【摘要】免稅業(yè)是國際上較為成熟的行業(yè)，對促進(jìn)各國跨境旅游消費(fèi)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展起到了不可忽視的作用。近年來，我國免稅業(yè)發(fā)展不斷取得新突破，海南離島免稅政策利好不斷、效果明顯，市內(nèi)免稅店等新模式全面鋪開、加快建設(shè)。免稅經(jīng)濟(jì)在我國起步較晚，但國家政策推動(dòng)力強(qiáng)、市場潛力巨大，未來發(fā)展空間十分廣闊。在新時(shí)代大背景下，加快免稅業(yè)政策和體制創(chuàng)新，大力發(fā)展免稅經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)，有助于推動(dòng)構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。
【關(guān)鍵詞】免稅經(jīng)濟(jì) 離島免稅 消費(fèi)回流 對外開放 【中圖分類號】F752 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
近期，以海南離島免稅為代表的免稅經(jīng)濟(jì)，體現(xiàn)了制度型開放創(chuàng)新，帶動(dòng)了消費(fèi)回流、旅游發(fā)展和商業(yè)繁榮，成為我國開放經(jīng)濟(jì)中的靚麗名片。免稅經(jīng)濟(jì)是強(qiáng)政策行業(yè)，在發(fā)達(dá)國家較為成熟，在我國則起步較晚，目前仍處在政策探索的初期階段。超大規(guī)模市場優(yōu)勢、巨大國內(nèi)消費(fèi)潛力以及更多國家政策的傾斜和支持，為我國免稅經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了良好的基礎(chǔ)條件和環(huán)境，今后一段時(shí)間其必將進(jìn)入快速發(fā)展階段。大力發(fā)展免稅經(jīng)濟(jì)，有利于進(jìn)一步發(fā)揮消費(fèi)的基礎(chǔ)性作用，推動(dòng)零售、旅游等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，對構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局具有重要作用。
現(xiàn)代免稅經(jīng)濟(jì)的由來
免稅業(yè)歷史較為悠久，一般是指一個(gè)國家授權(quán)其出入境口岸或特定地點(diǎn)的零售商向出入境的國內(nèi)外游客銷售免稅商品的特殊零售行業(yè)。早在十九世紀(jì)，一些歐洲國家就開始授權(quán)特定零售商向過境的航海船只以及海員供應(yīng)免稅的煙、酒等少數(shù)品類的雜貨商品，但只允許離境或到海上之后才能打開商品進(jìn)行消費(fèi)。隨著國際貿(mào)易大發(fā)展，越來越多的人借助飛機(jī)等新型交通工具在世界各地旅行，符合免稅條件的潛在消費(fèi)需求得到更多的重視。1947年愛爾蘭發(fā)布《機(jī)場免征關(guān)稅法》，從法律意義上正式宣告現(xiàn)代免稅經(jīng)濟(jì)的誕生。
現(xiàn)代免稅經(jīng)濟(jì)所謂的“免稅”，主要免的是進(jìn)口關(guān)稅、增值稅和消費(fèi)稅。從稅務(wù)法理學(xué)看，如果境外人員在一國逗留期間并沒有享受到本國福利，那么也不應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的納稅義務(wù)，因此應(yīng)該退還所購買的商品中原本已經(jīng)繳納的增值稅和消費(fèi)稅等；同時(shí)，離境區(qū)域或特定口岸的商品交易視同境外交易行為，也不需要繳納進(jìn)口關(guān)稅。