香港自貿港自1841年建立以來，積極推行最大限度的自由貿易政策，助推經濟發(fā)展，經歷了轉口貿易港、加工貿易港和綜合性貿易港三個歷史階段，逐步發(fā)展成為了國際金融及商業(yè)中心，是當前世界上最開放和最自由的綜合性自貿港之一。作為當前我國唯一成熟、高度發(fā)達的自由貿易港，其發(fā)展得益于以下幾個方面。

一是由于特殊的歷史原因，使其發(fā)展環(huán)境高度開放、基礎設施較為完備，穩(wěn)定的長期殖民統(tǒng)治下積累了充分的自由貿易發(fā)展經驗，為香港自貿港的成熟發(fā)展與壯大提供了堅實的基礎。二是香港基于得天獨厚的地理位置，一方面毗鄰廣東，區(qū)位優(yōu)勢明顯，自貿港建設初期與內地和世界的貿易往來強化了香港轉口貿易港的地位，改革開放以后依賴內地土地資源優(yōu)勢，形成了“前店后廠”生產、銷售相分離的模式，使得香港自貿港成功轉型為綜合型自由貿易港；另一方面其港口自然條件優(yōu)越，擁有寬廣的作業(yè)海域，有助于其承載外部貿易往來活動。三是高度自由的經濟發(fā)展模式為香港自貿港穩(wěn)定發(fā)展注入了一劑“強心劑”，得益于自由經濟主義的影響，香港長期以來奉行高度的自由經濟政策，1997年香港回歸后，商品、人員、資本自由進出，企業(yè)經營自由、投資不設限制，政府極少對經濟活動進行干預?？偟膩砜矗m然香港自貿港的發(fā)展在堅持不干預的自由經濟基礎上，但也始終離不開依賴內地的發(fā)展路徑。

與香港自貿港類似，新加坡自貿港自1819年建立以來，也經歷了轉口貿易港、加工貿易港和綜合性自貿港的轉變過程，略有不同的是新加坡作為一個獨立國家具備更為完整的工業(yè)體系，這也決定了新加坡不能夠像香港那樣施行最大限度的自由經濟政策。作為當今世界具有高影響力的自貿港，新加坡得益于以下幾個方面。

一是新加坡具有優(yōu)越的地理區(qū)位優(yōu)勢，馬六甲海峽不僅利于當地海運發(fā)展，而且為新加坡帶來了巨大的發(fā)展契機。二是新加坡歷來重視本國加工業(yè)發(fā)展，2020年新加坡實現(xiàn)工業(yè)增加值897.89億新加坡元，占GDP比重達19.14%，目前新加坡?lián)碛惺澜缫涣鞯闹圃鞓I(yè)體系，特別是從20世紀90年代以來，新加坡政府對制造業(yè)的大力支持已經讓新加坡制造業(yè)由勞動力密集型轉向資本和技術密集型。三是國有企業(yè)對新加坡經濟發(fā)展起到了重要的推動作用，為了方便經營和管理眾多國有企業(yè)，新加坡形成了以統(tǒng)一管理、政企分離的淡馬錫經營模式。四是新加坡政府在推動自由貿易的基礎上，始終堅持著政府對經濟發(fā)展的指導作用，大量的國有企業(yè)為新加坡國家戰(zhàn)略提供高效服務。總的來看，新加坡自貿港的發(fā)展離不開卓越的區(qū)位優(yōu)勢，同時也離不開市場作用和政府作用的有機統(tǒng)一和相互促進。

與香港和新加坡相比，迪拜自貿港雖然起步較晚，但在多元化經濟發(fā)展戰(zhàn)略推動下，已成為世界自貿港中最具發(fā)展?jié)摿Φ淖再Q港之一。與香港和新加坡不同，迪拜自貿港是以產業(yè)為導向的自貿港，由多個特色產業(yè)自由區(qū)共同組成，每個自貿區(qū)都有著自身明確的產業(yè)定位，例如主導航運物流的迪拜機場自由區(qū)、主導轉口貿易的杰貝·阿里自貿區(qū)等。迪拜自貿港的成功主要基于以下幾點。

