摘 要:都市圈建設(shè)是城鎮(zhèn)化走向高級形態(tài)的必然選擇，但在此過程中可能會出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、人口、資源等要素向中心城區(qū)集聚的“虹吸效應(yīng)”。要避免都市圈內(nèi)外的“虹吸效應(yīng)”，應(yīng)深刻理解中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展邏輯，通過頂層設(shè)計(jì)明確不同都市圈的戰(zhàn)略定位，推動?xùn)|中西部都市圈協(xié)調(diào)發(fā)展；同時也應(yīng)統(tǒng)籌好都市圈內(nèi)部各地區(qū)之間的關(guān)系，強(qiáng)化都市圈內(nèi)各城市的錯位布局，補(bǔ)齊發(fā)展短板。

關(guān)鍵詞:城鎮(zhèn)化 都市圈 虹吸效應(yīng)

【中圖分類號】F29 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

黨的十八大以來，我國堅(jiān)持推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，塑造要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務(wù)均等、資源環(huán)境可承載的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。城鎮(zhèn)化是人類社會發(fā)展的必然趨勢，其中，都市圈建設(shè)是城鎮(zhèn)化走向高級形態(tài)的必然選擇，也是推進(jìn)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的重要手段。建設(shè)高質(zhì)量都市圈對區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展、現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展均起到不可忽視的作用。新發(fā)展階段推動都市圈發(fā)展量質(zhì)齊升是一個系統(tǒng)性、深層次的復(fù)雜工程，必須處理好都市圈內(nèi)外產(chǎn)業(yè)、人口、資源等向中心城區(qū)不均衡集聚的 “虹吸效應(yīng) ”，從而更好實(shí)現(xiàn)資本、人口等要素的循環(huán)與有機(jī)貫通，開拓區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新局面。

城市空間形態(tài)和結(jié)構(gòu)的演化、便捷的交通與通信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，都促使都市圈逐漸崛起，成為令人矚目的全球性經(jīng)濟(jì)地理現(xiàn)象。中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中涌現(xiàn)出多個都市圈，為推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。

都市圈建設(shè)是推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性增長的重要因素，因此，應(yīng)著力把握都市圈發(fā)展的規(guī)律，使其從人口和經(jīng)濟(jì)的重要載體轉(zhuǎn)化為高質(zhì)量發(fā)展的動力源泉。如果將中國社會看做一個人體，都市圈就是人體中重要的器官，不同的都市圈在其中發(fā)揮著不同作用，共同為人體健康發(fā)展作貢獻(xiàn)。然而，一方面，由于受到資源稟賦和政策制度等因素影響，部分都市圈具有先發(fā)優(yōu)勢，而其它都市圈則在發(fā)展過程中處于相對落后的地位，導(dǎo)致都市圈之間出現(xiàn)“虹吸效應(yīng)”。另一方面，在都市圈內(nèi)部，由于城鄉(xiāng)之間、中心城市與非中心城市之間仍存在發(fā)展差異，資源從農(nóng)村流向城市、從非中心城市向中心城市集聚的“虹吸效應(yīng)”也進(jìn)一步凸顯。為了推動都市圈科學(xué)、可持續(xù)發(fā)展，避免都市圈內(nèi)外的“虹吸效應(yīng)”，應(yīng)從加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、完善相應(yīng)政策制度等方面入手。

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，凸顯都市圈戰(zhàn)略定位多樣性

當(dāng)前，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入新階段。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，充分發(fā)揮政府在都市圈開發(fā)管制、功能區(qū)劃與定位、基本公共服務(wù)功能配置和體制機(jī)制適配等方面的治理效能，可以更好順應(yīng)各都市圈產(chǎn)業(yè)升級、人口流動和空間演進(jìn)規(guī)律，從而引導(dǎo)“結(jié)構(gòu)清晰、特色鮮明、錯落有致”都市圈、都市帶以及城市群的形成。