從國際貿(mào)易的比較優(yōu)勢理論看，各國通過貿(mào)易獲得的利益更大，但實(shí)際上一國常常對某些進(jìn)口商品征收重稅來保護(hù)本國的幼稚產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致商品價(jià)格上漲，而免稅經(jīng)濟(jì)由于在特定稅務(wù)法理學(xué)基礎(chǔ)上免去稅收，實(shí)際上降低了貿(mào)易保護(hù)門檻，促進(jìn)了商品交換。隨著國際旅游業(yè)的發(fā)展、跨國往來人員的增加，免稅經(jīng)濟(jì)的影響日益突出。物美價(jià)廉的免稅商品、內(nèi)外聯(lián)通的交易方式以及獨(dú)特的監(jiān)管規(guī)范，對于增加本國消費(fèi)、促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展、改善貿(mào)易環(huán)境、提升國民福祉等都具有重要意義。
國際上的免稅經(jīng)濟(jì)一般有兩種經(jīng)營方式。一是購物后退稅，即符合條件的外國游客憑本人機(jī)票及身份證件，在特定商店購買滿一定數(shù)額的含稅商品后，再持商店開具的退稅單到指定地點(diǎn)退稅，常見的情形是游客在海關(guān)蓋章后退回現(xiàn)金或者打入信用卡內(nèi)，這種方式在消費(fèi)稅較高的歐美地區(qū)比較普遍。二是購物直接免稅，即在購買過程中就直接免去進(jìn)口關(guān)稅。游客在機(jī)場等海關(guān)監(jiān)管區(qū)域的免稅店購買商品后直接出境，所購商品本身因沒有入境而免去進(jìn)口關(guān)稅，免稅幅度則依賴于該國對于此類商品設(shè)定的價(jià)格稅率（對購買免稅商品的額度、件數(shù)、次數(shù)有一定限制）。一般來說，具有特許經(jīng)營權(quán)的免稅商店對進(jìn)口商品進(jìn)行銷售后，負(fù)責(zé)將貨物運(yùn)送至機(jī)場等出入境口岸的隔離區(qū)，而游客只能在指定的隔離區(qū)提貨。
免稅經(jīng)濟(jì)實(shí)際上是一種商業(yè)零售活動(dòng)，但與普通零售業(yè)相比又具有明顯特點(diǎn)。免稅經(jīng)濟(jì)的三要素是免稅商店、免稅商品和國際游客。免稅商店由政府審慎審批并授權(quán)經(jīng)營，通過法規(guī)政策進(jìn)行規(guī)范管理，有較為嚴(yán)格的定價(jià)和交易流程。免稅商品的品種一般有特定限制，最初以煙草、酒水類產(chǎn)品為主，后來發(fā)展到化妝品、食品、時(shí)尚品等各類琳瑯滿目的商品。免稅商品由于已經(jīng)“免稅”或即將“退稅”，其定價(jià)基本相當(dāng)于采購成本加上商家經(jīng)營的費(fèi)用和利潤，具有明顯的價(jià)格優(yōu)勢。
改革開放以來，我國免稅經(jīng)濟(jì)不斷升級發(fā)展，經(jīng)濟(jì)和社會效益日漸突出
我國免稅經(jīng)濟(jì)起步于改革開放。我國于1979年正式批準(zhǔn)免稅品銷售業(yè)務(wù)，最初指定由中國出國人員服務(wù)總公司（以下簡稱“中出服”）和中國免稅品公司（以下簡稱“中免”）兩家國有專業(yè)公司統(tǒng)一經(jīng)營。經(jīng)過四十多年的發(fā)展，我國免稅業(yè)逐步融入市場經(jīng)濟(jì)大潮，經(jīng)營規(guī)模不斷擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)和社會效益日漸突出，免稅品專營企業(yè)也增加到了八家，其中北京王府井公司是2020年7月最新批準(zhǔn)擁有免稅牌照的企業(yè)。目前，中免位居我國免稅行業(yè)龍頭地位，承擔(dān)部分行業(yè)管理功能。