一是當地政府將有限的石油資源轉化為高標準、高質量的基礎設施投入。自20世紀70年代以來當地政府始終未減少對基礎設施建設的投資，完備的高層次現(xiàn)代化設施供給不僅形成了巨額的國有固定資本，而且成為了吸引世界優(yōu)質資本進入迪拜的關鍵要素。二是不依賴于石油和天然氣的多元經濟戰(zhàn)略，有效拓展了迪拜的產業(yè)和經濟結構，塑造了一大批以資本密集型為主導的高附加值、高科技的行業(yè)和產業(yè)，推動了包括石化工業(yè)、對外貿易、旅游、制造業(yè)、房地產等多元產業(yè)集群的形成。三是為了吸引國外企業(yè)和人才的入駐，當地政府通過極為優(yōu)惠的政策措施，營造極度寬松的營商環(huán)境，從制度層面保障投資者的自由。四是當地政府長期以來堅持為企業(yè)和投資者提供優(yōu)質、便捷、高效的公共服務。早在2000年迪拜就提出迪拜電子政府計劃，簡化行政流程、消除重復工作，2016年當地政府又推出區(qū)塊鏈戰(zhàn)略，進一步降低交易成本，提升政務效率?？偟膩砜?，迪拜自貿港的發(fā)展離不開政府的積極政策導向，一方面是不計成本提供優(yōu)質的公共服務和基礎設施，另一方面是以放棄大量稅收收入的形式吸引資源和創(chuàng)造優(yōu)惠政策環(huán)境。

中國香港自由貿易港的財政制度

香港從走上自由港道路開始，一直以來極力主張政府不干預經濟的發(fā)展思路，把對經濟的擠出效應盡可能降到最低。根據《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》第107條規(guī)定，香港特別行政區(qū)的財政預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，并與本地生產總值的增長率相適應。這也為香港實施保守的財政制度和政策，提供了最基本的法律遵循。

從香港的財政收入制度來看，在很長的一段時間里，香港財政收入的主要來源是依靠拍賣土地得到的土地收入，截至目前在香港財政收入中仍占據一定比重，在2010—2011到2019—2020財政年度內，香港地價收入占財政收入總額的比重最低為13.53%，最高達到26.59%，年均達到19.32%。而目前香港財政收入主要來源于其稅收收入（見表1）。

從香港的稅收制度來看，其符合自貿港簡稅制、低稅率、輕稅負等特征。以利得稅、薪俸稅、物業(yè)稅和個人入息課稅組成的直接稅與以遺產稅、印花稅、博彩稅和商業(yè)登記費（具備稅收性質）等組成的間接稅，共同組成了當前香港的稅收體系。此外，香港為了更好地執(zhí)行自由貿易政策，除煙、酒、甲醇、碳氫油等少數商品外免征關稅。而不考慮此部分關稅，從直接稅和間接稅的結構來看（見圖1），香港直接稅比重遠高于間接稅比重，2010—2011至2019—2020財政年度直接稅比重平均高達70.64%。以直接稅為主的香港稅收制度在香港自貿港發(fā)展中，有效地減少了稅收對商品流通和市場競爭的制約作用，有利于自由、開放的自貿港經濟不斷發(fā)展和壯大。

從香港的財政支出制度來看，其充分體現(xiàn)了量入為出的基本財政原則。為最大程度減少對經濟的干預程度，香港并沒有對于任何產品采取補貼和扶持的政策舉措。從其財政支出來看，主要用于基礎設施、教育、衛(wèi)生和社會福利四個方面（簡稱“四項支出”），其占香港財政經常開支比重平均高達64.05%，占香港財政經營開支比重平均高達59.68%，占香港總財政開支比重平均高達48.03%。

從香港財政結構上來看，教育類開支比重最高，基本穩(wěn)定在香港經常開支的33%左右；社會福利類開支和衛(wèi)生開支次之，二者占香港經常開支比重基本相當；基礎設施建設類開支最低，基本穩(wěn)定在10%左右（見表2）。比較而言，相關自貿港在長期發(fā)展過程中，基礎設施基本上實現(xiàn)了較為完備的供給，后期財政投入較低，而其余三者則分別對應了香港的衛(wèi)生制度（政府為主導、市場為輔的二元醫(yī)療體系）、公屋制度（滿足中低收入市民住房需求的公共租屋和廉租房體系）和教育制度（2017年由12年免費教育提升至15年免費教育）。

從香港的財政儲備制度來看，基于力求收支平衡、避免赤字的基本原則，香港歷年財政收入大部分均高于其財政支出，很少通過赤字手段彌補財力，堅持量入為出的審慎財政政策。由此形成了較為充足的政府財政儲備，進而形成了香港的財政儲備制度，一方面在必要時彌補財政赤字，保證財政平衡，另一方面為香港社會經濟發(fā)展提供充足的財力保障。

新加坡自由貿易港的財政制度

不同于香港不干預經濟的發(fā)展思路，新加坡作為一個獨立的主權國家，具備完整的工業(yè)體系，從國家利益實現(xiàn)的角度來看，新加坡不能像香港那樣最大限度地實施自由經濟政策。因此，新加坡除了強調積極發(fā)揮市場作用的同時，也十分強調發(fā)揮政府作用，即在堅持預算平衡的基礎上，通過稅收調控等方式實施積極財政政策。

