摘 要:“虹吸效應(yīng)”對城市群發(fā)展具有關(guān)鍵性影響，探討如何在城市群發(fā)展過程中利用和調(diào)控“虹吸效應(yīng)”，對于推動城市群發(fā)展具有重要意義。影響城市群“虹吸效應(yīng)”強度的因素主要包括營商環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、交通基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)供給狀況。在城市群的發(fā)展建設(shè)中，可以借鑒粵港澳大灣區(qū)的實踐經(jīng)驗，借助數(shù)字政府建設(shè)優(yōu)化營商環(huán)境、促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展以調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、以新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完善空間結(jié)構(gòu)、通過數(shù)字社會建設(shè)提升基本公共服務(wù)均等化水平。
關(guān)鍵詞:虹吸效應(yīng) 輻射效應(yīng) 城市群
【中圖分類號】F29 【文獻標(biāo)識碼】A
城市讓生活更美好，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是滿足人民對美好生活的向往的必由之路。2019年召開的中央財經(jīng)委員會第五次會議明確了中心城市和城市群作為承載發(fā)展要素的主要空間的作用，2021年通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》進一步明確，要“以城市群、都市圈為依托促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)聯(lián)動、特色化發(fā)展，使更多人民群眾享有更高品質(zhì)的城市生活”。中心城市和城市群是我國城鎮(zhèn)體系的核心，成為推動中國經(jīng)濟發(fā)展的引擎。為構(gòu)筑“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局，國務(wù)院提出在“十三五”期間建設(shè)19個城市群，當(dāng)前這19個城市群以25%的國土面積集聚了75%的人口，創(chuàng)造了全國88%的GDP。其中，長三角城市群、京津冀城市群和粵港澳大灣區(qū)這三大城市群的GDP總量占全國比重更是超過40%，成為推動中國經(jīng)濟發(fā)展的發(fā)動機。
人口及生產(chǎn)要素的流轉(zhuǎn)是城鎮(zhèn)聯(lián)動的主要形式。人口及生產(chǎn)要素從經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后區(qū)域流向相對發(fā)達區(qū)域的現(xiàn)象即“虹吸效應(yīng)”，反之則為“輻射效應(yīng)”，這兩種效應(yīng)通常并存于同一區(qū)域內(nèi)。其中，“虹吸效應(yīng)”對城市群發(fā)展具有關(guān)鍵性影響，“虹吸效應(yīng)”可以提升城市能級，卻又容易增加城市系統(tǒng)熵值，誘發(fā)“城市病”，還會使城市周邊區(qū)域因生產(chǎn)要素流失而陷入發(fā)展困境。在不同發(fā)展階段，“虹吸效應(yīng)”對城市發(fā)展產(chǎn)生的影響也不同。因此，探討如何在城市群發(fā)展過程中利用和應(yīng)對“虹吸效應(yīng)”，對于推動城市群更好發(fā)展具有重要意義。
我國城鎮(zhèn)化發(fā)展中“虹吸效應(yīng)”的演變
城市是一種區(qū)域經(jīng)濟增長極，城鎮(zhèn)化發(fā)展通常受到“虹吸效應(yīng)”與“輻射效應(yīng)”的合力作用，其中，“虹吸效應(yīng)”影響城鎮(zhèn)化的深度，“輻射效應(yīng)”則影響城鎮(zhèn)化的廣度，而城鎮(zhèn)化的深度與廣度一般呈正向關(guān)聯(lián)。在城市發(fā)展前期，“虹吸效應(yīng)”強度高于“輻射效應(yīng)”，后期“輻射效應(yīng)”強度則高于“虹吸效應(yīng)”。
回顧全球城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程，從工業(yè)革命開始，英、美、德等發(fā)達國家人口迅速向城市集聚，“虹吸效應(yīng)”顯著。20世紀(jì)60年代，紐約、倫敦、東京等世界級城市的人口數(shù)均突破600萬。此后，由于城市空間和環(huán)境超載、經(jīng)濟活動成本攀升、人口結(jié)構(gòu)失衡等因素，發(fā)達國家又出現(xiàn)城市人口外遷的現(xiàn)象，城市“虹吸效應(yīng)”衰減，“輻射效應(yīng)”增強，衛(wèi)星城鎮(zhèn)迅速發(fā)展。