免稅業(yè)是強(qiáng)政策行業(yè)，國家對免稅商品種類、市場準(zhǔn)入、進(jìn)貨管理、銷售定價(jià)以及涉及的稅費(fèi)和外匯等諸多方面，都有較為詳細(xì)和嚴(yán)格的規(guī)定。2000年，財(cái)政部和海關(guān)總署發(fā)布規(guī)定，明確了免稅商品的定義和范圍，確定了免稅行業(yè)管理的基本原則，初步形成了我國免稅業(yè)壟斷經(jīng)營和集中統(tǒng)一管理的行業(yè)特征。2004年以后，相關(guān)部門又陸續(xù)出臺了有關(guān)免稅商品特許經(jīng)營費(fèi)、免稅商店及免稅品監(jiān)管規(guī)則等的明確規(guī)定，形成了較為完整的免稅品銷售和行業(yè)經(jīng)營管理政策體系。在初期，由于國內(nèi)居民購買力有限，我國免稅行業(yè)主要服務(wù)的是來華旅游的外國游客，整體經(jīng)濟(jì)規(guī)模不大，并且一度以賺取外匯、增加外儲為目的。隨著國內(nèi)收入水平逐步提高和交通條件日趨便利，國際旅游成為越來越多國人的選擇，服務(wù)國內(nèi)需求、吸引消費(fèi)回流也成為我國免稅行業(yè)發(fā)展的新任務(wù)。2016年以后，我國先后多次發(fā)布文件放松免稅業(yè)政策管制，支持發(fā)展口岸進(jìn)境及出境免稅店，進(jìn)一步擴(kuò)大免稅店數(shù)量、增加免稅品種類、提高免稅購物額度，多管齊下，大力促進(jìn)免稅經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
海南離島免稅實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新突破。海南離島免稅是立足于海南自然地理?xiàng)l件和島嶼旅游經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，借鑒國外成熟免稅經(jīng)驗(yàn)做法，因地制宜開展免稅購物的特殊形式。2009年以來，國家逐步給予海南一系列特別優(yōu)惠政策，支持建設(shè)國際旅游島，其中就包括發(fā)展離島免稅經(jīng)濟(jì)。2011年，海南正式啟動(dòng)離島旅客免稅購物試點(diǎn)，成為繼日本沖繩、韓國濟(jì)州、我國臺灣澎湖列島之后的全球第四個(gè)國際旅游和離島免稅購物區(qū)。在國家政策的大力支持下，海南加快離島免稅政策創(chuàng)新，有針對性地破除體制機(jī)制障礙，到2018年底基本實(shí)現(xiàn)免稅政策對離島游客的全覆蓋，所有離開海南島但不離境的國內(nèi)外游客，無論是采用何種交通方式，都可以在海南離島免稅店進(jìn)行購物消費(fèi)。隨著我國制度型開放步伐的加快，離島免稅政策的紅利進(jìn)一步釋放。2020年6月，海南自由貿(mào)易港建設(shè)的總體方案對社會公布，包括第六次放寬政策限制、不再限定離島旅客免稅購物次數(shù)、提升購物額度至10萬元、增加離島免稅商品種類至45種、取消單件商品免稅金額上限等。無疑，海南離島免稅政策更加貼近市場需求，成為打造海南開放型經(jīng)濟(jì)的“金字招牌”。
海南離島免稅取得積極成效，免稅銷售持續(xù)增長、購物環(huán)境不斷改善。海南熱銷的免稅商品種類高度集中，服飾、手表、首飾、箱包、化妝品等五類免稅商品合計(jì)占免稅銷售總額的近九成。目前，海南已經(jīng)初步實(shí)現(xiàn)三亞、博鰲、?？诘热仉x島免稅店全覆蓋，區(qū)域布局更加均衡合理，銷售模式也日趨多樣，網(wǎng)上銷售等新舉措進(jìn)一步提升了離島免稅購物體驗(yàn)，受到國內(nèi)外游客的歡迎。
免稅經(jīng)濟(jì)新發(fā)展格局加快形成。在構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局背景下，擴(kuò)大內(nèi)需、發(fā)揮消費(fèi)基礎(chǔ)性作用日益重要，我國免稅行業(yè)也迎來了新的發(fā)展機(jī)遇。2020年3月，國家出臺了關(guān)于促進(jìn)消費(fèi)擴(kuò)容提質(zhì)、加快形成強(qiáng)大國內(nèi)市場的重要政策文件，明確了新時(shí)期我國免稅業(yè)的功能定位和發(fā)展方向，提出了支持免稅經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體舉措，其中專門提到要推動(dòng)建設(shè)一批中國特色市內(nèi)免稅店，要求各地認(rèn)真研究并提出配套支持政策。