從新加坡的財政收入制度來看，其財政收入主要源于政府經營和國有資產經營兩個方面，新加坡政府經營收入主要由稅收收入和政府收費兩部分組成，但以稅收為主、政府收費為輔，2013年至2020年稅收占政府經營收入比重年均高達88.58%。

新加坡稅收具有兩個突出特點：第一，與香港相同，具備以所得稅和財產稅等直接稅為主導的特征；第二，與香港不同的是，由于定位和理念的不同，新加坡稅種較多，包含所得稅（含企業(yè)所得稅和個人所得稅）、財產稅、關稅、商品和服務稅、機動車稅、博彩稅、印花稅和其他稅種。從直接稅角度來看，新加坡稅收收入中所得稅和財產稅占整體稅收收入的一半以上、占政府經營收入的四成以上。而從其他稅種來看，其調控功能明顯大于其收入功能，即在財政收入層面發(fā)揮著稅收調控的相關作用。

在財政收入層面，新加坡主張對經濟進行有限的干預，充分發(fā)揮稅收的調控作用。例如，出于對本國機動車保有量的有效調控，對除煙、酒、石油外商品征收高額海關關稅（稅率為45%，而一般貨物關稅稅率為5%），對機動車輛征收機動車稅（2013年至2020年機動車稅占稅收收入比重年均達3.45%），此外還征收車輛溢價費用（2013年至2020年車輛溢價費用占政府收費比重年均達54.03%）。

從新加坡的財政支出制度來看，新加坡財政支出中包含財政經營支出和政府發(fā)展支出兩大類，按支出用途分類，兩者均包括社會發(fā)展、經濟發(fā)展、安全與對外關系和政府行政四部分。一方面，財政經營支出體量較大具有線性增長趨勢，而政府發(fā)展支出體量較少具有明顯波動特征。另一方面，財政經營支出中社會發(fā)展、安全與對外關系兩項占比較高，兩者占財政經營支出比重年均分別高達54.51%和34.50%，而政府發(fā)展支出中則以經濟發(fā)展為主，年均占比高達62.93%。

將財政經營支出和政府發(fā)展支出按支出用途合并來看，新加坡財政支出主要用于社會教育發(fā)展、社會健康發(fā)展和經濟發(fā)展三個方面。雖然社會發(fā)展支出中教育支出的絕對量不斷增長，但是其占財政總支出比重出現(xiàn)下滑趨勢；受新冠肺炎疫情影響，2020年社會發(fā)展支出中健康支出的比重有了較大提升；而經濟發(fā)展支出比重基本保持波動增長趨勢，特別是2020年高達22.22%，首次超越安全與對外關系支出，成為支出占比最高的項目，同時也能夠直接反映出新加坡財政對經濟調控的積極程度（見圖2）。

從新加坡的國有資本經營制度來看，如前文所述，新加坡財政收入主要源于政府經營和國有資產經營兩個方面，其中國有資產經營收入作為新加坡最具特色的財政收入形式，為新加坡保持預算平衡起到了關鍵性作用。從歷年預算平衡來看，新加坡財政在大部分財政年度中均不同程度出現(xiàn)赤字。加上捐贈與信托基金并扣除特殊轉移，在一定程度上拉大主要赤字規(guī)模或是侵蝕了主要盈余，形成基本赤字或基本盈余。而在基本赤字或基本盈余的基礎上，加上國有資產經營產生的凈投資回報（此處捐贈與信托基金包含于凈投資回報，故扣除），實現(xiàn)了總的財政盈余。而2020年受新冠肺炎疫情影響，赤字規(guī)模較大，但不能忽視的是其國有資產經營產生的凈投資回報仍然保持穩(wěn)定增長。

新加坡國有資產的經營和管理具有一定特殊性，其模式普遍稱為淡馬錫經營模式。淡馬錫公司是由新加坡財政部全資擁有的大型國有控股公司。其董事會部分成員通常由財政部專員擔任，僅負責監(jiān)督，而大部分成員均為企業(yè)管理的專業(yè)人才，負責實際管理運營。淡馬錫嚴格將所有權和經營權相分離，財政部門不參與其經營決策，但淡馬錫需要將每年盈利的50%上繳新加坡財政。一方面淡馬錫壟斷了全國范圍的基礎設施和社會服務業(yè)，直接參與經濟合作，一定程度減少了財政在基礎設施和社會服務方面的巨額支出；另一方面將所有權和經營權相分離，有效提高了國有資產經營效率，為國家財政提供有效的財力補充。

