摘要：在我國(guó)完善共建共治共享社會(huì)治理制度的改革進(jìn)程中，黨建引領(lǐng)已成為推動(dòng)多方主體協(xié)同共治和提升基層治理體系整體治理能力的重要制度安排。以上海城市社會(huì)治理創(chuàng)新的歷史進(jìn)程為例，揭示黨建引領(lǐng)的整體制度內(nèi)涵，發(fā)現(xiàn)其蘊(yùn)含了跨組織協(xié)調(diào)、為流動(dòng)社會(huì)搭建治理網(wǎng)絡(luò)、推動(dòng)治理共同體成長(zhǎng)三個(gè)維度的制度要素。這些制度要素借助于黨建的政治引領(lǐng)、激勵(lì)驅(qū)動(dòng)、網(wǎng)絡(luò)整合機(jī)制有效應(yīng)對(duì)了治理轉(zhuǎn)型中諸多深層挑戰(zhàn)。立足于治理轉(zhuǎn)型的歷史進(jìn)程，黨建引領(lǐng)對(duì)于推動(dòng)服務(wù)型政府改革、引領(lǐng)中國(guó)社會(huì)公共性有序發(fā)展、實(shí)現(xiàn)治理網(wǎng)絡(luò)全覆蓋具有重要戰(zhàn)略意義，其中蘊(yùn)含著中國(guó)特色社會(huì)學(xué)理論創(chuàng)新的新路徑。
一、問題的提出
堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度是近年來我國(guó)社會(huì)治理創(chuàng)新的基本目標(biāo)和主要方向。其重心在于推動(dòng)多元治理主體和諧有序參與治理，進(jìn)而構(gòu)建人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。在政府體系分工日益精細(xì)、社會(huì)利益結(jié)構(gòu)日趨多樣和社會(huì)流動(dòng)性日增的時(shí)代背景下，這項(xiàng)旨在高水平凝聚各方力量并推動(dòng)治理創(chuàng)新的改革難免會(huì)遇到一系列復(fù)雜挑戰(zhàn)，如：以何種方式提升政府體系的多維整合能力；如何推動(dòng)政府治理與社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)；如何推動(dòng)中國(guó)社會(huì)公共性有序發(fā)展。這些挑戰(zhàn)雖指向各異，但共同之處在于都暗含了相似的兩難抉擇問題，因而不是單純技術(shù)層次改革能應(yīng)對(duì)的。
具體來看，政府體系內(nèi)的跨部門“條塊”合作問題，本質(zhì)上涉及強(qiáng)調(diào)專業(yè)治理的“條條”部門與強(qiáng)調(diào)屬地整體管理的“塊塊”政府間的職責(zé)權(quán)利“收放”兩難抉擇問題。在傳統(tǒng)改革模式下，要構(gòu)建“條塊”高效協(xié)同的治理體系，就必須清晰定義“條條”和“塊塊”間的權(quán)力歸屬。若改革過于注重向“塊塊”賦權(quán)，強(qiáng)調(diào)“塊塊”整合“條條”，就容易影響“條條”專業(yè)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；而若過于強(qiáng)調(diào)“條條”向上收權(quán)，“塊塊”就難以更好履行屬地責(zé)任。由于這些職責(zé)權(quán)利的“收放”難以找到恰當(dāng)?shù)木恻c(diǎn)，因此“條塊”關(guān)系長(zhǎng)期處于“收—放”兩極間徘徊的鐘擺運(yùn)動(dòng)之中。與此相似的是，政社互動(dòng)和公共性有序生長(zhǎng)涉及的核心難題也與公共權(quán)力轉(zhuǎn)移中的“收放”兩難抉擇有關(guān)：在漸進(jìn)式轉(zhuǎn)型背景下，若國(guó)家為了激發(fā)活力而過快向社會(huì)領(lǐng)域放權(quán)就可能引發(fā)不確定治理風(fēng)險(xiǎn)；但若一切以強(qiáng)調(diào)秩序?yàn)橹c(diǎn)而不向社會(huì)領(lǐng)域放權(quán)又難以激發(fā)社會(huì)主體參與治理的活力，也難以推動(dòng)中國(guó)社會(huì)公共性的發(fā)展。由于這一公共權(quán)力“收放”的尺度難以精準(zhǔn)把握，因此社會(huì)領(lǐng)域的政策也常鐘擺式波動(dòng)。
質(zhì)言之，這種兩難抉擇既是一種普遍性的治理挑戰(zhàn)，又因中國(guó)獨(dú)特的發(fā)展目標(biāo)而變得更為復(fù)雜。就普遍性挑戰(zhàn)而言，政府、市場(chǎng)與社會(huì)主體遵循的核心制度邏輯間都存在難以消解的潛在矛盾。建立在專業(yè)分工基礎(chǔ)上的科層部門間、行政部門與社會(huì)力量間都存在著目標(biāo)、指向、運(yùn)行機(jī)制層次的組織張力。因此不同治理主體在共治時(shí)常發(fā)生權(quán)力關(guān)系層次的碰撞，治理體系也必然遇到權(quán)力的“收放”與轉(zhuǎn)移問題。若僅限于此，這些挑戰(zhàn)還可以在一定制度框架下處理。尤其是當(dāng)治理體系主要強(qiáng)調(diào)程式主義信仰時(shí)，其對(duì)不同治理主體間的矛盾有一定容忍空間，也允許各主體在遵守整體秩序的條件下呈現(xiàn)對(duì)抗?fàn)顟B(tài)。但這些普遍性挑戰(zhàn)一旦與中國(guó)獨(dú)特的發(fā)展目標(biāo)相結(jié)合，就變得難以應(yīng)對(duì)。我國(guó)的治理體系不僅強(qiáng)調(diào)程序與規(guī)則，且對(duì)治理績(jī)效也極為關(guān)注，國(guó)家始終把人民群眾幸福感放在首要位置，尤其是從戰(zhàn)略高度強(qiáng)調(diào)秩序與活力的有機(jī)結(jié)合。這就需要治理體系在充分發(fā)揮不同主體優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，還要盡可能控制其間的矛盾與沖突——這無疑對(duì)國(guó)家調(diào)節(jié)能力提出了更高要求。當(dāng)國(guó)家以調(diào)節(jié)不同主體間權(quán)力關(guān)系的方式來促成不同治理機(jī)制合作時(shí)，就需面對(duì)更復(fù)雜的權(quán)力“收放”兩難抉擇問題。
近年來，黨建引領(lǐng)在基層社會(huì)治理領(lǐng)域逐漸成為化解上述兩難抉擇的重要方法。有研究發(fā)現(xiàn)：基層黨組織通過構(gòu)建跨組織網(wǎng)絡(luò)可以在不改變“條條”“塊塊”現(xiàn)有隸屬關(guān)系和職能邊界的條件下推動(dòng)“條塊”協(xié)同；黨建制度一方面為社會(huì)組織發(fā)展提供了新空間，另一方面也實(shí)現(xiàn)了政黨統(tǒng)合，以柔性機(jī)制化解了社會(huì)力量發(fā)展中的秩序與活力兼容問題；在基層社區(qū)自治領(lǐng)域，黨建引領(lǐng)的制度還為基層公共性有序生長(zhǎng)提供了重要支持。事實(shí)上，各地在創(chuàng)新社會(huì)治理實(shí)踐中，普遍挖掘中國(guó)特有的執(zhí)政黨組織優(yōu)勢(shì)，以黨建引領(lǐng)的方式推動(dòng)社會(huì)治理共同體建設(shè)。黨的十九屆四中全會(huì)報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)黨對(duì)堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的領(lǐng)導(dǎo)”?？梢哉f，將基層黨組織的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能已成為我國(guó)社會(huì)治理共同體構(gòu)建的重要制度保障。與傳統(tǒng)的“放權(quán)—收權(quán)”式權(quán)力關(guān)系調(diào)節(jié)機(jī)制相比，黨建引領(lǐng)在整合多方治理主體關(guān)系上表現(xiàn)出了獨(dú)特的制度優(yōu)勢(shì)。