根據(jù)國際經(jīng)驗，當(dāng)城鎮(zhèn)化率不足40%時，城鎮(zhèn)化進程在小城鎮(zhèn)主導(dǎo)下推進；當(dāng)城鎮(zhèn)化率接近50%時，主要依托大城市推進城鎮(zhèn)化建設(shè)；當(dāng)城鎮(zhèn)化率超過70%時，城鎮(zhèn)化的順利推進則主要依靠都市圈和城市群建設(shè)。新中國成立以來，“虹吸效應(yīng)”在我國城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中呈現(xiàn)階段性特征。1980年，全國城市規(guī)劃工作會議提出了“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”的方針。通過深化市場化改革、加快對外開放、完善城市基礎(chǔ)設(shè)施等措施，加強了城市對農(nóng)村地區(qū)的“虹吸效應(yīng)”，2003年我國城鎮(zhèn)化率達到40.53%，城鄉(xiāng)收入差距也相應(yīng)擴大。
2011年我國城鎮(zhèn)化率達到51.27%，城鎮(zhèn)人口數(shù)量首次超過農(nóng)村，大城市對中小城市和農(nóng)村地區(qū)的“虹吸效應(yīng)”更加強勁，人口加速流向大城市。同時，在大城市“輻射效應(yīng)”作用下，城市群迅速發(fā)展，區(qū)域發(fā)展不平衡加劇。
2020年我國城鎮(zhèn)化率達到63.89%，人口加速向城市群轉(zhuǎn)移。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2020年人口凈流入最多的十個城市均位于長三角城市群、京津冀城市群和粵港澳大灣區(qū)這三大城市群，其中粵港澳大灣區(qū)和長三角城市群各4個，京津冀城市群2個。部分大城市的“虹吸效應(yīng)”出現(xiàn)弱化，而城市群的“虹吸效應(yīng)”逐漸增強。但不同城市群間也出現(xiàn)了發(fā)展不平衡現(xiàn)象，如2014—2020年間，長江中游城市群GDP和常住人口數(shù)在全國的占比均僅提升了0.2%；同期長江三角洲城市群的GDP占比則提升了0.4%，常住人口數(shù)在全國總?cè)丝跀?shù)中的占比提升了0.8%。為避免區(qū)域發(fā)展不平衡進一步加劇，黨的十九大提出，要“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。
影響城市“虹吸效應(yīng)”強度的主要因素
資源配置效率決定生產(chǎn)要素的空間分布，生產(chǎn)要素趨向于流向資源配置效率高的區(qū)域。當(dāng)區(qū)域之間的資源配置效率差距過大時，“虹吸效應(yīng)”便產(chǎn)生了；當(dāng)資源過度集中致使資源配置效率降低時，“輻射效應(yīng)”便逐漸增強，“虹吸效應(yīng)”則相對減弱。因此，在生產(chǎn)要素自由流動的條件下，“虹吸效應(yīng)”的強度取決于資源配置效率的高低。新制度經(jīng)濟學(xué)理論揭示，資源配置效率取決于交易成本、交易規(guī)模、交易內(nèi)容等（諾思，1990）。城市市場機制的效能和生產(chǎn)要素質(zhì)量決定交易成本，市場容量決定交易規(guī)模，市場范圍決定交易內(nèi)容。而市場機制是一系列制度安排，市場容量取決于分工水平，市場范圍取決于交易內(nèi)容。由此可知，影響城市“虹吸效應(yīng)”強度的因素主要包括以下四個，即營商環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、交通基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)供給狀況。
良好的營商環(huán)境
相較于其它資源配置方式，市場機制的資源配置效率最高。有效的市場機制既需要在資源配置中發(fā)揮決定性作用，又必須通過有為政府以適度的規(guī)制彌補市場失靈，保護有效競爭。良好的營商環(huán)境能夠降低交易成本，提高資源配置效率。生產(chǎn)要素一般由市場化水平相對較低的區(qū)域向相對較高區(qū)域轉(zhuǎn)移，“虹吸效應(yīng)”是企業(yè)家“用腳投票”的產(chǎn)物。戈特曼1957年創(chuàng)立城市群理論時枚舉了世界六大城市群，其中紐約都市圈、環(huán)五大湖都市圈、巴黎都市圈、倫敦都市圈、東京都市圈等均位于美歐日等市場經(jīng)濟成熟的國家。
