fā)展的過程中，國家和地方政府出臺了大量政策助力城市化進程。隨著我國體制機制改革向縱深發(fā)展，如何更好地利用現有扶持政策，是轉型時期城市群發(fā)展需要克服的階段性挑戰(zhàn)。政策集成并非意味著各類城市群政策的簡單累加，其核心是在“集成”基礎上的重組創(chuàng)新。政策集成具有系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性等鮮明特征，其目的是通過將現有政策進行優(yōu)化重組，推動城市群中各類創(chuàng)新要素交叉融合，更好地釋放體制機制活力、推動城市群高質量發(fā)展。從政策引導的內容來看，我國既有城市群發(fā)展政策已基本覆蓋各類常見的政策工具，“機制創(chuàng)新”取代“工具創(chuàng)新”成為未來創(chuàng)新城市群引導策略的關鍵所在，而進一步發(fā)揮政策集成效應無疑是持續(xù)發(fā)揮政策引導有效性的重要保障。

實現“美美與共”的城市群高質量發(fā)展的關鍵

處理好各城市群發(fā)展階段之間的關系

由于地理區(qū)位、資源稟賦、國家戰(zhàn)略推動等因素的影響，我國眾多城市群的發(fā)展階段、發(fā)展程度以及發(fā)展特征迥然不同。城市群發(fā)展可劃分為雛形發(fā)展階段、快速發(fā)展階段、趨于成熟階段、成熟發(fā)展階段，經歷了從單級城市、都市圈到城市群的演變。[4]就不同城市群而言，其發(fā)展階段也存在顯著差異。長三角和珠三角城市群進入趨于成熟階段，京津冀、成渝、長江中游、海峽西岸等11個城市群處于快速發(fā)育階段，黔中、呼包鄂榆、滇中等6個城市群處于雛形發(fā)育階段。 因而，我國城市群在規(guī)模等級、發(fā)展模式、空間組織以及資源環(huán)境承載力上存在較大差異。面對不同發(fā)展階段、不同發(fā)展特征的城市群，可以在發(fā)揮政策集成效應方面有所區(qū)別。對于日趨成熟階段的城市群，應以疏散為主，以增強城市群擴散與輻射效應；對于快速發(fā)育階段的城市群，應在適度集聚程度上調整城市群核心要素的空間布局，以促進城市群整體協(xié)同發(fā)展；對于雛形發(fā)育階段的城市群，需要加強城市群的集聚效應，增強城市群中心城市的聚合力，以打造“增長極”的方式加快此類城市群的發(fā)展。

處理好市場機制與政府引導之間的關系

由于行政區(qū)劃的剛性和科層組織的管轄壁壘，城市群發(fā)展一直面臨著行政體制條塊分割與區(qū)域資源要素自由流動之間的沖突。改革開放以來，在國家發(fā)展戰(zhàn)略的引導下，沿海地區(qū)遵循市場經濟規(guī)律，走上了率先發(fā)展以帶動共同富裕的道路。因此，在資源配置層面，我國城市群發(fā)展中市場與政府關系是市場主導與政府引導相結合，共同發(fā)揮作用。當前，我國城市群發(fā)展過程中既要堅持市場在資源配置中起局定性作用，又要發(fā)揮好政府在創(chuàng)造制度環(huán)境、建設基礎設施、提供公共服務、引導區(qū)域均衡發(fā)展等方面的職能。需要注意的是，推動城市群的發(fā)展過程中必須尊重國情、立足實際，遵循城市發(fā)展與區(qū)域演化的基本規(guī)律，既要避免政府過度介入導致城市群發(fā)展失衡，也要避免單純由市場主導城市群發(fā)展可能帶來的負面效應累積，要做到市場機制與政府引導的優(yōu)勢互補。

處理好城市群內集聚與擴散的關系

城市群的形成與發(fā)展有賴于集聚與擴散的經濟機制。城市群“增長極”的形成既受到區(qū)位優(yōu)勢與資源稟賦的作用，同樣也受到歷史積累與國家戰(zhàn)略布局的影響。在城市群發(fā)展過程中，中心城市的集聚是城市群發(fā)展的第一步，即這一階段城市群內的集聚效應要遠遠超過擴散效應。當集聚效應達到一定程度后，中心城市的擴張不會再帶來規(guī)模報酬遞增，繼續(xù)集聚將導致一系列“大城市病”的產生。此時，城市群中的擴散效應將逐漸占據主導地位，中心城市將發(fā)揮引領作用，利用科研、技術、資本等優(yōu)勢持續(xù)產生外溢效應，促進周邊城市的發(fā)展，以達成縮小城鄉(xiāng)區(qū)域差距、促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的目標。因此，城市群內的集聚與擴散效應在不同發(fā)展階段的作用各不相同，需要正確處理好兩種效應的關系，盡可能發(fā)揮二者的正向效應，實現城市群快速、健康、均衡的發(fā)展。

處理好城市群中經濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的多目標關系

城市群要實現穩(wěn)妥、均衡的跨越式發(fā)展，絕不能走先污染后治理的老路，必須在一開始就要處理好經濟建設與生態(tài)保護的關系。當前，無論是在都市圈與城市群的發(fā)展規(guī)劃中，還是在長江經濟帶與黃河流域的戰(zhàn)略定位上，都堅持將生態(tài)優(yōu)化與綠色發(fā)展作為城市群發(fā)展的重要目標，以區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)保共治為重要行動策略。因此，在城市群發(fā)展過程中需要將生態(tài)優(yōu)化放在更為突出的位置上，將城市群經濟發(fā)展與環(huán)境保護的目標統(tǒng)合起來，在經濟發(fā)展中保護生態(tài)環(huán)境，在環(huán)境保護中實現經濟發(fā)展。

處理好城市群中競爭與合作的關系

當前，城市群中的競爭與合作至少表現在以下三個層面：一是城市群內部各個城市之間的競合關系，二是城市群內各都市圈之間以及各區(qū)域之間的競合關系，三是長江經濟帶與黃河流域中各城市群以及各省之間的競合關系。城市群內的競合關系受到行政區(qū)劃的影響，在本質上仍受到追求地方利益與區(qū)域整體發(fā)展的雙重動機驅動。改革開放以來，行政與經濟上的分權為地方經濟發(fā)展創(chuàng)造了空間和基礎。通過刺激地區(qū)間的競爭與合作，使產業(yè)趨于集中，有利于區(qū)域分工的形成，但也帶來了“以鄰為壑”以及同質化競爭的弊端。[5]城市群發(fā)展需要協(xié)調處理好區(qū)域競爭與合作關系。經驗表明，在城市群、都市圈以及城市層面，如何實現合理分工、優(yōu)勢互補、各具特色并形成合力，是實現區(qū)域資源整合與城市群高質量發(fā)展的關鍵。

【本文作者為山東大學政治學與公共管理學院教授】

注釋

[1][3]胡明遠、龔璞等：《“十四五”時期我國城市群高質量發(fā)展的關鍵：培育現代化都市圈》，《行政管理改革》，2020年第12期，第19—29頁。

[2]翟國方：《構建現代化都市圈體系的重要意義及實現路徑》，《人民論壇》，2019年第19期，第58—59頁。

[4]姚士謀、周春山等:《中國城市群新論（第一版）》，北京：科學出版社，2016年，第461頁。

[5]劉雅媛、張學良：《區(qū)域協(xié)調發(fā)展需處理好四對關系》，《解放日報》，2019年12月17日，第9版。

責編：賀勝蘭

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