然而，面對(duì)豐富的實(shí)踐，理論界對(duì)黨建引領(lǐng)這一制度形態(tài)的內(nèi)涵、實(shí)現(xiàn)機(jī)制，尤其是其對(duì)于共建共治共享社會(huì)治理制度的深遠(yuǎn)影響卻缺乏整體性理論把握?，F(xiàn)有研究雖對(duì)黨建引領(lǐng)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象有所關(guān)注，并提出了“政治統(tǒng)合制”、“高位推動(dòng)”、 “小組政治”等分析概念，但總體仍存在一定不足：首先，現(xiàn)有文獻(xiàn)缺乏對(duì)黨建引領(lǐng)的清晰定義和整體觀察，多以列舉法聚焦基層治理中黨建引領(lǐng)的具體領(lǐng)域——但鮮有對(duì)這一制度形態(tài)的整體特征和演變過程進(jìn)行細(xì)致梳理。其次，已有研究對(duì)黨建引領(lǐng)發(fā)揮作用的機(jī)理與條件疏于分析，相應(yīng)理論解釋總體停留于宏觀抽象層次，難以對(duì)不同地區(qū)運(yùn)用這一制度的成效差異提供令人信服的解釋，也無法深入討論制度創(chuàng)新的具體方向。最后，現(xiàn)有研究對(duì)于黨建引領(lǐng)在當(dāng)代中國(guó)社會(huì)治理創(chuàng)新改革脈絡(luò)中的獨(dú)特角色缺乏深入討論。
基于上述研究現(xiàn)狀，本文試圖從歷史溯源角度對(duì)黨建引領(lǐng)在當(dāng)代中國(guó)社會(huì)治理領(lǐng)域發(fā)展的過程進(jìn)行深描，從而對(duì)這一制度的豐富內(nèi)涵與深層特征進(jìn)行系統(tǒng)勾勒。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對(duì)黨建引領(lǐng)在我國(guó)社會(huì)治理創(chuàng)新中的重要作用與運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行細(xì)致探討。這種立足于制度實(shí)踐的整體梳理將有助于理論界圍繞黨建引領(lǐng)這一獨(dú)特制度要素形成中國(guó)特色的社會(huì)治理理論框架。
二、黨建引領(lǐng)的制度內(nèi)涵：一個(gè)歷史溯源視角
作為在社會(huì)治理領(lǐng)域廣為應(yīng)用的制度形式，黨建引領(lǐng)并非單純自上而下制度設(shè)計(jì)的產(chǎn)物，而是基層在長(zhǎng)期摸索和應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)時(shí)形成的一系列做法。這些做法近年來得到宏觀政策的確認(rèn)，并在國(guó)家推動(dòng)下進(jìn)一步在基層探索與創(chuàng)新。就此而言，黨建引領(lǐng)并非有著清晰定義和明確邊界的制度安排，其更接近于開放性的制度創(chuàng)新要求。此外，由于基層社會(huì)治理部門都面臨著相似的任務(wù)和挑戰(zhàn)，其在發(fā)揮黨建引領(lǐng)制度優(yōu)勢(shì)時(shí)實(shí)際上共享著許多相近的觀念和制度知識(shí)。本文的首要任務(wù)就是將基層實(shí)踐中治理部門理解的黨建引領(lǐng)制度內(nèi)涵整體呈現(xiàn)出來。
作為國(guó)際化超大城市，上海一直面臨著艱巨的社會(huì)治理壓力，為更好凝聚各方力量推動(dòng)治理創(chuàng)新，上海在黨建引領(lǐng)制度領(lǐng)域有著長(zhǎng)久而持續(xù)的改革投入。這里既是“社區(qū)黨建”“區(qū)域化黨建”等傳統(tǒng)黨建引領(lǐng)制度的重要發(fā)源地，也是“樓宇黨建”等新型社會(huì)空間黨建模式的首發(fā)地——以上海的實(shí)踐為著力點(diǎn)，可以系統(tǒng)呈現(xiàn)黨建引領(lǐng)在社會(huì)治理領(lǐng)域的創(chuàng)新與拓展進(jìn)程。本文的案例呈現(xiàn)總體以一種歷史視角展開，這是因?yàn)辄h建引領(lǐng)的探索大多與城市轉(zhuǎn)型的時(shí)代脈絡(luò)緊密相連，離開了歷史溯源的情境再現(xiàn)，很難理解這些制度創(chuàng)新背后的復(fù)雜社會(huì)基礎(chǔ)。作者所在團(tuán)隊(duì)在過去20年間持續(xù)跟蹤觀察上海社會(huì)治理中黨建引領(lǐng)制度的發(fā)展過程，收集了大量一手資料和檔案。這構(gòu)成了本文經(jīng)驗(yàn)研究的基礎(chǔ)。
為使討論聚焦，后文的分析將略過對(duì)傳統(tǒng)黨務(wù)工作的介紹，重點(diǎn)觀察基層黨建“跳出”黨務(wù)工作范疇推動(dòng)治理創(chuàng)新的過程與機(jī)制。另一方面，黨建引領(lǐng)是一項(xiàng)全局性工作，其既作用于日常工作，也作用于治理創(chuàng)新中的瓶頸領(lǐng)域，本文的分析主要聚焦于后一環(huán)節(jié)，從而凸顯黨建引領(lǐng)的制度創(chuàng)新內(nèi)涵。
（一）制度創(chuàng)新緣起：推動(dòng)跨組織協(xié)同
上海自20世紀(jì)90年代初就開始面臨城市基層社會(huì)治理的較大壓力。據(jù)多位改革親歷者回憶，當(dāng)時(shí)的治理壓力來自多個(gè)領(lǐng)域：首先，大量“單位人”回到社區(qū)，對(duì)基層治理提出更高要求。為推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，以紡織業(yè)為主的一批國(guó)有大中型企業(yè)開始實(shí)施減員增效改革，一批國(guó)有企業(yè)從業(yè)者下崗后回到社區(qū)，需要基層治理體系承擔(dān)繁重的“托底”和再就業(yè)服務(wù)。其次，城市快速發(fā)展加大了基層治理壓力。上海從90年代初開始了大規(guī)模城市建設(shè)，由此產(chǎn)生了大量的動(dòng)遷和城市管理任務(wù)，這些最終也落到了基層社區(qū)。最后，上海的外來人口流入速度日漸增長(zhǎng)，這進(jìn)一步加大了城市治理的難度。
面對(duì)新情況，上海于1996年召開了第一屆城區(qū)工作會(huì)議，市委、市政府聯(lián)合下發(fā)關(guān)于進(jìn)一步完善“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”體制的系列政策意見，要求完善市、區(qū)、街道、居委會(huì)多層次治理網(wǎng)絡(luò)，為城市經(jīng)濟(jì)體制改革創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。上海的街道辦事處作為城市三級(jí)管理的主體承擔(dān)起了公共服務(wù)、公共管理的主要職能。為了讓街道辦事處更好履行職能，上海市還通過立法和上級(jí)發(fā)文等多種形式明確了其可以協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)其他“條條”派駐部門以更好服務(wù)群眾。
然而，從現(xiàn)實(shí)情況來看，當(dāng)時(shí)的街道辦事處雖面臨艱巨的治理壓力，卻很難真正發(fā)揮組織、協(xié)調(diào)“條條”部門的作用。作為區(qū)政府的“派出機(jī)關(guān)”，街道辦事處對(duì)其他“條條”部門派駐社區(qū)的機(jī)構(gòu)既難以行使人事權(quán)，也無法影響后者的預(yù)算，因此這種制度文本上的“協(xié)調(diào)”權(quán)實(shí)際上難以落實(shí)。為化解協(xié)同難題，一些街道開始在上級(jí)黨委的支持下通過黨建組織網(wǎng)絡(luò)和工作機(jī)制來推動(dòng)“條塊”協(xié)同。
上海市委在1996年下發(fā)的系列文件中明確提出“街道黨的工作委員會(huì)作為區(qū)委派出機(jī)關(guān)，在地區(qū)工作中起領(lǐng)導(dǎo)核心作用”。許多街道據(jù)此依托黨建網(wǎng)絡(luò)搭建了“黨建聯(lián)席會(huì)議”或“社區(qū)黨建議事會(huì)”等橫向議事機(jī)制來推動(dòng)“條塊”合作。研究團(tuán)隊(duì)的參與觀察發(fā)現(xiàn)，這類黨建協(xié)調(diào)機(jī)制比起同一時(shí)期街道辦事處發(fā)起的“主任辦公會(huì)”等行政協(xié)調(diào)機(jī)制具有更強(qiáng)的協(xié)調(diào)引領(lǐng)能力。一位曾在街道先后擔(dān)任過主任與書記職務(wù)的受訪者對(duì)此談道：
