【摘要】近年來，一些地方出臺(tái)異地回鄉(xiāng)政策，吸引在外本籍公務(wù)員（包括參照公務(wù)員法管理人員）、國有企事業(yè)單位人員（主要是管理人員和專業(yè)技術(shù)人員兩類）等回鄉(xiāng)發(fā)展。從更深層次的視角來看，這是城市間“人才大戰(zhàn)”和“能人回鄉(xiāng)”的接續(xù)反應(yīng)，體現(xiàn)了各地對(duì)人才的重度渴求。異地回鄉(xiāng)政策既可能帶來正面效應(yīng)，也存在潛在問題，對(duì)于異地回鄉(xiāng)政策要審慎看待。異地回鄉(xiāng)政策反映的是公職人員交流問題，要多措并舉，推動(dòng)公職人員合理、有序流動(dòng)。

【關(guān)鍵詞】異地回鄉(xiāng)  人才流動(dòng)  交流    【中圖分類號(hào)】D63    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

近年來，異地回鄉(xiāng)政策在各地頻頻出臺(tái)。該政策主要吸引在外本籍公務(wù)員（包括參照公務(wù)員法管理人員）、國有企事業(yè)單位人員（主要是管理人員和專業(yè)技術(shù)人員兩類）等回鄉(xiāng)發(fā)展，即通過地方政策，吸引這些人員向家鄉(xiāng)回流。異地回鄉(xiāng)政策是城市間人才大戰(zhàn)和“能人回鄉(xiāng)”的接續(xù)反應(yīng)，是欠發(fā)達(dá)地區(qū)及三四線城市對(duì)人才爭奪的一次“反擊”。從2017年起，一些城市出臺(tái)人才新政，吸納高校畢業(yè)生及其他高端和亟需人才，結(jié)果自然是“強(qiáng)者愈強(qiáng)、弱者愈弱”的馬太效應(yīng)凸顯。長期面臨人才短缺、缺乏競爭優(yōu)勢(shì)地方的人才劣勢(shì)進(jìn)一步擴(kuò)大，正是這種對(duì)本籍人才和在外人才的雙向被動(dòng)、弱勢(shì)地位，催生了一些縣市的異地回鄉(xiāng)政策。同時(shí)，近幾年一些地方實(shí)施“能人回鄉(xiāng)”“市民下鄉(xiāng)”工程，通過引導(dǎo)對(duì)家鄉(xiāng)感情深、有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的鄉(xiāng)村賢能返鄉(xiāng)，以及其他具有能力、實(shí)力的市民下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)興業(yè)，盤活農(nóng)村資源，異地回鄉(xiāng)政策所指向的公職人員也是對(duì)“能人回鄉(xiāng)”“市民下鄉(xiāng)”目標(biāo)人群的擴(kuò)大。

從更深層的視角來看，異地回鄉(xiāng)政策體現(xiàn)了我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)人才的重度渴求。我國已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷轉(zhuǎn)型等的背景下，人才需求與供給之間的矛盾、錯(cuò)位加大，同時(shí)人口紅利逐漸消退、人口老齡化加劇，在人口增量上漲空間持續(xù)縮小、人才供需不匹配較為明顯的大環(huán)境下，人才更成為地方提振經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)新發(fā)展并互相爭奪的稀缺資源。

異地回鄉(xiāng)政策的期待與指向

梳理各地異地回鄉(xiāng)政策可以發(fā)現(xiàn)，雖然名稱不一，如“人才回引計(jì)劃”“人才回調(diào)計(jì)劃”“歸雁工程”“人才回原籍”等，內(nèi)容也互有差異，但基本大同小異：其一，目的在于暢通在外本籍公職人員回調(diào)渠道。其二，目標(biāo)人群主要是在外黨政機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位在編在崗的本籍公職人員，一些地方還放寬至上述人員的配偶、子女或子女配偶，以及非本籍但在本地區(qū)工作人員的配偶、子女或子女配偶。其三，對(duì)回引人才的基本條件加以限制，主要集中于思想品行、身體條件、年齡、學(xué)歷、考核成績等。其四，回調(diào)都按程序和流程，堅(jiān)持對(duì)等對(duì)口、就近相近、人崗相適等安置?？梢?，異地回鄉(xiāng)政策的內(nèi)核是向在外本籍公職人員拋出“橄欖枝”，引其返鄉(xiāng)工作，異地回鄉(xiāng)政策具有如下特點(diǎn)：