迪拜自由貿易港的財政制度

迪拜自貿港自建立以來，積極的財稅制度一直是推動其自貿港發(fā)展的核心手段之一。在迪拜自貿港早期，石油資源尚未被發(fā)現(xiàn)，迪拜政府主動放棄稅收收入，以免稅為手段吸引人才和資金；隨著石油的發(fā)現(xiàn)和開采（1969年），迪拜自貿港進入了高速發(fā)展階段，迪拜政府以有限的石油換取資金，開始了巨大的基礎設施投入，同時在保證財稅政策優(yōu)惠基礎上，其財稅制度開始逐步完善；進入21世紀，在經歷了迪拜世界集團債務危機的沖擊后，其財稅制度改革也拉開了大幕。

從迪拜的財政收入制度來看，不同于其他海灣國家，迪拜石油儲量較小，約占阿聯(lián)酋石油儲量的5%，這也就決定了迪拜財政收入并不是完全依賴于石油收入。為了實現(xiàn)政策的延續(xù)性以及穩(wěn)定投資主體預期，從某種程度上來說迪拜在稅收建設上存在著一定的被動性。這也就催生了迪拜政府收費制度的形成和發(fā)展，可以說除了集中開采石油換取自貿港基礎設施投入的時期，迪拜財政收入在很長一段時間里主要依靠于其收費制度（見表3），2014年至2020年迪拜政府收費占財政收入的比重年均高達69.40%。而近年來阿聯(lián)酋政府為了緩解財政壓力，開啟力度較大的稅收制度改革，于2018年開征增值稅、2020年開征選擇稅，其中就迪拜酋長國而言增值稅僅三年就從稅收占比6%上升至17%。

就迪拜財政收費制度的形成和完善過程來看，一方面迪拜自貿港的建立基于大量高質量的公共基礎設施和優(yōu)質的公共服務，而維護公共基礎設施和提供公共服務恰好為迪拜財政收費提供了依據，據《迪拜收費價格目錄》顯示，目前按費用類型劃分包含經濟發(fā)展、政府服務、健康安全、基礎設施、安保司法、社會發(fā)展共六大類，共計9029項政府收費項目。另一方面迪拜政府收費項目的每一項均嚴格對應相應法律條文，即形成具有法律支撐的政府收費制度，并出臺明確的政府服務價格目錄指導政府收費。

從作用上來看，一方面，迪拜政府收費的依據來自于各個部門的公共服務提供，相應的部門支出責任由政府收費的主體部門所承擔，形成了明晰的事權和財權劃分。另一方面，相較于稅收而言政府收費具有一定的隱蔽性，而繳費主體也具有一定的規(guī)避空間。

從迪拜的財政支出制度來看，迪拜的財政支出制度具有明顯的二元特征。一方面在財政支出內部主要包括運營支出、工資薪金支出、項目支出和資本支出四項，由于龐大的基礎設施投入和優(yōu)質的公共服務供給，在支出層面主要體現(xiàn)在運營支出和工資薪金支出之上，2014年至2020年年均占比分別高達47.17%和33.76%。另一方面，從廣義的財政支出來看，由于迪拜的特殊國情，迪拜王室掌握著迪拜大部分經營國有資產的商業(yè)集團，其承載著迪拜大部分商業(yè)和非商業(yè)的投資，從性質上來看也屬于財政性支出，因此由于這部分支出的存在，使得一般意義上的迪拜財政支出中基礎設施建設的壓力很小，一定程度上化解了在自貿港發(fā)展期中巨額投入和收入不足的矛盾，這是與歷史上處于相同發(fā)展階段的香港和新加坡最大的不同。

從迪拜的保人制度來看，不同于香港和新加坡在社會保障方面的制度安排，迪拜為了維護本國人自身發(fā)展利益，實行保人制度。所謂保人制度，即非迪拜居民在迪拜海關關境內長期居住和從事商業(yè)活動，需要迪拜居民進行擔保，方可獲得在迪拜的居住和從事商業(yè)活動的權力，一般而言擔保方可收取程度不等的擔保金。在海關關境內成立公司等商業(yè)機構必須要與迪拜居民合資開設，且迪拜居民方持股比例最低為51%，雖然近年來在農業(yè)、環(huán)保等領域該限制放開，可以允許外資比重全額控股，但行業(yè)受限程度仍然較大。保人制度雖然長期受到批評，但是不能否認，這一制度為迪拜居民提供了巨額擔保金收入，減少了國家財政負擔，同時降低了迪拜政府對外國居民和外資企業(yè)的管理成本。