黨建聯(lián)席會(huì)背后有一個(gè)中國(guó)特色的制度保障，這就是“條條”和“塊塊”上都建有黨組織，且原本就有很多黨建上的要求。因此用黨建聯(lián)席會(huì)的方式把各方都聚在一起，符合大家在組織建設(shè)上的共同要求。這個(gè)（形式）比主任辦公會(huì)效果更好，因?yàn)槟汩_主任辦公會(huì)，人家派出所、工商所不一定每次都來，但你開黨建聯(lián)席會(huì)，說共同推進(jìn)地區(qū)的黨組織建設(shè)，一般都會(huì)來。大家定期聚在一起開會(huì)，相對(duì)來說就更容易達(dá)成共識(shí)……（訪談資料20150521）
作為一種依托黨組織的協(xié)調(diào)機(jī)制，黨建聯(lián)席會(huì)在推動(dòng)各方達(dá)成共識(shí)方面還有一些獨(dú)特的作用機(jī)制。曾擔(dān)任區(qū)委組織部副部長(zhǎng)的一位受訪者對(duì)此頗有心得：
黨建聯(lián)席會(huì)和行政部門牽頭開的聯(lián)席會(huì)議相比有個(gè)比較大的區(qū)別，它在議題、話風(fēng)等方面都明顯具有黨的政治話語(yǔ)特征。在這個(gè)語(yǔ)境下，很多在行政工作場(chǎng)合能拿來討價(jià)還價(jià)的理由都不太好拿出來講，這個(gè)時(shí)候大家討論的都是怎么主動(dòng)“向前一步”、怎么體現(xiàn)“先進(jìn)性”，很多時(shí)候街道黨工委借著這個(gè)就可以請(qǐng)“條條”部門多為“塊塊”考慮一下……（訪談資料20160712）
隨著黨建聯(lián)席會(huì)等制度成效不斷顯現(xiàn)，基層進(jìn)一步強(qiáng)化了依托黨的組織體系推動(dòng)“條塊”協(xié)同的改革勢(shì)頭。大約從1999年開始，上海多個(gè)區(qū)都開始探索將基層社區(qū)“條條”部門負(fù)責(zé)人納入街道黨工委兼職委員的做法，這種通過黨內(nèi)兼職的方式來實(shí)現(xiàn)“塊塊”對(duì)“條條”整合的做法在基層治理中作用顯著。例如：一位派出所所長(zhǎng)在兼任街道黨工委副書記后，顯然更能理解街道面對(duì)的治理壓力，并傾向于積極配合街道主導(dǎo)的各項(xiàng)工作。
2004年，上海將街道黨工委改為“社區(qū)（街道）黨工委”，其最大不同就是將黨工委委員由過去街道辦事處內(nèi)部人構(gòu)成調(diào)整為區(qū)域性的構(gòu)成，新增4—6個(gè)兼職委員，主要由區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、社區(qū)單位黨員負(fù)責(zé)人代表?yè)?dān)任。社區(qū)（街道）黨工委下設(shè)“行政黨組”，以此運(yùn)用黨建制度化機(jī)制來協(xié)調(diào)引領(lǐng)其他“條條”部門，以便更好實(shí)現(xiàn)“塊塊”對(duì)“條條”的雙重管理。2014年，上海在總結(jié)前一階段黨建引領(lǐng)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步賦予街道黨工委對(duì)轄區(qū)內(nèi)“條條”派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的人事考核權(quán)和征得同意權(quán)。這些改革顯著提升了黨建機(jī)制推動(dòng)“條塊”協(xié)同的能力，增強(qiáng)了基層治理體系的整體治理能力。
隨著黨建推動(dòng)跨部門協(xié)同經(jīng)驗(yàn)的不斷積累，相似的做法開始向居民區(qū)層次延伸。早在2000年左右，上海城市社區(qū)就形成了居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司“三駕馬車”共治的格局，但由于三者遵循的邏輯各不相同，常會(huì)出現(xiàn)工作矛盾。于是，居民區(qū)黨組織開始承擔(dān)起協(xié)調(diào)三駕馬車關(guān)系的責(zé)任。但由于居民區(qū)黨組織在開展跨組織協(xié)調(diào)時(shí)可利用的制度資源不足，早期發(fā)揮作用的空間也較為有限。隨著黨建制度網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)不斷積累，有關(guān)部門開始將這些經(jīng)驗(yàn)在居民區(qū)治理體系中推廣，如：加大了居民區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的協(xié)調(diào)、議事會(huì)制度建設(shè)力度；探索在業(yè)委會(huì)組建中，居民區(qū)黨組織成員依法兼任業(yè)委會(huì)成員的機(jī)制等。這些做法有效提升了居民區(qū)黨組織推動(dòng)“三駕馬車”協(xié)同共治的水平。
近年來，運(yùn)用黨建制度推動(dòng)跨部門協(xié)同的改革在上海社會(huì)治理不同領(lǐng)域得到了進(jìn)一步實(shí)踐與創(chuàng)新。如：上海虹橋機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)涉及數(shù)百個(gè)單位間的協(xié)同，這些單位有些屬于部級(jí)國(guó)資企業(yè)，有些屬于市管局級(jí)單位，還有一些是外地駐滬單位，如何在不同單位間建立起緊密合作的機(jī)制一度成為機(jī)場(chǎng)管理的難題。隨著城市基層黨建引領(lǐng)跨部門合作經(jīng)驗(yàn)不斷擴(kuò)散，2014年上海機(jī)場(chǎng)集團(tuán)、民航華東地區(qū)管理局、上海市建設(shè)交通工作黨委等部門開始探索以黨建聯(lián)建方式推動(dòng)跨地域、跨行業(yè)、跨部門協(xié)同治理機(jī)制建設(shè)，這一做法有效提高了機(jī)場(chǎng)管理水平。類似的經(jīng)驗(yàn)在長(zhǎng)三角一體化發(fā)展、軌道交通樞紐建設(shè)等領(lǐng)域也快速推廣?？梢哉f，以黨建推動(dòng)跨組織、跨體系協(xié)同已成為當(dāng)前社會(huì)治理領(lǐng)域黨建引領(lǐng)的重要制度內(nèi)涵。
（二）新增長(zhǎng)點(diǎn)：向流動(dòng)社會(huì)拓展治理網(wǎng)絡(luò)
20世紀(jì)90年代末始，上海的樓宇經(jīng)濟(jì)進(jìn)入快速發(fā)展期。樓宇社會(huì)匯聚了大量年輕職業(yè)群體，其業(yè)態(tài)變遷快、人口流動(dòng)速度也快，可以說每幢樓就是一座立起來的流動(dòng)社區(qū)。在創(chuàng)造大量經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值的同時(shí)，樓宇社會(huì)也存在風(fēng)險(xiǎn)防范、秩序維護(hù)、公共服務(wù)等眾多治理需求，但傳統(tǒng)的“街—居”治理網(wǎng)絡(luò)卻無法覆蓋這一新型社會(huì)空間。于是上海一些樓宇經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)開始探索樓宇社會(huì)中的治理問題。
浦東新區(qū)濰坊新村街道嘉興大廈是最早探索以樓宇黨建的方式向樓宇社會(huì)拓展治理網(wǎng)絡(luò)的地區(qū)之一。嘉興大廈最初成立樓宇黨支部主要是為了解決流動(dòng)黨員組織關(guān)系接轉(zhuǎn)難問題。但黨建部門很快就發(fā)現(xiàn)，面對(duì)樓宇社會(huì)中的體制外企業(yè)和零散分布的白領(lǐng)黨員，單純以傳統(tǒng)黨建模式開展工作難以得到其充分支持。于是樓宇黨支部依托街道黨組織逐步把各類公共服務(wù)和公共管理功能加載至黨建平臺(tái)。如：當(dāng)企業(yè)職工子女入學(xué)、入托難時(shí)，樓宇黨支部就和街道有關(guān)部門對(duì)接為其化解難題；一些企業(yè)在辦理各類事項(xiàng)時(shí)不清楚政策，樓宇黨支部就通過街道黨組織把轄區(qū)內(nèi)相關(guān)部門負(fù)責(zé)人請(qǐng)進(jìn)來進(jìn)行政策宣講。由于樓宇黨支部在開展黨組織活動(dòng)的同時(shí)也發(fā)揮了重要的服務(wù)功能，所以越來越多的企業(yè)開始支持樓宇黨組織推動(dòng)的各類治理活動(dòng)。2002年12月，新華社內(nèi)參報(bào)道了上海樓宇黨建的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，并獲時(shí)任黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人重要批示。至此，樓宇黨建工作在全國(guó)范圍內(nèi)全面推開，并成為樓宇流動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新的重要依托。