一是特定的回引對(duì)象。近幾年各城市“人才大戰(zhàn)”中，引才政策針對(duì)的目標(biāo)人群主要是高校畢業(yè)生、高端技術(shù)人才和亟需緊缺專業(yè)人才三大目標(biāo)群體。而出臺(tái)異地回鄉(xiāng)政策的地方，除個(gè)別所在地市參與城市“人才大戰(zhàn)”或有一定收獲外，多數(shù)難以吸引上述三大目標(biāo)群體，故而錯(cuò)開人才爭奪焦點(diǎn)，吸引在外本籍公職人員回流。

二是差異化的引才措施。各城市“人才大戰(zhàn)”往往是通過放寬落戶限制、購房優(yōu)惠、現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)、研發(fā)支持、創(chuàng)業(yè)支持等吸引人才；而異地回鄉(xiāng)政策主要采取通過體制內(nèi)的回調(diào)，并輔以一定的現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)、家屬隨遷隨調(diào)等措施，回引人才。實(shí)施該政策的地方，落戶政策沒有吸引力，現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)等激勵(lì)手段也不突出，區(qū)域內(nèi)民營企業(yè)發(fā)展弱、民營私營組織對(duì)人才吸引力小、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新環(huán)境缺乏競爭力。

三是利用中國人重親情鄉(xiāng)情的心理。異地回鄉(xiāng)政策同城市“人才大戰(zhàn)”相比，還有其特殊之處，即從中國人重親情鄉(xiāng)情的心理出發(fā)，注重從在外本籍人才的返鄉(xiāng)意愿、家庭團(tuán)聚等情感需求入手，將親情牌、鄉(xiāng)情牌與物質(zhì)牌、創(chuàng)業(yè)牌相融合，通過觸動(dòng)人們內(nèi)心深處之情與愁，以引進(jìn)人才。

異地回鄉(xiāng)政策可能帶來的正面作用

一是利于優(yōu)化公職人員的流動(dòng)或配置。公職人員的交流在我國的黨規(guī)國法中有規(guī)定，如《中華人民共和國公務(wù)員法》《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》等都對(duì)人員交流作出了規(guī)定。但現(xiàn)實(shí)中公職人員交流還存在一定困難，特別是對(duì)于公務(wù)員的異地轉(zhuǎn)任、國有企事業(yè)單位管理人員的異地交流、公務(wù)員與國有企事業(yè)單位從事公務(wù)人員的異地交流較困難。而異地回鄉(xiāng)政策提供了公職人員交流的新的具體方案，有利于公務(wù)員的流動(dòng)或配置。

二是益于推進(jìn)當(dāng)?shù)厝瞬抨?duì)伍建設(shè)和公共管理服務(wù)等。異地回鄉(xiāng)政策的直接目的是引進(jìn)人才，可以使人才流入地在短時(shí)間內(nèi)獲得一批相對(duì)穩(wěn)定、質(zhì)量較高的人才，有益于提升流入地公共部門人才質(zhì)量。而且人才的到來，會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)氐墓补芾矸?wù)、企業(yè)經(jīng)營管理、事業(yè)單位內(nèi)部管理以及企事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)發(fā)展等起到相應(yīng)的推動(dòng)作用，并最終有益于當(dāng)?shù)鼗鶎又卫砗徒?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

三是有助于親情滿足和才能發(fā)揮。一些地方發(fā)布異地回鄉(xiāng)政策之后，引起了社會(huì)的關(guān)注。一些公職人員，或夫妻異地分居，或遠(yuǎn)離桑梓，不少人希望能投身家鄉(xiāng)建設(shè)。但在異地回鄉(xiāng)政策出臺(tái)之前，想返鄉(xiāng)工作，大多需要放棄已有的編制、崗位和工作積累，重新考回家鄉(xiāng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位或者尋找其它工作機(jī)會(huì)，異地回鄉(xiāng)政策為他們返鄉(xiāng)工作創(chuàng)造了條件。

異地回鄉(xiāng)政策的潛在問題與反思

一是加劇地域本位至上的非市場化行為。異地回鄉(xiāng)政策是人才吸納和爭奪的產(chǎn)物，政府以公權(quán)力展開人才爭奪，是政府基于自身利益而采取的非市場化的人才配置方式。隨著參與縣市的增多，這種干預(yù)會(huì)加劇地域本位至上的非市場化行為，擾亂人才流動(dòng)的正常秩序。