目前，都市圈之間缺乏完善的合作機(jī)制，并未形成以推動發(fā)展為共識的制度設(shè)計(jì)、組織形式與政策執(zhí)行系統(tǒng)，導(dǎo)致各都市圈仍存在定位不明的現(xiàn)象。因此，在制定都市圈發(fā)展規(guī)劃時，應(yīng)打破地域分割與行業(yè)壟斷，明確不同都市圈的發(fā)展定位和比較優(yōu)勢；在組織形式方面，應(yīng)強(qiáng)化都市圈之間的合作共贏理念，以民生工程為抓手搭建互惠互利平臺，推動政務(wù)服務(wù)聯(lián)通互認(rèn)；在政策執(zhí)行方面，應(yīng)以基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通為基礎(chǔ)，探索建立區(qū)域一體化管護(hù)機(jī)制，持續(xù)深化共建共享的開放理念。

發(fā)揮比較優(yōu)勢，推動都市圈要素配置專業(yè)化

早期城市之間的競爭主要是勞動力的競爭，改革開放后城市發(fā)展主要依靠區(qū)位優(yōu)勢與投資熱度，下一輪區(qū)域間比較優(yōu)勢的形成則要依托產(chǎn)業(yè)、人才、生態(tài)等要素。推進(jìn)要素市場化配置，需要都市圈之間共建市場化的產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展體系。然而，目前都市圈間還存在過度競爭、優(yōu)勢不明和多元互補(bǔ)格局尚未形成等發(fā)展瓶頸，阻礙了都市圈的高質(zhì)量發(fā)展。對此，一要依據(jù)不同等級城市的特征和功能定位，發(fā)揮“頭雁”都市圈在資源、土地、科技、人才方面的先導(dǎo)作用，例如，充分發(fā)揮北上廣等一線城市發(fā)達(dá)的總部經(jīng)濟(jì)和種類齊全的服務(wù)業(yè)優(yōu)勢，鞏固市場地位；二要推動都市圈之間的產(chǎn)業(yè)分工合理化，提升產(chǎn)業(yè)鏈整體水平；三要根據(jù)都市圈發(fā)展規(guī)模，引導(dǎo)都市圈建設(shè)依據(jù)各自優(yōu)勢做到“聚中有散”，實(shí)現(xiàn)不同都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)與錯位發(fā)展，打造多元互補(bǔ)的都市圈格局。

關(guān)注區(qū)域差異，促進(jìn)中西部都市圈“城”勢而上

我國東中西部地區(qū)的發(fā)展不平衡在一定時期內(nèi)仍將存在，區(qū)域內(nèi)部都市圈之間的發(fā)展差距也不可忽視。這既是亟需盡快破除的區(qū)域發(fā)展主要障礙，也是推動中西部都市圈壯大體量、激發(fā)發(fā)展動力、縮小區(qū)域發(fā)展差距的重要契機(jī)。目前中西部都市圈建設(shè)還存在目標(biāo)不明確、做法不積極和同頻共振感缺失等問題，導(dǎo)致中西部都市圈仍存在資源外流的情況。

面對這種現(xiàn)象，中西部各都市圈應(yīng)當(dāng)明確追趕超越目標(biāo)，主動對標(biāo)國際國內(nèi)先進(jìn)水平，激發(fā)競爭活力。例如，成都、西安、武漢同為中西部腹地的強(qiáng)省會城市，應(yīng)當(dāng)在明確各自優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，補(bǔ)齊短板，明確區(qū)域“城”勢而上的著力點(diǎn)。高質(zhì)量發(fā)展的同時，應(yīng)秉持刀刃向內(nèi)的勇氣，著力解決區(qū)域政策不統(tǒng)一帶來的權(quán)責(zé)不明、互相推諉、效率低下等問題；降低競爭內(nèi)耗，做到“一條心”推進(jìn)，以“功成不必在我”的理念和“功成必定有我”的擔(dān)當(dāng)，支持特色企業(yè)梯度布局，推進(jìn)區(qū)域內(nèi)各細(xì)分領(lǐng)域合作走深走實(shí)，例如，著力培育發(fā)展一批極具競爭力與專業(yè)化的特色創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)集群，培育各都市圈內(nèi)具有全球競爭力的“瞪羚企業(yè)”，搭建企業(yè)良性“比武平臺”，聯(lián)合培植專精特新的“小巨人”企業(yè)。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，協(xié)調(diào)“中心—外圍”關(guān)系