在長(zhǎng)期實(shí)踐中，基層治理部門日益發(fā)現(xiàn)在樓宇社會(huì)中開展黨建引領(lǐng)工作比在體制內(nèi)更復(fù)雜。以盈利為核心目標(biāo)的企業(yè)很難像體制內(nèi)單位那樣無條件支持黨建工作，而企業(yè)中的黨員在參與黨組織活動(dòng)時(shí)也面臨著更復(fù)雜的情形?；诖耍鶎狱h建部門在開展黨建引領(lǐng)活動(dòng)時(shí)普遍探索了許多新方式。如：基層黨組織在開展樓宇黨建工作時(shí)積極創(chuàng)新工作形式，努力將黨建活動(dòng)與企業(yè)經(jīng)營(yíng)、日常工作緊密結(jié)合，有效提升了企業(yè)的配合度。
此外，基層黨組織還發(fā)現(xiàn)運(yùn)用社會(huì)化方式和專業(yè)運(yùn)營(yíng)思路可以更好地把握企業(yè)需求并提升樓宇黨建工作質(zhì)量。上海許多區(qū)在推動(dòng)樓宇黨建時(shí)都注重發(fā)揮社會(huì)組織作用。如：基層黨組織與社會(huì)組織合作開展各類樓宇文化營(yíng)造活動(dòng)，同時(shí)嵌入黨建元素并推動(dòng)企業(yè)和黨員支持樓宇治理活動(dòng)。據(jù)觀察，此類活動(dòng)由于形式新穎、更貼近企業(yè)需求因而普遍更受歡迎，一批與黨建部門密切合作的社會(huì)組織也應(yīng)運(yùn)而生。研究團(tuán)隊(duì)曾多次采訪一位黨建類社會(huì)組織負(fù)責(zé)人，她回顧多年的工作經(jīng)驗(yàn)時(shí)談道：
與街道黨建部門相比，我們是社會(huì)組織。我們的思路更活，更了解體制外這些企業(yè)的想法。在策劃活動(dòng)時(shí)，我們更強(qiáng)調(diào)社會(huì)創(chuàng)新，更注重企業(yè)和黨員的體驗(yàn)，也更愿意在活動(dòng)細(xì)節(jié)、形式上花大力氣。這一點(diǎn)基層黨建部門有時(shí)候很難做到，因?yàn)樗麄円艿奶?、顧不過來，而且配備的專業(yè)力量也不足。這時(shí)候社會(huì)組織和他們合作就可以更好推動(dòng)樓宇黨建。（訪談資料20150512）
近年來，上海進(jìn)一步探索了樓宇黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的工作。首先，樓宇黨建的覆蓋面不斷擴(kuò)大，從最初主要服務(wù)黨員和黨員所在單位開始向樓宇社會(huì)的所有群體拓展。其次，樓宇黨建從主要幫助企業(yè)對(duì)接政府職能部門向推動(dòng)樓宇業(yè)主參與共治轉(zhuǎn)變。最后，樓宇黨建更注重構(gòu)建企業(yè)間互聯(lián)互通的組織網(wǎng)絡(luò)，從而提升資源、信息在不同企業(yè)間的流動(dòng)效率。這些做法進(jìn)一步提升了企業(yè)支持樓宇黨建的內(nèi)生動(dòng)力。
總體來看，樓宇黨建的做法已成為上海在高流動(dòng)性社會(huì)拓展治理網(wǎng)絡(luò)的重要經(jīng)驗(yàn)。以此為基礎(chǔ)，上海還在流動(dòng)人口集聚的城郊接合部農(nóng)村地區(qū)探索了農(nóng)村流動(dòng)人口黨建模式。這些做法的共通之處在于充分發(fā)揮了我國(guó)黨員覆蓋面廣、黨建制度靈活的重要組織優(yōu)勢(shì)。在此意義上，黨建引領(lǐng)的組織機(jī)制正不斷越出傳統(tǒng)體制的邊界，開始在更復(fù)雜的社會(huì)空間中發(fā)揮治理功能。
（三）集成性創(chuàng)新：推動(dòng)區(qū)域社會(huì)治理共同體成長(zhǎng)
在上海社會(huì)治理創(chuàng)新的歷史進(jìn)程中，舉辦世博會(huì)是一個(gè)推動(dòng)制度建設(shè)的重要事件。在籌備階段，上海有關(guān)方面就預(yù)計(jì)辦博期間將迎來龐大人流。在此背景下，如何辦好世博會(huì)以提升城市影響力就成為上海社會(huì)治理面臨的一個(gè)艱巨挑戰(zhàn)。
隨著籌備工作的推進(jìn)，有關(guān)部門意識(shí)到如何團(tuán)結(jié)、凝聚好各方力量共同為世博會(huì)建設(shè)提供支持是辦好世博會(huì)的關(guān)鍵。而其中的協(xié)調(diào)和組織工作涉及面比傳統(tǒng)的“條塊”關(guān)系協(xié)調(diào)更廣，性質(zhì)也更復(fù)雜。以世博園區(qū)為例，園區(qū)內(nèi)分布著來自中央和各省的不同辦博與支持單位，彼此間行業(yè)性質(zhì)、行政層級(jí)、屬地管理關(guān)系不一，如何構(gòu)建多方共建共治的新型治理格局？再以世博園區(qū)的外部環(huán)境為例，如何動(dòng)員不同類型單位和廣泛的市民志愿者協(xié)助政府部門共同創(chuàng)建良好的辦博社會(huì)環(huán)境？
為破解難題，上海進(jìn)一步強(qiáng)化了黨建引領(lǐng)的制度建設(shè)。這一時(shí)期上海城市基層黨建進(jìn)一步向“區(qū)域化黨建”轉(zhuǎn)型。“區(qū)域”的意涵比傳統(tǒng)的“社區(qū)”更豐富，其將一定地理空間內(nèi)的各類單位、組織、群體和居民都包含在內(nèi)，因此區(qū)域化黨建蘊(yùn)含了以區(qū)域內(nèi)公共問題為核心，組織各方利益主體圍繞公共性共建共治共享的制度內(nèi)涵。世博會(huì)期間，上海市委要求單位黨組織主動(dòng)到街鎮(zhèn)報(bào)到并認(rèn)領(lǐng)任務(wù)；世博園區(qū)內(nèi)各單位間、世博園區(qū)與周邊地區(qū)間、世博園區(qū)與公交地鐵等城市運(yùn)行單位間，以區(qū)域化黨建為紐帶開展黨建聯(lián)建。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市8萬(wàn)多個(gè)黨組織和170多萬(wàn)黨員以崗位行動(dòng)、家園行動(dòng)和志愿行動(dòng)，為世博會(huì)提供了有力支持。
世博會(huì)后，上海制定了進(jìn)一步推進(jìn)區(qū)域化黨建的意見，對(duì)區(qū)域化黨建目標(biāo)、任務(wù)、運(yùn)作、考核提出了一系列制度性新要求。在堅(jiān)持駐區(qū)單位到街鎮(zhèn)報(bào)到的同時(shí)，上海市委明確要求區(qū)域內(nèi)所有政府部門、企業(yè)、社會(huì)力量共同圍繞區(qū)域的公共事務(wù)開展共治。這樣一來，區(qū)域化黨建就成為構(gòu)建區(qū)域社會(huì)公共性并推動(dòng)各方力量共治的新型制度平臺(tái)。2014年，上海市委在推進(jìn)落實(shí)“創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)”市委一號(hào)文件時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)在區(qū)域化黨建工作框架下，基層黨組織要努力探索多方參與的自下而上公共治理議題形成機(jī)制，引領(lǐng)各方力量共同識(shí)別公共問題。
總體來看，自世博會(huì)以來區(qū)域化黨建與傳統(tǒng)社區(qū)黨建相比有了更大的功能拓展，其重心不再停留于體制內(nèi)“條塊”部門間的協(xié)同，而是拓展到推動(dòng)區(qū)域社會(huì)內(nèi)不同單位、組織和群體參與共治?；鶎訐?jù)此形成了許多行之有效的做法，如：普陀區(qū)所有街道都建立了社區(qū)基金會(huì)，并鼓勵(lì)不同治理主體依托黨建引領(lǐng)共治制度自下而上提出公共議題，在社區(qū)基金會(huì)支持下形成共治項(xiàng)目。