二是“洼地效應(yīng)”衰減導(dǎo)致政策效果難以持續(xù)。從一般意義上講，異地回鄉(xiāng)政策實(shí)施初期效果較為明顯，但隨著跟進(jìn)地方的增多，特別是相鄰縣市的加入，政策工具又趨同嚴(yán)重，“洼地效應(yīng)”就難以持續(xù)，而且“洼地效應(yīng)”的減退會(huì)反過來加重人才流失的風(fēng)險(xiǎn)。

三是不利于人才的規(guī)劃、培養(yǎng)使用和教育培訓(xùn)投資的連續(xù)性。人才的成長有一個(gè)過程，每個(gè)單位也都有相應(yīng)的人才規(guī)劃、培養(yǎng)使用計(jì)劃與教育培訓(xùn)支出，而吸引區(qū)域外本籍人才回鄉(xiāng)，會(huì)打亂人才規(guī)劃、培養(yǎng)使用計(jì)劃。同時(shí)，雖然流入地吸納在外本籍人才，節(jié)省了公職人員在職教育、培訓(xùn)、鍛煉的支出，但反過來，這卻是人才流出地的損失。因此，異地回鄉(xiāng)政策可能會(huì)助長人才流入地的短視行為，且對(duì)人才流出地有失公允，兩地人才培養(yǎng)積極性和培訓(xùn)投資可能都會(huì)下降。

四是影響流入地公職人員的積極性。公共部門的編制、職務(wù)、職稱等都是稀缺資源，在外本籍公職人員回鄉(xiāng)，自然會(huì)加劇這些資源的爭奪，流入地現(xiàn)有公職人員的利益會(huì)受到損害，他們可能會(huì)感到自己被忽視，產(chǎn)生不公平感，其工作的積極性等都會(huì)受到負(fù)面影響。

對(duì)異地回鄉(xiāng)政策可能引發(fā)的潛在問題，需要進(jìn)行理性反思。一是運(yùn)動(dòng)式搶才要預(yù)防。引進(jìn)人才是組織、地方的發(fā)展之道，但人才引進(jìn)一旦變?yōu)槿瞬艩帄Z，性質(zhì)就會(huì)發(fā)生變化，要防止人才引進(jìn)演變?yōu)檫\(yùn)動(dòng)式搶才的惡性競爭，維護(hù)好人才的流動(dòng)秩序。要防止一些地方的人才短視行為，避免地方政府無視人才市場運(yùn)行規(guī)律，過度干預(yù)并搶奪人才。二是政府引才與市場選才應(yīng)兼顧。政府應(yīng)注意發(fā)揮本區(qū)域內(nèi)單位的主導(dǎo)作用，根據(jù)各自事業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，注重市場選才，兼顧政府引才與市場選才。三是人才增量和存量之間需平衡。引進(jìn)的在外本籍人才作為人才增量要與單位內(nèi)現(xiàn)有人才存量之間做好平衡，要照顧好現(xiàn)有人員及引進(jìn)人員的發(fā)展；否則，忽視該平衡，不僅會(huì)挫傷現(xiàn)有人員的積極性，也會(huì)對(duì)引進(jìn)人才帶來消極影響。實(shí)際上，使現(xiàn)有人員得到培養(yǎng)并充分發(fā)揮出積極性，對(duì)將要引進(jìn)的人才也會(huì)提升吸引力和認(rèn)同度，否則，引進(jìn)的人才過來后也可能會(huì)隨后流失和出走。

推進(jìn)公職人員合理有序流動(dòng)的對(duì)策建議

人才是發(fā)展之本，對(duì)人才的科學(xué)管理也是發(fā)展之本，二者同等重要，有時(shí)后者更為重要。異地回鄉(xiāng)政策反映了公職人員異地流動(dòng)的問題，因此，需要中央和地方同向發(fā)力，在避免城市間“人才大戰(zhàn)”弊端的同時(shí)，重點(diǎn)做好如下工作：