都市圈是我國城鎮(zhèn)人口空間分布的重要載體，也是城市群形成和發(fā)展的重要一環(huán)，不僅在我國新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)過程中起著承上啟下的重要作用，也關(guān)乎鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)布局、人口流向與全面振興。都市圈建設(shè)強(qiáng)調(diào)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，因此需要調(diào)整生產(chǎn)要素的流動方向與社會資源的配置方式，從而實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大內(nèi)需、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)布局合理化的目標(biāo)，這不僅有助于都市圈的可持續(xù)發(fā)展，也是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的必要舉措。同時，培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈需要在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的過程中進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距，尤其是改變當(dāng)前社會二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡的現(xiàn)狀，這需要發(fā)揮好城鄉(xiāng)“雙輪驅(qū)動”作用，處理好“中心—外圍”關(guān)系。

一方面，需要明確鄉(xiāng)村貢獻(xiàn)，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村在推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用。鄉(xiāng)村雖然在都市圈中處于邊緣地位，但卻扮演著“新鮮農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)商”“鄉(xiāng)村美景服務(wù)商”和“新技術(shù)試驗(yàn)場”等諸多重要角色，在都市圈的發(fā)展過程中提供了大量資源，在都市圈整體格局建立、創(chuàng)新驅(qū)動力發(fā)掘、內(nèi)生動力調(diào)動與綠色可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。因此，需要明確鄉(xiāng)村貢獻(xiàn)，通過推動實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織”全面振興的鄉(xiāng)村振興，更好地夯實(shí)“以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城”的協(xié)調(diào)發(fā)展格局。另一方面，需要堅(jiān)守底線思維，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。作為“外圍”成員的鄉(xiāng)村為都市圈發(fā)展提供了豐富的 “內(nèi)生動力”，但同時勞動力的外流、物資的對外輸送對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與現(xiàn)代化推進(jìn)帶來較大局限。因此，破解“圈內(nèi)”城鎮(zhèn)對鄉(xiāng)村資源的“虹吸效應(yīng)”，需要為城鎮(zhèn)資本、人才等要素提供進(jìn)入鄉(xiāng)村社會的靈活途徑；政策設(shè)計(jì)要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的方針，堅(jiān)守底線思維，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大農(nóng)民的根本利益。

強(qiáng)化錯位布局，實(shí)現(xiàn)都市圈內(nèi)城市間功能協(xié)作

我國的都市圈內(nèi)部仍存在分工協(xié)作不足、同質(zhì)化發(fā)展嚴(yán)重等問題，這制約了城市間的功能互補(bǔ)、資源有效配置與產(chǎn)業(yè)鏈融合發(fā)展。各都市圈應(yīng)加快多中心規(guī)劃和布局，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施在都市圈內(nèi)部的延伸和加密，將都市圈的“虹吸效應(yīng)”轉(zhuǎn)化為“輻射效應(yīng)”。一方面，要強(qiáng)化錯位布局，各級城市應(yīng)立足自身資源稟賦合理定位，中心城市打造高端產(chǎn)業(yè)、強(qiáng)化輻射帶動作用；中小城市夯實(shí)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)承接能力，從而實(shí)現(xiàn)整體上的產(chǎn)業(yè)錯位布局，避免“一哄而上”式的低水平競爭。另一方面，應(yīng)推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展，為多層級城市的高效協(xié)作創(chuàng)造平臺與機(jī)遇，例如，暢通都市圈內(nèi)的公路建設(shè)、軌道交通與物流運(yùn)輸，為城市間的產(chǎn)業(yè)鏈融合發(fā)展提供基礎(chǔ)支撐；統(tǒng)籌通信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、推動公共服務(wù)共享平臺建設(shè)，為城市間的產(chǎn)業(yè)鏈與創(chuàng)新鏈融合發(fā)展提供契機(jī)，從而為產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展、資源有效共享、要素自由流動創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。