隨著黨建引領(lǐng)制度越來越深入地在構(gòu)筑區(qū)域共治網(wǎng)絡(luò)方面發(fā)揮作用，其已成為區(qū)域社會(huì)動(dòng)員的重要載體，不僅在常態(tài)化治理中具有重要作用，在非常規(guī)風(fēng)險(xiǎn)治理中更是作用顯著。以2020年初抗擊新冠肺炎疫情為例：疫情之初基層普遍面臨防疫力量和資源不足的困境，這時(shí)基層黨組織就運(yùn)用區(qū)域化黨建網(wǎng)絡(luò)動(dòng)員各方力量參與疫情防控。如：浦東新區(qū)塘橋街道黨工委運(yùn)用區(qū)域化黨建機(jī)制把轄區(qū)內(nèi)駐區(qū)單位、非公企業(yè)、社會(huì)組織等發(fā)動(dòng)起來，動(dòng)員20個(gè)區(qū)域單位、134名在職黨員參與社區(qū)防疫，及時(shí)補(bǔ)充了社區(qū)防控力量不足的難題。在復(fù)工復(fù)產(chǎn)階段，許多企業(yè)既缺抗疫物資也缺相應(yīng)的管理經(jīng)驗(yàn)，屬地黨組織就通過區(qū)域化黨建網(wǎng)絡(luò)為其提供資源共享與合作的平臺(tái)。如：閔行區(qū)吳涇鎮(zhèn)充分發(fā)揮黨建聯(lián)建網(wǎng)絡(luò)覆蓋企業(yè)面廣、對(duì)接資源豐富的優(yōu)勢(shì)，組建了各類緊缺防疫物資交流與采購(gòu)群，快速幫各類企業(yè)獲得防疫物資，同時(shí)還推動(dòng)企業(yè)間相互救急——這些活動(dòng)有效提升了區(qū)域?qū)ζ髽I(yè)的吸引力。這些案例都表明，黨建引領(lǐng)制度由于在區(qū)域公共領(lǐng)域中具有重要影響，因而在緊急動(dòng)員和風(fēng)險(xiǎn)治理中能發(fā)揮重要作用。
（四）黨建引領(lǐng)制度演進(jìn)的深層特征
本文以上海為例，簡(jiǎn)要呈現(xiàn)了近30年來黨建引領(lǐng)在城市基層社會(huì)治理領(lǐng)域不斷探索和創(chuàng)新的過程?？傮w來看，黨建引領(lǐng)的制度演進(jìn)緊密嵌入中國(guó)社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的整體脈絡(luò)之中，并逐步從體制內(nèi)不斷向體制外社會(huì)空間拓展。這一制度演進(jìn)呈現(xiàn)出以下特征。
緊密融入?yún)^(qū)域公共資源配置全過程。面對(duì)更為開放的新經(jīng)濟(jì)社會(huì)空間，黨建引領(lǐng)要充分發(fā)揮作用就要在事關(guān)各方利益的公共資源配置中發(fā)揮關(guān)鍵作用。在上海的改革探索中，各級(jí)黨組織越來越重視圍繞轄區(qū)內(nèi)重大實(shí)事項(xiàng)目、重要民生工程的公共討論來構(gòu)建區(qū)域化黨建網(wǎng)絡(luò)，由于這些重要公共事務(wù)與多方治理主體利益密切相聯(lián)，各參與主體就更有動(dòng)力參與黨建引領(lǐng)共治活動(dòng)。這表明，黨建引領(lǐng)的制度建設(shè)不能就黨建而談黨建，需與治理創(chuàng)新中公共資源配置的系統(tǒng)安排緊密對(duì)接。
高度重視專業(yè)化支持體系建設(shè)。隨著黨建引領(lǐng)的深入發(fā)展，基層治理部門日益意識(shí)到這一工作所依賴的社會(huì)調(diào)查、項(xiàng)目策劃、文化營(yíng)造等工作都涉及大量專業(yè)知識(shí)與技能，需要專業(yè)部門的緊密支持。為此，上海黨建部門高度重視專業(yè)化支持體系建設(shè)，不僅于2014年在街鎮(zhèn)層面普遍成立了“社區(qū)黨建服務(wù)中心”，而且還鼓勵(lì)基層黨組織以購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)、培育黨建類社會(huì)組織等方式開展社會(huì)動(dòng)員、策劃活動(dòng)，以提升群眾參與積極性。這些改革探索進(jìn)一步提升了基層黨組織在復(fù)雜社會(huì)治理場(chǎng)域中構(gòu)建公共性、組織動(dòng)員各方力量參與共治的能力。
注重發(fā)揮黨建網(wǎng)絡(luò)的資源互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)。在早期發(fā)展階段，黨建引領(lǐng)之所以能吸納單位和各類組織是因?yàn)槠浜笥兄S富的行政資源作為支持。當(dāng)各類單位需要得到行政部門更好的服務(wù)和支持時(shí)，黨建組織網(wǎng)絡(luò)提供了其鏈接行政網(wǎng)絡(luò)的重要機(jī)會(huì)。但隨著近年來行政部門公共服務(wù)水平的快速提升，各類組織要尋求行政部門的支持已越來越便利，此時(shí)黨建引領(lǐng)再單純依托行政部門支持就難以更好發(fā)揮作用。在新背景下，各級(jí)黨組織在開展黨建引領(lǐng)工作時(shí)更注重對(duì)自身深層組織資源的挖掘，充分發(fā)揮黨建組織網(wǎng)絡(luò)可以將大量類型不一、相互依賴的組織集聚起來的網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)組織間的資源共享和機(jī)會(huì)共享。
從以上制度演進(jìn)的特征來看，黨建引領(lǐng)制度的發(fā)展其實(shí)是不斷挖掘黨的組織優(yōu)勢(shì)以應(yīng)對(duì)時(shí)代挑戰(zhàn)的一種中國(guó)特有改革模式。在此進(jìn)程中，黨建引領(lǐng)正在越來越多地超越體制內(nèi)黨建的傳統(tǒng)邊界，開始在更為復(fù)雜的治理情境中發(fā)揮作用。
三、黨建引領(lǐng)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制與制度條件
總體來看，學(xué)界關(guān)于黨建引領(lǐng)運(yùn)行機(jī)理的討論多處于抽象理論推演層次。多數(shù)研究并未結(jié)合具體治理情境來討論黨建引領(lǐng)的實(shí)現(xiàn)路徑，該領(lǐng)域的知識(shí)積累仍處于“宏觀正確，微觀值得推敲”狀態(tài)。如一些研究強(qiáng)調(diào)黨建組織網(wǎng)絡(luò)的強(qiáng)整合力促成了多元合作治理，卻并未追問這種網(wǎng)絡(luò)整合力得以實(shí)現(xiàn)的深層機(jī)制。尤其是考慮到行政體系中也存在著類似的跨部門協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，這些研究并未指出黨建網(wǎng)絡(luò)與后者的區(qū)別，因而對(duì)黨建引領(lǐng)的獨(dú)特作用機(jī)理缺乏深刻認(rèn)識(shí)。本文試圖在更貼近現(xiàn)實(shí)治理情境的中觀維度分析黨建引領(lǐng)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制與制度條件。
“更貼近現(xiàn)實(shí)治理情境”的研究策略要求本文不再把各級(jí)黨組織看作抽象的整體。正如近年來政府行為研究的重要突破口是破除“整體政府”的理論想象一樣，理解黨建引領(lǐng)制度的實(shí)現(xiàn)方式也需注意不同層級(jí)黨組織分工推進(jìn)工作的實(shí)際情況。本文結(jié)合上海的實(shí)踐，從市域社會(huì)治理創(chuàng)新的角度著重討論市、區(qū)、街鎮(zhèn)黨組織在開展引領(lǐng)工作時(shí)所具有的制度資源和相應(yīng)行為機(jī)制。
“中觀維度”的分析視角則要求超越“應(yīng)然”的宏大理論推論和細(xì)瑣的故事敘述，在黨建引領(lǐng)社會(huì)治理創(chuàng)新的豐富實(shí)踐中找到那些重復(fù)不斷、相對(duì)穩(wěn)定且內(nèi)在孕育清晰因果機(jī)理的工作機(jī)制，并著重討論這些機(jī)制有效運(yùn)作的條件與約束。“中觀維度”的分析視角與“貼近現(xiàn)實(shí)治理情境”相結(jié)合，促使研究者在多層級(jí)治理體系中進(jìn)一步觀察不同的黨建引領(lǐng)機(jī)制發(fā)揮作用的現(xiàn)實(shí)機(jī)理。
根據(jù)前文“制度內(nèi)涵”的分析，黨建引領(lǐng)社會(huì)治理創(chuàng)新的制度實(shí)踐過程包含了三種穩(wěn)定重復(fù)的基礎(chǔ)性機(jī)制：首先是政治引領(lǐng)機(jī)制，表現(xiàn)為黨組織運(yùn)用意識(shí)形態(tài)和政治話語(yǔ)對(duì)多方治理主體行為進(jìn)行引導(dǎo)，促使其達(dá)成共識(shí)并協(xié)同合作；其次是激勵(lì)驅(qū)動(dòng)機(jī)制，主要是黨組織設(shè)置一定激勵(lì)以鼓勵(lì)多方主體提升參與共治的積極性；最后為網(wǎng)絡(luò)整合機(jī)制，表現(xiàn)為黨組織將不同治理主體吸納進(jìn)同一黨建網(wǎng)絡(luò)并推動(dòng)多方深層合作與資源互補(bǔ)。以下詳述不同機(jī)制及其作用機(jī)理：
（一）政治引領(lǐng)機(jī)制：尋求共識(shí)“公約數(shù)”