一方面，中央要從人才治理體系角度完善黨規(guī)國法與統(tǒng)籌規(guī)劃。對(duì)公職人員的流動(dòng)，現(xiàn)有黨規(guī)國法主要是《中華人民共和國公務(wù)員法》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《公務(wù)員調(diào)任規(guī)定》《公務(wù)員轉(zhuǎn)任規(guī)定》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》等，這些規(guī)范原則性規(guī)定多、針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)多，涉及企事業(yè)單位人員少。為此，應(yīng)從中央層面，立足人才治理體系建設(shè)，完善公職人員交流制度體系。

一是在梳理現(xiàn)有黨規(guī)國法的基礎(chǔ)上，按照《中華人民共和國立法法》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步細(xì)化優(yōu)化《公務(wù)員調(diào)任規(guī)定》《公務(wù)員轉(zhuǎn)任規(guī)定》等，完善國有企業(yè)人員、事業(yè)單位非參公管理的從事公務(wù)人員的異地交流規(guī)定。二是統(tǒng)籌規(guī)劃人才的培養(yǎng)、配置和使用，引導(dǎo)地方針對(duì)自身實(shí)際和未來發(fā)展規(guī)劃制定實(shí)施人才培養(yǎng)和吸納計(jì)劃，推動(dòng)地區(qū)之間建立人才合作關(guān)系，建立人才流入地對(duì)人才流出地的“反哺”機(jī)制，形成“人才共有、紅利共享”的合作機(jī)制，避免人才的無序爭奪。三是具體落實(shí)《關(guān)于鼓勵(lì)引導(dǎo)人才向艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)和基層一線流動(dòng)的意見》等，破除人才流動(dòng)障礙，暢通黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位人才流動(dòng)渠道，提高艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)和基層一線人才保障水平，并注重發(fā)揮市場在人才配置和使用的作用，鼓勵(lì)和引導(dǎo)人才向基層一線流動(dòng)。

另一方面，地方要向欠發(fā)達(dá)縣（市、區(qū)）基層傾斜與夯實(shí)自身引才條件。各級(jí)地方政府，應(yīng)結(jié)合干部管理權(quán)限，根據(jù)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和人才現(xiàn)狀，在對(duì)人才需求及其標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行詳細(xì)分類、分級(jí)、分專業(yè)的基礎(chǔ)上，分別制定公務(wù)員、企事業(yè)單位管理人員和專業(yè)技術(shù)人員的人才規(guī)劃、培養(yǎng)計(jì)劃和引進(jìn)計(jì)劃，自己培養(yǎng)和引進(jìn)相結(jié)合，政府和市場雙向用力，有序、持久推進(jìn)人才的培養(yǎng)和引進(jìn)。

為此，一是細(xì)化人才的分類、分級(jí)、分專業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)和體系。這是保證精準(zhǔn)培養(yǎng)、精準(zhǔn)引才的基礎(chǔ)，既避免低層次、同質(zhì)化等人才閑置和錯(cuò)配問題，也避免編制、名額等公共資源的浪費(fèi)。二是立足自己培養(yǎng)、結(jié)合人才引進(jìn)。自己培養(yǎng)的人才和引進(jìn)的人才各有長短，渴望引進(jìn)人才應(yīng)肯定，但人才引進(jìn)只能是輔助。同時(shí)，要完善人才保障機(jī)制，用好現(xiàn)有人才，唯此才有可能引來人才、留住人才。三是針對(duì)公務(wù)員招錄和企事業(yè)單位人員招聘、公職人員流動(dòng)，要有計(jì)劃、有針對(duì)性地在編制、名額、條件、待遇等方面向欠發(fā)達(dá)縣（市、區(qū)）傾斜。同時(shí)，縣（市、區(qū)）不能過分依賴異地回鄉(xiāng)政策，特別是一些在人才引進(jìn)上長期處于劣勢(shì)的欠發(fā)達(dá)縣市，應(yīng)采取多種既符合本地實(shí)際情況、又能相互配合的“一攬子”引才計(jì)劃，以吸引不同類型、層次的人才，避免人才的無序流動(dòng)。

（作者為山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)，山東大學(xué)人才戰(zhàn)略與區(qū)域發(fā)展研究中心主任；山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院碩士研究生李瑞對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）

【參考文獻(xiàn)】

①吳賓、楊彩寧、唐薇：《“人才新政”的政策創(chuàng)新擴(kuò)散及風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別》，《蘭州學(xué)刊》，2020年第6期。

責(zé)編/于洪清    美編/楊玲玲

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