推動均衡發(fā)展，補(bǔ)足都市圈內(nèi)發(fā)展短板

都市圈不僅是一個產(chǎn)業(yè)合作圈，更是城市間的生活服務(wù)圈、資源共享圈。推動都市圈一體化發(fā)展、實(shí)現(xiàn)共建共享，需要縮小都市圈內(nèi)發(fā)展差距、摒除公共服務(wù)“空白區(qū)”。一方面，要加強(qiáng)城市間公共服務(wù)資源共享、推動基礎(chǔ)設(shè)施均衡發(fā)展，通過合作辦學(xué)與遠(yuǎn)程教育、多層次辦醫(yī)、社會保障制度接軌等方式，加強(qiáng)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源共享、縮小中小城市與中心城市的公共服務(wù)落差，在降低中心城市公共服務(wù)壓力的同時，提升中小城市的公共服務(wù)能力、人力資源集聚能力、抗風(fēng)險能力與綜合發(fā)展能力，從而推動都市圈內(nèi)各層級城市的均衡發(fā)展。另一方面，要打破區(qū)域間的行政壁壘，加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)聯(lián)通，實(shí)現(xiàn)政策協(xié)調(diào)一致，消除交界地區(qū)“無人管”地帶，確保都市圈內(nèi)社會治理一體化。通過提升治理能力、構(gòu)建生態(tài)環(huán)境共治機(jī)制，推動對于突發(fā)公共事件的及時響應(yīng)、災(zāi)害事件的聯(lián)防聯(lián)控、生態(tài)環(huán)境的協(xié)同共治。充分發(fā)揮中心城市的輻射帶動作用，確保社會安定、提高基本公共服務(wù)可及性。與此同時，搭建系統(tǒng)性的協(xié)同共治網(wǎng)絡(luò)，確保權(quán)責(zé)對等，消除無監(jiān)督無責(zé)任人的治理“空白區(qū)”，攻克突發(fā)危機(jī)防控、災(zāi)害事件處理、生態(tài)環(huán)境治理等區(qū)域協(xié)作性治理難題，從而推動建設(shè)共建共享、共保共治的穩(wěn)定性都市圈。

【本文作者為西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院教授；本文系國家社會科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村居民家庭可持續(xù)生計(jì)研究”（項(xiàng)目編號：19ARK005）階段性研究成果；西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院博士研究生車?yán)?、胡釗源對本文亦有貢獻(xiàn)】

參考文獻(xiàn)

[1]高小瓊：《加強(qiáng)金融協(xié)作支持長江中游城市集群發(fā)展》，《金融與經(jīng)濟(jì)》，2012年第5期。

[2]張其仔、閻星等：《高質(zhì)量推動中西部城市圈發(fā)展的思路》，《經(jīng)濟(jì)日報(bào)》，2021年1月15日。

[3]馬燕坤、肖金成：《都市區(qū)、都市圈與城市群的概念界定及其比較分析》，《經(jīng)濟(jì)與管理》，2020年第1期。

[4]韓云：《因地制宜發(fā)展現(xiàn)代化都市圈》，《中國城市報(bào)》，2019年3月18日。

責(zé)編：臧雪文

聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉(zhuǎn)載請回復(fù)國家治理周刊微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時務(wù)必標(biāo)明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。