黨建引領(lǐng)的核心工作方法是政治引領(lǐng)。中國(guó)共產(chǎn)黨是一個(gè)馬克思主義政黨，以實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義作為黨的最高理想和最終目標(biāo)，它始終堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，強(qiáng)調(diào)政治建設(shè)在黨的建設(shè)中的重要地位。在本文所討論的社會(huì)治理創(chuàng)新領(lǐng)域，黨建引領(lǐng)中的政治引領(lǐng)機(jī)制指的是各級(jí)黨組織運(yùn)用黨的思想資源和意識(shí)形態(tài)資源，開展黨內(nèi)教育并促成多方治理主體達(dá)成共識(shí)從而實(shí)現(xiàn)合作的過程。這一機(jī)制對(duì)于多元共治中擱置分歧、匯聚力量具有重要作用。
政治引領(lǐng)機(jī)制通常建立在黨的意識(shí)形態(tài)資源基礎(chǔ)上。后者強(qiáng)調(diào)中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，同時(shí)是中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)，具有全心全意為人民服務(wù)的核心立場(chǎng)，始終堅(jiān)持以人民根本利益為行動(dòng)指南。此意識(shí)形態(tài)資源有助于不同治理主體超越技術(shù)主義的工具主義思維，在政治認(rèn)識(shí)層面達(dá)成行動(dòng)共識(shí)——這一點(diǎn)在體制內(nèi)跨部門協(xié)同中作用尤為顯著。隨著我國(guó)政府分工體系的不斷發(fā)展，技術(shù)主義邏輯和部門主義政績(jī)觀開始在社會(huì)治理各領(lǐng)域浮現(xiàn)，此時(shí)如果沒有超越技術(shù)理性的力量在更高的認(rèn)識(shí)論與方法論層次引導(dǎo)各部門達(dá)成共識(shí)，僅依靠行政制度創(chuàng)新和權(quán)力資源再分配通常很難推動(dòng)協(xié)同治理。實(shí)地調(diào)研中，一位街道黨工委書記對(duì)此談到，黨建政治引領(lǐng)最大的作用是促成各單位先達(dá)成共識(shí)，再尋求解決問題的方法，這比缺乏共識(shí)的就事論事協(xié)商有效率得多。
基層黨組織對(duì)意識(shí)形態(tài)資源的運(yùn)用方式往往靈活多樣：在面對(duì)體制內(nèi)單位時(shí)，黨建引領(lǐng)更注重對(duì)傳統(tǒng)意識(shí)形態(tài)資源的挖掘和開展嚴(yán)格的政治教育活動(dòng)；但面對(duì)體制外單位時(shí)，黨建引領(lǐng)則會(huì)在開展常規(guī)政治教育活動(dòng)的同時(shí)，進(jìn)行一定的話語(yǔ)轉(zhuǎn)換，尤其是吸納現(xiàn)代社會(huì)廣為傳播的一些普遍價(jià)值理念來推進(jìn)工作。如基層黨組織面對(duì)民營(yíng)企業(yè)尤其是外資企業(yè)時(shí)，常將黨建增進(jìn)人民福祉的要求與現(xiàn)代企業(yè)社會(huì)責(zé)任、公益價(jià)值觀等融合起來開展宣傳，從而使相應(yīng)的政治教育工作更易于獲得體制外單位的支持。借助于靈活的話語(yǔ)轉(zhuǎn)化技術(shù)，基層黨組織可以更好依托意識(shí)形態(tài)資源在體制內(nèi)外單位間構(gòu)建共識(shí)“公約數(shù)”，推進(jìn)各方協(xié)同共治。
經(jīng)驗(yàn)觀察發(fā)現(xiàn)，黨的意識(shí)形態(tài)資源一旦與具體的治理情境相結(jié)合并形成特定政治動(dòng)員工程就能發(fā)揮更強(qiáng)的政治引領(lǐng)作用。一般來說，抽象而籠統(tǒng)的意識(shí)形態(tài)話語(yǔ)由于缺乏具象化的指向和具體制度保障，在發(fā)揮政治引領(lǐng)功能時(shí)作用有限。有鑒于此，各級(jí)黨組織常結(jié)合本地區(qū)的現(xiàn)實(shí)問題和發(fā)展戰(zhàn)略，將特定的治理目標(biāo)融入黨的意識(shí)形態(tài)資源之中，構(gòu)建具有本地特色的政治動(dòng)員工程。這些政治動(dòng)員工程既貼合中央和上級(jí)黨委的精神，也凸顯了本地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)層在某些治理維度的決心。由于其蘊(yùn)含的意識(shí)形態(tài)資源得到了系統(tǒng)化的闡釋與具象化的演繹，并輔之以強(qiáng)有力的執(zhí)行保障因而具有很強(qiáng)的動(dòng)員效能。如上海市閔行區(qū)將物業(yè)管理問題列為社會(huì)治理重點(diǎn)問題，區(qū)委構(gòu)建了“紅色物業(yè)”政治引領(lǐng)工程，要求各管理部門“主動(dòng)向前一步”，在物業(yè)市場(chǎng)管理中發(fā)揮積極作用。圍繞“紅色物業(yè)”區(qū)委形成了系列文件并開展專項(xiàng)活動(dòng)以促成部門間達(dá)成共識(shí)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年閔行區(qū)“12345市民熱線”反映的問題中涉及物業(yè)管理類同比下降13.9%。這項(xiàng)工程有效提升了物業(yè)治理效能。
不同層級(jí)黨組織在運(yùn)用黨的意識(shí)形態(tài)資源開展政治引領(lǐng)尤其是構(gòu)建政治動(dòng)員工程時(shí)所發(fā)揮的作用是不同的。在市域社會(huì)治理中，市委要領(lǐng)導(dǎo)眾多區(qū)縣和各類“條條”部門，面對(duì)的情況可謂千差萬(wàn)別。考慮到不同地區(qū)和部門面對(duì)的問題各不相同，市委在運(yùn)用意識(shí)形態(tài)資源開展引領(lǐng)時(shí)總體提的都是相對(duì)宏觀的原則性、綱領(lǐng)性要求?？傮w來看，市委在這方面的角色更多是發(fā)動(dòng)者、監(jiān)督者和考核者。
區(qū)委這一中間層在開展政治引領(lǐng)和構(gòu)建政治動(dòng)員工程時(shí)作用更為顯著。這是因?yàn)椋菏紫?，這一層級(jí)黨委面對(duì)的是更為具象的治理情境，如有的區(qū)面對(duì)舊城改造的艱巨壓力，有的區(qū)則面對(duì)城市化進(jìn)程中的公共服務(wù)“短板”問題。出于改革創(chuàng)新的壓力，區(qū)委有動(dòng)力運(yùn)用意識(shí)形態(tài)資源以黨建政治引領(lǐng)的方式快速破解某類治理難題。其次，作為市域社會(huì)治理的重要層級(jí)，區(qū)委有相對(duì)充足的權(quán)力資源來推動(dòng)這類黨建政治引領(lǐng)工程。由于區(qū)委對(duì)下屬街鎮(zhèn)和“條條”部門可以直接行使管理權(quán)，其發(fā)動(dòng)的這類黨建政治引領(lǐng)工程也會(huì)得到下屬部門的高度重視。以上海為例，20世紀(jì)90年代以來，不同區(qū)都形成了黨建引領(lǐng)特色工程。
街鎮(zhèn)黨組織作為基層黨組織，在治理實(shí)踐中更側(cè)重于根據(jù)上級(jí)指示運(yùn)用黨的意識(shí)形態(tài)資源開展政治引領(lǐng)工作。相對(duì)而言，其在意識(shí)形態(tài)資源的“再開發(fā)”和構(gòu)建政治動(dòng)員工程中發(fā)揮作用有限。這與其所處層級(jí)和相對(duì)有限的授權(quán)有關(guān)。
上述分析表明，黨建的政治引領(lǐng)機(jī)制是建立在意識(shí)形態(tài)資源基礎(chǔ)上的跨組織共識(shí)達(dá)成機(jī)制。不同層級(jí)黨組織由于所處位置、面對(duì)治理情境以及擁有的資源不同，運(yùn)用這一機(jī)制的方式也存在較大差異，因而不能抽象地一概而言之。
（二）激勵(lì)驅(qū)動(dòng)機(jī)制：激發(fā)共治參與動(dòng)力