不少地方很快響應(yīng)，出臺文件加快落地，全國免稅經(jīng)濟(jì)新發(fā)展格局正在形成。比如，北京提出加快免稅店創(chuàng)新，支持企業(yè)開展離境退稅即買即退試點(diǎn)；上海提出支持增設(shè)市內(nèi)免稅店，推進(jìn)重點(diǎn)商圈離境退稅商店全覆蓋；山東提出要積極爭取在青島港、煙臺港、日照港增設(shè)入境免稅業(yè)務(wù)；等等。長期來看，我國免稅業(yè)發(fā)展?jié)摿薮?。我國具備超大?guī)模市場優(yōu)勢，經(jīng)濟(jì)持續(xù)較快增長，國民購買力不斷增強(qiáng)，更多國人有條件、有意愿、有能力選擇免稅購物。
免稅經(jīng)濟(jì)的重要作用
免稅經(jīng)濟(jì)具有較為明顯的價(jià)格和渠道優(yōu)勢，成為滿足消費(fèi)需求的重要手段，同時(shí)具備旅游購物屬性，體現(xiàn)了現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和開放型經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)。
第一，引導(dǎo)海外消費(fèi)回流。受稅收、市場布局、消費(fèi)習(xí)慣等因素影響，國際中高端品牌在我國境內(nèi)和境外的價(jià)差較大，導(dǎo)致我國游客境外消費(fèi)意愿較強(qiáng)，特別是形成了在海外免稅店購物的習(xí)慣。2018年，我國居民境外購買免稅商品總體規(guī)模超過1800億元，約占全球免稅市場銷售額的34.8%。其中，在韓國免稅市場銷售總額中的占比高達(dá)73.4%。同時(shí)，大量“水客”與海外代購規(guī)避貿(mào)易管制，讓國外的免稅商品流入國內(nèi)有稅市場，不僅導(dǎo)致國家關(guān)稅收入流失，而且對國內(nèi)正常商業(yè)秩序造成干擾。發(fā)展免稅經(jīng)濟(jì)，通過縮小國際品牌境內(nèi)外價(jià)差、提升中國游客不出國即可享受免稅購物的體驗(yàn)，有助于實(shí)現(xiàn)消費(fèi)回流、把購買力留在國內(nèi)，有助于嚴(yán)格海關(guān)監(jiān)管、避免稅收流失，對于擴(kuò)大內(nèi)需、減少服務(wù)貿(mào)易逆差、提升經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力等具有重要現(xiàn)實(shí)意義。
第二，吸引入境游客消費(fèi)。當(dāng)前，我國接待的入境游客購物消費(fèi)遠(yuǎn)低于我國居民的出境購物消費(fèi)，外國游客在華購物消費(fèi)占旅游總支出的比重不到20%，與發(fā)達(dá)國家的40%—50%相比存在較大差距。入境游客在華購物意愿不強(qiáng)，很大的原因是外國游客所習(xí)慣的購物退稅在我國還不夠普及。相關(guān)研究表明，購物退稅制度的普及有助于提升外國游客的消費(fèi)意愿，大約1美元退稅會撬動(dòng)8美元的消費(fèi)。加快發(fā)展免稅經(jīng)濟(jì)、積極探索實(shí)行購物離境退稅，不僅有助于吸引入境游客在華購物，也有助于提高中國制造免稅商品的國際知名度，更有助于我國免稅業(yè)經(jīng)營公司擴(kuò)大影響并參與國際競爭。