上述現(xiàn)象在我國同樣存在。根據(jù)中國經(jīng)濟改革研究基金會2019年發(fā)布的省份市場化指數(shù)顯示，東部市場化指數(shù)最高，中部次之，東北第三，西部最低。京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等著力打造成為世界級城市群，而這三個城市群均地處東部。中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院2020年評估了全國292個城市的政商關(guān)系，政商關(guān)系健康總指數(shù)排名前十的城市中，2個位于長三角城市群、4個位于粵港澳大灣區(qū)、1個位于京津冀城市群。
此外，城市行政級別與營商環(huán)境的優(yōu)化關(guān)聯(lián)密切，對“虹吸效應(yīng)”的強度亦產(chǎn)生間接影響。由于城市經(jīng)濟管理權(quán)限與稅收分成通常根據(jù)行政級別設(shè)置，所以，行政級別直接影響城市政府管制能力，這導(dǎo)致行政級別高的城市，簡政放權(quán)的障礙相對更小，優(yōu)化營商環(huán)境的力度相對更大。2020年全國工商聯(lián)組織萬家民營企業(yè)評價各省份和城市的營商環(huán)境，排名前十的城市中有9個位于上述三個城市群，其中副省級及以上城市7個，地市級城市2個。以城市人口凈流入量反映“虹吸效應(yīng)”強度，7個副省級及以上城市中有6個位居人口凈流入最多的十個城市之列，2個地市級城市中僅1個位居人口凈流入最多的十個城市之列。
完善的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)
分工深化能夠延展產(chǎn)業(yè)鏈，擴大市場容量，繼而影響生產(chǎn)要素流動，誘生“虹吸效應(yīng)”。技術(shù)創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)空間合理布局是推動分工深化的主要動力。世界成熟大都市圈的核心區(qū)域多聚集知識密集型的高附加值產(chǎn)業(yè)，而資源密集型產(chǎn)業(yè)則逐步遠離核心區(qū)域，分布于都市圈外圍。
當(dāng)分工深化受阻、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理以致城市間出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化現(xiàn)象時，市場同質(zhì)化競爭將進一步加劇，資源配置效率相對更高的城市群往往在競爭中勝出，從而使得競爭中被釋放的生產(chǎn)要素流向城市群，“虹吸效應(yīng)”強度因此加大。
產(chǎn)業(yè)必須有空間承載，產(chǎn)業(yè)空間布局是產(chǎn)業(yè)鏈的外在表現(xiàn)形式。在分工不足的情況下資產(chǎn)專用性特征凸顯，生產(chǎn)要素空間鎖定，“輻射效應(yīng)”受抑制，產(chǎn)業(yè)會出現(xiàn)過度集聚的情況。例如，京津冀城市群區(qū)域間產(chǎn)業(yè)同構(gòu)特征明顯，按二級明細科目測算，2007—2016年間京津、京冀、津冀之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似系數(shù)均高于0.90，尤其以津冀間產(chǎn)業(yè)同構(gòu)系數(shù)最高，并呈持續(xù)緩慢增加態(tài)勢，十年間均值達0.99，這加劇了兩地間的發(fā)展不平衡態(tài)勢。這期間兩地GDP在全國的占比，天津提升0.5%，而河北下降了0.8%；兩地常住人口數(shù)在全國總?cè)丝跀?shù)中的占比，天津提升了0.3%，河北僅提升了0.1%。
抑制“虹吸效應(yīng)”強度，關(guān)鍵在于深化分工、延展產(chǎn)業(yè)鏈，進而優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以此激發(fā)城市“輻射效應(yīng)”，推動城市與周邊區(qū)域協(xié)同分工、產(chǎn)業(yè)互補、錯位發(fā)展，借助“輻射效應(yīng)”的加強，弱化“虹吸效應(yīng)”的負面影響。
高效的交通基礎(chǔ)設(shè)施
交通狀況決定生產(chǎn)成本，交通基礎(chǔ)設(shè)施影響生產(chǎn)條件。相關(guān)經(jīng)濟理論已表明，交通干線對經(jīng)濟活動具有引導(dǎo)和促進作用，依靠交通運輸可將多個區(qū)域經(jīng)濟增長極關(guān)聯(lián)起來，產(chǎn)業(yè)空間布局由點成軸、沿軸成帶。交通基礎(chǔ)設(shè)施是“虹吸效應(yīng)”和“輻射效應(yīng)”發(fā)揮作用的必要條件。一方面交通基礎(chǔ)設(shè)施決定生產(chǎn)要素流速、流量和流向，另一方面交通基礎(chǔ)設(shè)施能重構(gòu)城市空間價值。城鎮(zhèn)化進程中廣泛存在“郊區(qū)城市化”現(xiàn)象，即因交通基礎(chǔ)設(shè)施改善，經(jīng)濟活動沿城市交通網(wǎng)絡(luò)向周邊擴散，使城市經(jīng)濟輻射范圍延展，提升了相關(guān)區(qū)域的城鎮(zhèn)化水平。世界級城市圈的交通規(guī)劃均因地制宜地形成多軸結(jié)構(gòu)。如東京都市圈以“環(huán)線+放射線”結(jié)構(gòu)建設(shè)軌道交通網(wǎng)絡(luò)，引導(dǎo)都市圈人口向周邊疏解；英倫城市群以倫敦為核心向四周放射形成五個城市發(fā)展主軸。