在黨建引領(lǐng)制度發(fā)展的不同階段，激勵(lì)驅(qū)動(dòng)機(jī)制都是黨組織推動(dòng)多方主體協(xié)同共治的重要方法。表現(xiàn)為各級(jí)黨組織以表彰、評(píng)選優(yōu)秀、頒發(fā)榮譽(yù)稱號(hào)等方式鼓勵(lì)各類單位、組織和個(gè)人參與共治；有時(shí)也表現(xiàn)為上級(jí)黨組織對(duì)不按照制度要求參與屬地“報(bào)到”活動(dòng)或拒不承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的單位施加批評(píng)等負(fù)激勵(lì)。激勵(lì)驅(qū)動(dòng)機(jī)制對(duì)于提升各類治理主體參與共治的動(dòng)力具有重要作用。
需要指出的是，由于黨建引領(lǐng)多元共治更注重多方合作，因此該領(lǐng)域的激勵(lì)設(shè)置更強(qiáng)調(diào)不同參與者都能分享激勵(lì)而非“零和博弈”。最典型之處是“條條”和“塊塊”上級(jí)黨委都圍繞共治設(shè)置了平行且多維的激勵(lì)軌道，這些激勵(lì)安排允許不同部門就同一社會(huì)治理項(xiàng)目在各自的軌道中申請(qǐng)獎(jiǎng)項(xiàng)，如：軌道建設(shè)部門與街鎮(zhèn)以黨建聯(lián)建的方式開展協(xié)同共治，有效提升了軌道施工期間居民的滿意度。這一亮點(diǎn)做法既可由街鎮(zhèn)黨組織牽頭申請(qǐng)區(qū)委的先進(jìn)表彰，也可由施工單位牽頭向上級(jí)行業(yè)黨組織申請(qǐng)榮譽(yù)。由于不同部門都可以在自身所處黨組織體系中獲得激勵(lì)，因此就少了許多由于部門間“零和博弈”而產(chǎn)生的合作難題。
經(jīng)驗(yàn)觀察表明，近年來社會(huì)治理領(lǐng)域圍繞黨建引領(lǐng)而設(shè)置的激勵(lì)舉措對(duì)政府各部門的吸引力越來越大。這是因?yàn)槲覈?guó)在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理過程中日益注重培育社會(huì)治理共同體，因此黨建引領(lǐng)下參與共治的獎(jiǎng)勵(lì)與表彰在各部門的激勵(lì)體系中都處于重要位置。
對(duì)于企業(yè)和社會(huì)組織而言，激勵(lì)驅(qū)動(dòng)機(jī)制也是其參與黨建活動(dòng)的重要?jiǎng)恿?。這與當(dāng)前黨建的激勵(lì)設(shè)置正越來越多嵌入政府激勵(lì)體系有關(guān)，如：民政部門對(duì)社會(huì)組織評(píng)級(jí)時(shí)，會(huì)重點(diǎn)考察其參與黨建活動(dòng)的情況。以上海市社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)評(píng)估為例，在“內(nèi)部治理”部分，參與各類黨組織活動(dòng)的分值占了40分。再如：許多行業(yè)主管部門對(duì)企業(yè)進(jìn)行評(píng)級(jí)時(shí)也會(huì)參考企業(yè)參與黨建活動(dòng)的情況，這在一定程度上增強(qiáng)了企業(yè)參與黨建活動(dòng)的積極性。
在激勵(lì)驅(qū)動(dòng)機(jī)制這一維度，層級(jí)越高的黨組織越有可能設(shè)置吸引力更強(qiáng)的激勵(lì)安排。市委設(shè)置的表彰和獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)各層級(jí)政府和各類單位都有很強(qiáng)的吸引力；區(qū)委設(shè)置的表彰對(duì)于區(qū)屬政府機(jī)關(guān)和主要活動(dòng)范圍在區(qū)內(nèi)的企業(yè)與社會(huì)組織有較強(qiáng)的吸引力；街鎮(zhèn)層次黨組織設(shè)置的激勵(lì)吸引力相對(duì)而言就要小得多。正因?yàn)榇耍?jīng)驗(yàn)觀察中許多街鎮(zhèn)黨組織開始探索運(yùn)用廣泛社會(huì)評(píng)選和網(wǎng)絡(luò)評(píng)選等方式來表彰積極參與共治的單位，以形式的新穎性來增強(qiáng)激勵(lì)設(shè)置的吸引力。
（三）網(wǎng)絡(luò)整合機(jī)制：塑造相互依賴性
黨建引領(lǐng)推動(dòng)多元共治的重要形式是依托黨建網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建跨組織協(xié)同機(jī)制。通常由街鎮(zhèn)等屬地政府黨組織牽頭，將區(qū)域內(nèi)“條條”部門負(fù)責(zé)人、大型單位和重要組織負(fù)責(zé)人以及社會(huì)組織負(fù)責(zé)人吸納進(jìn)黨建網(wǎng)絡(luò)，并通過定期開展活動(dòng)來推動(dòng)各方協(xié)同參與區(qū)域社會(huì)的治理。近年來，隨著黨建引領(lǐng)制度的精細(xì)化發(fā)展，這一網(wǎng)絡(luò)整合機(jī)制也出現(xiàn)了細(xì)分趨勢(shì)，表現(xiàn)為把功能相近的組織編入聚焦特定治理目標(biāo)的分委員會(huì)，如：將市場(chǎng)監(jiān)管、稅務(wù)、大型商場(chǎng)業(yè)主單位等負(fù)責(zé)人專門編入“營(yíng)商環(huán)境共治分委員會(huì)”。由于這類改革舉措將具有相似組織目標(biāo)的單位整合在一起，更易助其找到共同語(yǔ)言，因而提高了協(xié)同共治的效率。
與政府體系內(nèi)的各類協(xié)調(diào)機(jī)制相比，依托黨建網(wǎng)絡(luò)搭建的共治平臺(tái)有何獨(dú)特優(yōu)勢(shì)？經(jīng)驗(yàn)觀察表明，兩者間至少存在以下區(qū)別：首先，黨建組織網(wǎng)絡(luò)的覆蓋面更廣。其不僅覆蓋了行政體系，還覆蓋了事業(yè)單位和體制外的各類企業(yè)與社會(huì)組織。因此以黨建網(wǎng)絡(luò)為依托可以將更為多樣的組織與群體吸納進(jìn)共治平臺(tái)，這一點(diǎn)是各類行政體系內(nèi)協(xié)調(diào)機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)的。
其次，依托黨建組織網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建橫向整合機(jī)制的組織成本更低。以上海為例，由于市委從1996年開始就明確了街道黨工委在地區(qū)工作中起領(lǐng)導(dǎo)核心作用，并在世博會(huì)后強(qiáng)化了各單位向?qū)俚攸h組織報(bào)到的制度要求。因此，屬地黨組織在這一宏觀制度支持下就可以很便利地搭建各類橫向整合網(wǎng)絡(luò)，并得到參與單位的支持。但行政部門間要搭建跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制則復(fù)雜得多，尤其是涉及“誰(shuí)牽頭”“誰(shuí)參與”“誰(shuí)負(fù)責(zé)日常工作”等問題時(shí)，往往需要上級(jí)批復(fù)才能建成。
實(shí)際運(yùn)行中，單純搭建網(wǎng)絡(luò)并不足以吸引各類組織參與共治活動(dòng)。田野觀察發(fā)現(xiàn)，塑造相互依賴性是黨建網(wǎng)絡(luò)持續(xù)發(fā)揮作用的重要條件。所謂相互依賴性是指不同類型組織在資源、專業(yè)和業(yè)務(wù)領(lǐng)域上存在互補(bǔ)的關(guān)系。一般來說相互依賴的組織間更易于達(dá)成合作，互惠網(wǎng)絡(luò)也容易形成共享的知識(shí)和觀念。進(jìn)入?yún)^(qū)域化黨建階段后，黨建網(wǎng)絡(luò)覆蓋面遠(yuǎn)超體制內(nèi)行政部門范疇，此時(shí)單純依靠體制內(nèi)約束已不足以支持黨建引領(lǐng)工作的持續(xù)展開。為推進(jìn)工作，各級(jí)黨組織都開始高度注重塑造網(wǎng)絡(luò)中組織間的相互依賴性，以形成持久的網(wǎng)絡(luò)吸納和影響力。
研究團(tuán)隊(duì)觀察到黨建塑造相互依賴性的幾種常規(guī)路徑：最常見的情況下，區(qū)域內(nèi)組織業(yè)態(tài)存在客觀或潛在的相互依賴性，這時(shí)黨組織的主要工作是開展豐富多樣的活動(dòng)以增進(jìn)單位間的相互接觸，并搭建互動(dòng)平臺(tái)。如：上海市楊浦區(qū)五角場(chǎng)街道科技創(chuàng)業(yè)園內(nèi)集聚了許多中小科技創(chuàng)業(yè)企業(yè)和一些科技投資公司，這些企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新過程中存在相互合作的可能性，在資金拆借與融資方面也有合作可能，但彼此間缺乏穩(wěn)定的交流平臺(tái)。針對(duì)這一情況，街道黨工委就在推動(dòng)各單位黨建聯(lián)建的同時(shí)，搭建了增進(jìn)企業(yè)接觸與合作的“緣聚五角場(chǎng)”青年社區(qū)，以提升企業(yè)參與黨建聯(lián)建的積極性。