第三，促進(jìn)商業(yè)零售業(yè)升級。免稅業(yè)是受政策影響較大的特殊零售行業(yè)。多年來，我國免稅業(yè)依靠國家政策支持，不斷優(yōu)化行業(yè)布局、增強(qiáng)國際競爭力，已經(jīng)成為眾多供應(yīng)商和品牌商營業(yè)收入的主要來源，并且?guī)?dòng)了我國商業(yè)零售業(yè)優(yōu)化管理理念、改善經(jīng)營機(jī)制、拓展發(fā)展空間和加快轉(zhuǎn)型升級。當(dāng)前，我國正在逐步完善政策、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，在大中城市加快且合理布局一批市內(nèi)免稅店，爭取做到“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”，形成引領(lǐng)城市商業(yè)發(fā)展的新形態(tài)，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長實(shí)現(xiàn)新突破。
第四，增強(qiáng)旅游業(yè)綜合效應(yīng)。發(fā)展免稅經(jīng)濟(jì)能夠吸引更多國內(nèi)外游客到當(dāng)?shù)叵M(fèi)，促進(jìn)旅游業(yè)的繁榮，推動(dòng)餐飲、住宿等上下游行業(yè)的發(fā)展，增加關(guān)聯(lián)市場的主體效益。以實(shí)施了近10年的離島免稅政策為例，其對于提升海南國際旅游消費(fèi)中心地位具有關(guān)鍵作用。免稅經(jīng)濟(jì)聯(lián)通內(nèi)外，有助于立足國際視野聚集優(yōu)質(zhì)消費(fèi)資源、培育旅游消費(fèi)新熱點(diǎn)，帶動(dòng)旅游購物體驗(yàn)與國際接軌，促進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，增強(qiáng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的競爭力。
第五，提升對外開放水平。免稅經(jīng)濟(jì)模式是一種依賴國際往來、聯(lián)接內(nèi)外市場的開放行業(yè)模式，理論上零稅率的商品交換條件消除了要素跨境流動(dòng)壁壘，有利于各國發(fā)揮比較優(yōu)勢，發(fā)展國際貿(mào)易等開放型經(jīng)濟(jì)。免稅經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶動(dòng)了準(zhǔn)入門檻降低、行政壟斷取消、出入境手續(xù)簡化等一系列便利化、自由化措施，能夠推動(dòng)完善市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境，對提升我國對外開放水平具有重要貢獻(xiàn)。
不斷發(fā)掘免稅經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?jié)摿?/p>
事實(shí)上，我國免稅業(yè)起步較晚、發(fā)展不夠充分。一是免稅商品購買力有待進(jìn)一步釋放。國內(nèi)游客對免稅經(jīng)濟(jì)的期望較高、需求旺盛，針對免稅品限量、限額及限品種政策的每一次松動(dòng)，都會釋放大量購買力，因而有必要進(jìn)一步研究放松政策限制。二是免稅服務(wù)體系有較大提升空間。免稅店的數(shù)量、規(guī)模、服務(wù)功能等仍不夠理想，免稅退稅政策的實(shí)施有待進(jìn)一步便利化、人性化（目前還沒有實(shí)現(xiàn)為國際旅客全部行程提供優(yōu)質(zhì)免稅退稅購物服務(wù))。三是免稅行業(yè)布局尚待優(yōu)化。目前我國免稅購物場所仍然以機(jī)場免稅店為主，市內(nèi)免稅購物受惠有限，在國際上已普遍實(shí)施的購物退稅等政策在我國還未廣泛普及和有效運(yùn)用，中高端商品消費(fèi)尚未大量回流。因此，應(yīng)充分借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，立足國情，不斷發(fā)掘免稅經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?jié)摿Α?/p>