啟示與借鑒：自貿港財政應具有較高自主性，并積極拓展財政收入，加強各項政策配套，堅持保障民生

第一，自貿港財政應具有較高程度的自主性。財政制度作為自貿港制度的重要組成部分，要與自貿港自身發(fā)展高度契合，必須保持較高程度的自主性，因地制宜才能使得財稅制度更好地服務于自貿港建設。根據《自貿港法》第一章第七條“支持海南省依照中央要求和法律規(guī)定行使改革自主權”和第四章第二十七條“結合國家稅制改革方向，建立符合需要的海南自由貿易港稅制體系”的規(guī)定，我國海南自貿港具有很強的區(qū)域性，財稅制度在符合國家總體改革思路的前提下，應將財政自主權限盡可能下放，形成獨具中國自貿港特色的地方財稅體系，是建立與自貿港相適應的財稅體系的根本保障之一。從目前發(fā)展來看，雖然以簡潔、方便為特質的海南的財稅制度安排正在形成，但未來還有進一步簡化、合并的空間，封關初期只要能基本達到財政收支平衡，就會集聚進一步發(fā)展的后勁。

第二，形成自貿港稅收制度具有直接稅為主的稅制結構。自貿港的突出特征在于高度貿易自由化，這就要求政府對于經濟活動盡可能少的干預，而提高直接稅比重降低間接稅比重，能夠有效減少對經濟活動干預，同時累進稅會降低投資回報率，抑制高收入者的投資意愿，增加高收入者當期消費，有助于繁榮市場消費，是促進自貿港經濟健康發(fā)展的必然要求。

第三，積極拓展財政收入形式，除中央財政支持以外，政府收費和國有資本經營也要作為財政收入的有效補充。從香港和新加坡來看，政府收費和國有資本經營能夠彌補因稅收優(yōu)惠造成的財政收入缺口，而迪拜政府收費制度說明，合理規(guī)范的政府收費制度能夠替代稅收制度成為財政收入的主要形式。在海南自貿港建設過程中，有效規(guī)范政府收費，對于政府財力補充具有一定的啟示意義。同時，還可以通過設立政府引導、市場化方式運作的建設投資基金以及適度的發(fā)債等多種形式拓寬籌措資金渠道。

第四，自貿港經濟發(fā)展同時特別要重視社會發(fā)展，堅持保障和改善民生。從香港、新加坡、迪拜自貿港實踐來看，推動社會經濟發(fā)展的同時，需要在教育、醫(yī)療等民生領域強化財政支出作用，一方面是不斷完善自貿港民生基礎設施，吸引高端人才的入駐，另一方面也有利于本地區(qū)居民自身權益的實現(xiàn)，減少貧富差距，維護社會和諧穩(wěn)定。

第五，自貿港的本質特征是自由，應盡可能減少各種行政約束，最大限度地利用自由的特征來集聚人氣。如迪拜是通過五十年不收稅的方法先聚人氣，進而待大量資金、技術、產業(yè)進入自貿港形成氣候以后，再通過保人制度、收費制度增加財政收入，這一點給我們帶來重要啟示，沒有充分的自由度、沒有巨大的利益誘惑，短期內要想造勢、成勢很難。筆者以為這是關鍵，如可否將港區(qū)內的稅收優(yōu)惠政策進一步擴大，諸如將上市公司的高管股權股息收入也納入稅收優(yōu)惠政策之中，這樣大量境外上市公司的高管就可能將其股權兌現(xiàn)后的收入移至自貿港內納稅，等等。

第六、加強各項政策配套至關重要。財稅政策只是自貿港各項政策的一部分，其他重要的政策配套必須要跟上，如人才吸引制度、金融管制水平和開放程度也尤為重要，外匯管制措施直接關乎資本項目的開放程度，進而涉及匯率、利率的自由度水平，自由度越高、管制越少越合理，對于進入者的利益誘惑性就越大，人才不斷涌入，就會形成正面的馬太效應，從而加速形成獨特的海南自貿港的特色。

（作者為中國財政科學研究院研究員；中國財政科學研究院研究生院碩士研究生楊鐘健對本文亦有貢獻）

【參考文獻】

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②王曉玲：《國際經驗視角下的中國特色自由貿易港建設路徑研究》，《經濟學家》，2019年第3期。

③李旭紅：《構建高水平開放的自貿港稅收政策體系》，《中國財經報》，2020年6月30日。

④胡方：《國際典型自由貿易港的建設與發(fā)展經驗梳理——以香港、新加坡、迪拜為例》，《人民論壇·學術前沿》，2019年第22期。

責編/賈娜    美編/宋揚

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