“十三五”期間我國城市群交通基礎(chǔ)設(shè)施得到充分建設(shè)。如同1830年在英國誕生的鐵路干線、1937年在美國出現(xiàn)的高速公路，高鐵正迅速改變中國經(jīng)濟空間格局。相較“十二五”期末，長三角城市群高鐵里程增幅達84.9%，長三角地區(qū)高鐵網(wǎng)絡(luò)已覆蓋除舟山外所有地級以上城市，形成了地級市3小時覆蓋、省內(nèi)地級市2小時覆蓋、相鄰地級市1小時覆蓋的高鐵出行圈。京津冀高鐵營業(yè)里程增長41.6%，半小時、一小時交通圈已初具規(guī)模。粵港澳大灣區(qū)多元立體交通基本成網(wǎng)，“一小時生活圈”正在形成。
不斷提升的公共服務(wù)供給水平
公共服務(wù)供給水平關(guān)系著城市居民的生活品質(zhì)。安居才能樂業(yè)，樂業(yè)才能吸引生產(chǎn)要素和人口流入。紐約都市圈分別在1968年、1996年和2017年三次調(diào)整區(qū)域規(guī)劃，發(fā)展任務(wù)逐步由推動經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)向促進就業(yè)、環(huán)境保護、社會建設(shè)，尤其重視提高公共服務(wù)水平。
由于公共服務(wù)供給依靠財政支持，經(jīng)濟繁榮通常容易強化財政能力，從而導(dǎo)致公共服務(wù)資源向大城市流動，“虹吸效應(yīng)”強度隨之加大。2019年我國三大城市群中僅30%的人口生活在核心圈層，但核心圈層內(nèi)卻聚集了81%的三甲醫(yī)院、64%的高等院校、49%的圖書館。例如，北京都市圈全域1201家三甲醫(yī)院中，94%集中在城市核心圈。此外，戶籍制度加劇了公共服務(wù)供給失衡。截至2020年底，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為45.4%。人戶分離現(xiàn)象大量存在，導(dǎo)致流動人口難以充分享受社會保障。
促進基本公共服務(wù)均等化，是弱化“虹吸效應(yīng)”、破解城市超載難題的主要舉措之一。如東京與周邊城市相比，中學(xué)畢業(yè)生錄取率、圖書館公共圖書人均擁有量、醫(yī)院人均看護師數(shù)量、人均擁有道路面積等均處于同一水平。
應(yīng)對城市群“虹吸效應(yīng)”的粵港澳大灣區(qū)經(jīng)驗
空間上發(fā)展不平衡、時間上不同發(fā)展階段并存，是我國推進城鎮(zhèn)化建設(shè)所面臨的基本情況。針對這種現(xiàn)象，需有效應(yīng)對城市群“虹吸效應(yīng)”?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》明確指出，要“發(fā)展壯大城市群和都市圈，分類引導(dǎo)大中小城市發(fā)展方向和建設(shè)重點”。2020年，粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟總量達到11.5萬億元，在不足0.6%的國土面積上創(chuàng)造了全國12%的GDP。然而，粵港澳大灣區(qū)與粵東西北地區(qū)發(fā)展失衡的問題長期存在，“虹吸效應(yīng)”顯著。著力于通過信息技術(shù)應(yīng)對“虹吸效應(yīng)”，粵港澳大灣區(qū)獲得了一些實踐經(jīng)驗。
借助數(shù)字政府建設(shè)，優(yōu)化營商環(huán)境
《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》提出，“深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，全面實行政府權(quán)責(zé)清單制度，持續(xù)優(yōu)化市場化法治化國際化營商環(huán)境”。由于區(qū)域間政府行政能力和財政能力均存在差異，導(dǎo)致營商環(huán)境優(yōu)化受困于統(tǒng)籌難題。通過數(shù)字政府建設(shè)，產(chǎn)生技術(shù)賦能效果，加快政務(wù)服務(wù)智能化和機動性，能夠有效調(diào)整權(quán)責(zé)配置，實現(xiàn)行政流程再造。