第一，調(diào)整優(yōu)化免稅政策。適度調(diào)整免稅政策范圍的商品品種，探索負(fù)面清單管理模式；最大程度放開數(shù)量限制，放松購物額度限制，擴(kuò)大消費(fèi)者的選擇空間；制定專門政策，以更加優(yōu)惠的措施促進(jìn)高端免稅商品的銷售，滿足高端游客的消費(fèi)需求；擴(kuò)大免稅貨物進(jìn)貨渠道，降低免稅商品采購成本，增強(qiáng)市場在免稅經(jīng)濟(jì)中的調(diào)節(jié)作用；在加強(qiáng)合法嚴(yán)格監(jiān)管的同時(shí)，為免稅商品的采購、提取、通關(guān)等各個(gè)環(huán)節(jié)提供更多選擇方式和便利條件；在有條件的大中城市建設(shè)更多免稅店。
第二，適度放開市場準(zhǔn)入和經(jīng)營限制。吸引更多商家加入免稅行業(yè)，盡量放寬免稅品經(jīng)營特許權(quán)；研究非國有資本進(jìn)入免稅業(yè)的方式，在不影響國家稅收利益的情況下，打破幾家國有企業(yè)經(jīng)營的壟斷格局；適度開展市場競爭，提升行業(yè)運(yùn)營水平；改革免稅店運(yùn)營招標(biāo)方式，避免形成單一的買方市場或者賣方市場，以更加市場化的形式推進(jìn)免稅行業(yè)健康發(fā)展。
第三，大力發(fā)展離島免稅經(jīng)濟(jì)。適度增加市內(nèi)免稅購物場所，提升旅客購買免稅商品的便利性；實(shí)行便利監(jiān)管方式，放寬或取消更多品種的準(zhǔn)入審批條件，在海關(guān)的有效監(jiān)管下，允許離島免稅商品增加提貨和送達(dá)方式，進(jìn)一步提升購物體驗(yàn)；研究探索把海南離島免稅的成功經(jīng)驗(yàn)復(fù)制到其他旅游地區(qū)，在具有相同資源和條件的地區(qū)發(fā)展新的離島免稅經(jīng)濟(jì)。
第四，優(yōu)化機(jī)場免稅店布局。機(jī)場免稅店作為我國發(fā)展最早、最為普及的免稅業(yè)經(jīng)營形式，在免稅經(jīng)濟(jì)中具有舉足輕重的作用。隨著我國航運(yùn)業(yè)的發(fā)展，越來越多的城市將建設(shè)國際機(jī)場，北上廣深等已有的國際機(jī)場也將擴(kuò)建。因此，不僅要在已有的機(jī)場中增加免稅店數(shù)量，更要在新建的機(jī)場中及早設(shè)計(jì)入駐免稅店，同時(shí)在免稅店的招標(biāo)要求和地段建設(shè)等方面提供方便，使游客購物選擇面更寬、消費(fèi)更加便利。
第五，打造國產(chǎn)品牌免稅銷售平臺。鼓勵(lì)免稅店開辟一定比例的銷售區(qū)域，專門用于銷售民族品牌，將其建設(shè)成為向各國旅游者銷售、宣傳和展示中國產(chǎn)品的靚麗櫥窗。將更多地方特色和名優(yōu)產(chǎn)品列入退稅商品目錄、引入免稅零售渠道，拉動(dòng)更多本土品牌產(chǎn)品消費(fèi)。
（作者為對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)政府管理學(xué)院教授、博導(dǎo)；對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生楊召對此文亦有貢獻(xiàn)）
【注：本文系社科基金項(xiàng)目“多維貧困視閾下財(cái)政支出減貧的作用機(jī)制和動(dòng)態(tài)效應(yīng)研究”（項(xiàng)目編號：19BJY229）階段性成果】
【參考文獻(xiàn)】
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⑤劉家誠、張應(yīng)武、黃熙智：《海南離島免稅政策的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)研究》，《海南大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會科學(xué)版）》，2015年第1期。
責(zé)編/孫渴 美編/楊玲玲
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