另外，發(fā)揮廣州和深圳作為國家營商環(huán)境創(chuàng)新試點的作用，打造全球營商環(huán)境標(biāo)桿。通過加強與國家一體化政務(wù)服務(wù)平臺對接，推進政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化。從粵港澳大灣區(qū)營商環(huán)境優(yōu)化經(jīng)驗中確定樣板方案，并向全省推廣，推進政府職能轉(zhuǎn)變，為市場在資源配置中充分發(fā)揮決定性作用創(chuàng)造條件。
促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)
改革開放歷經(jīng)四十余年發(fā)展，粵港澳大灣區(qū)積極承接發(fā)達國家產(chǎn)能轉(zhuǎn)移，經(jīng)濟飛速發(fā)展。當(dāng)前，數(shù)據(jù)成為一種新型生產(chǎn)要素，可以以信息化帶動工業(yè)化，以工業(yè)化促進信息化，通過推進數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)。
基于粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展已處于工業(yè)化后期水平，粵東西北地區(qū)尚處工業(yè)化中期水平的特點，可以通過政策引導(dǎo)，推動產(chǎn)能由粵港澳大灣區(qū)向粵東西北地區(qū)有序轉(zhuǎn)移，強化粵港澳大灣區(qū)研發(fā)、工業(yè)設(shè)計、生產(chǎn)要素配置等生產(chǎn)服務(wù)功能，加大“輻射效應(yīng)”，深化分工以促進錯位發(fā)展，共建世界高端制造業(yè)高地，同時推動沿海經(jīng)濟帶東西兩翼地區(qū)做大做強綠色石化、新能源、輕工紡織等戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。
推動新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善空間結(jié)構(gòu)
要引導(dǎo)空間均質(zhì)化，使人流、物流、能源流、信息流和價值流流動更為順暢，匯聚更為頻繁。以粵港澳大灣區(qū)為核心構(gòu)建“一核一帶一區(qū)”發(fā)展新格局，以城際鐵路和市域鐵路等軌道交通為骨干，打通各類“斷頭路”和“瓶頸路”，推動市內(nèi)市外交通有效銜接，推進軌道交通“四網(wǎng)融合”發(fā)展，提高城市群基礎(chǔ)設(shè)施連接性貫通性，打造“軌道上的大灣區(qū)”。著力形成多向連通的“三橫四縱”綜合運輸通道，打造世界級綜合交通樞紐。加速建設(shè)信息基礎(chǔ)設(shè)施，實現(xiàn)信息高速公路提速。另外，當(dāng)前5G基站已基本實現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)中心城區(qū)廣泛覆蓋；粵港澳大灣區(qū)也積極行動，推動早日實現(xiàn)“碳達峰”與“碳中和”。
通過數(shù)字社會建設(shè)提升基本公共服務(wù)均等化水平
習(xí)近平總書記指出，“要運用大數(shù)據(jù)促進保障和改善民生。大數(shù)據(jù)在保障和改善民生方面大有作為”。結(jié)合粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，廣州創(chuàng)建全國首個區(qū)塊鏈發(fā)展先行示范區(qū)；廣州、深圳、珠海等城市構(gòu)建數(shù)字孿生城市，樹立全國領(lǐng)先的新型智慧城市標(biāo)桿，為在大灣區(qū)內(nèi)以技術(shù)手段推進公共服務(wù)均等化提供基礎(chǔ)支撐平臺。突出發(fā)展智慧醫(yī)療，積極推進分級診療和醫(yī)聯(lián)體建設(shè)，促進醫(yī)療資源優(yōu)化配置。大力發(fā)展智慧教育，構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+教育”資源服務(wù)體系，實現(xiàn)教育現(xiàn)代化先進縣（市、區(qū)）全覆蓋。充分利用信息化服務(wù)平臺助力養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，打造線上線下相結(jié)合的服務(wù)生態(tài)，在宏觀上為居家養(yǎng)老服務(wù)構(gòu)筑廣闊發(fā)展空間。
【本文作者為華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院教授、華南理工大學(xué)政府績效評價中心副主任；華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院研究生周盈盈對本文亦有貢獻】
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責(zé)編：臧雪文
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