當(dāng)區(qū)域內(nèi)組織間顯性的相互依賴性不足時(shí)，黨建網(wǎng)絡(luò)則致力于找到影響所有組織發(fā)展的核心因素，并圍繞這一因素推動(dòng)黨建聯(lián)建。如上海市浦東新區(qū)陸家嘴街道區(qū)域內(nèi)單位類型眾多，都對(duì)良好的商圈文化和提升商圈吸引力有共同的訴求。陸家嘴街道黨工委就以“商圈黨建”為著力點(diǎn)，推動(dòng)不同類型企業(yè)為提升商圈的文化氣息、消費(fèi)氛圍而相互合作。如：在商圈公共空間中開展各類文化展覽、互動(dòng)體驗(yàn)項(xiàng)目，支持商戶依托商圈黨建開展廣場(chǎng)派對(duì)、主題沙龍、咖啡文化體驗(yàn)等特色活動(dòng)，不斷增強(qiáng)商圈的文化吸引力。街道黨工委依托這一商圈營(yíng)造活動(dòng)，構(gòu)建了企業(yè)間相互依賴的新增長(zhǎng)點(diǎn)，并推動(dòng)黨建組織網(wǎng)絡(luò)發(fā)展。類似的做法在近年來的區(qū)域化黨建實(shí)踐中屢見不鮮。這類黨建活動(dòng)由于增強(qiáng)了區(qū)域內(nèi)組織間的相互依賴性因而得到了企業(yè)的有力支持。
在城市黨建的多層級(jí)組織體系中，基層黨組織塑造黨建網(wǎng)絡(luò)內(nèi)不同單位間相互依賴性的能力最強(qiáng)。這是因?yàn)榻宙?zhèn)黨組織對(duì)轄區(qū)內(nèi)各類信息的獲取速度最快——而這種信息獲取能力是塑造單位間相互依賴性的重要條件。不僅如此，街鎮(zhèn)黨組織之下還有豐富的組織工作體系以支持黨建聯(lián)建網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)轉(zhuǎn)，相比之下市、區(qū)層次的高層級(jí)黨組織由于不具備信息優(yōu)勢(shì)和直接的支持網(wǎng)絡(luò)，主要承擔(dān)黨建網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的政策支持功能。這意味著基層黨組織是運(yùn)作網(wǎng)絡(luò)整合機(jī)制的主要層級(jí)。
（四）系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)：制度創(chuàng)新的重要條件
上述三種基礎(chǔ)性機(jī)制相互配合，為黨建引領(lǐng)多元共治提供了重要的現(xiàn)實(shí)支撐。其中：政治引領(lǐng)機(jī)制為各方擱置技術(shù)層次的爭(zhēng)議、有效達(dá)成共識(shí)提供重要支持；激勵(lì)驅(qū)動(dòng)機(jī)制則為多方參與黨建引領(lǐng)活動(dòng)提供了可靠的動(dòng)力來源；網(wǎng)絡(luò)整合機(jī)制推動(dòng)不同類型組織和群體形成相互依賴關(guān)系并共同聚焦區(qū)域性公共事務(wù)治理。這三種機(jī)制的內(nèi)核分別與意識(shí)形態(tài)資源、執(zhí)政黨屬性、黨的組織優(yōu)勢(shì)密切相關(guān)，成為中國(guó)特色黨建引領(lǐng)社會(huì)治理制度得以有效運(yùn)行的重要保障。
本文的分析亦指出，不同層級(jí)黨組織運(yùn)用這三種機(jī)制開展工作的能力是有所差別的?？傮w來看，街鎮(zhèn)基層黨組織直面各類組織和群體的需求，掌握著豐富的信息資源并具有“落地”的工作支持網(wǎng)絡(luò)，但層級(jí)較低、授權(quán)有限。這一組織特征決定其開展網(wǎng)絡(luò)整合機(jī)制的能力較強(qiáng)，但通過各類意識(shí)形態(tài)工程開展政治引領(lǐng)及直接提供有效激勵(lì)的能力則相對(duì)不足。
作為多層級(jí)黨建體系中間層的區(qū)委在深入挖掘黨的意識(shí)形態(tài)資源并結(jié)合具體的治理情境打造政治引領(lǐng)工程方面具有極為重要的作用。區(qū)級(jí)黨組織所設(shè)置的激勵(lì)機(jī)制在面對(duì)區(qū)屬單位時(shí)亦有一定吸引力，但由于其不直接面對(duì)一線治理需求，因而較少發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)整合機(jī)制的作用。
在市域社會(huì)治理中，市委把方向、管全局，主要通過科學(xué)設(shè)計(jì)系列制度安排和設(shè)置激勵(lì)機(jī)制來推動(dòng)多元主體有效參與治理。相對(duì)而言，其由于層級(jí)較高，面對(duì)的情況更為多樣復(fù)雜，因而一般較少直接發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)整合機(jī)制，在挖掘意識(shí)形態(tài)資源開展政治引領(lǐng)方面也主要承擔(dān)宏觀指導(dǎo)功能。
這意味著上述三種機(jī)制要共同發(fā)揮作用就需要多層級(jí)黨建網(wǎng)絡(luò)緊密互動(dòng)、相互支持。如果僅是基層用力或僅是高層推動(dòng)，都難以形成三種機(jī)制相互協(xié)同的態(tài)勢(shì)。2019年5月8日，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層黨的建設(shè)工作的意見》，明確提出“強(qiáng)化市、區(qū)、街道、社區(qū)黨組織四級(jí)聯(lián)動(dòng)”，這表明增強(qiáng)黨建網(wǎng)絡(luò)的系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)性已成為我國(guó)黨建引領(lǐng)社會(huì)治理制度創(chuàng)新的重要支持條件。
四、制度創(chuàng)新的深層意義與未來展望
總體來看，黨建引領(lǐng)這一制度創(chuàng)新在深層次上是堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與提升黨在新時(shí)期組織力這兩方面戰(zhàn)略任務(wù)的交集與產(chǎn)物。
黨建引領(lǐng)所運(yùn)用的諸多工作方法本質(zhì)上都是為了實(shí)現(xiàn)黨在社會(huì)治理領(lǐng)域總覽全局、協(xié)調(diào)各方的工作目標(biāo)。黨建引領(lǐng)的核心是要塑造一種建立在多方認(rèn)同基礎(chǔ)上的治理向心力以實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。這一制度智慧在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)革命和執(zhí)政過程中有著長(zhǎng)期的實(shí)踐。早在黨領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)地斗爭(zhēng)時(shí)期，中央就明確了根據(jù)地屬地黨組織的一元化管理，這一做法有效提升了根據(jù)地軍事斗爭(zhēng)能力。新中國(guó)成立以來，黨中央在不同時(shí)期都強(qiáng)調(diào)并要求加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)。黨的十八大以來，黨中央鮮明提出“中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，黨是最高領(lǐng)導(dǎo)力量”，這些都是黨建引領(lǐng)創(chuàng)新實(shí)踐的重要制度資源。
黨建引領(lǐng)制度創(chuàng)新也體現(xiàn)了在開放、多元和流動(dòng)社會(huì)情境下不斷提升黨的組織力的改革戰(zhàn)略。這種組織力并不單純依靠體制內(nèi)權(quán)威來實(shí)現(xiàn)，而是建立在尊重多方治理主體的自主性、鼓勵(lì)其有序表達(dá)訴求和理性溝通基礎(chǔ)上，以民主集中、民主協(xié)商等工作方法來促成共識(shí)、指引各方行動(dòng)。由于這種組織力實(shí)踐的過程中既考慮到了參與共治的個(gè)體與組織各自目標(biāo)又顧及了公共秩序的實(shí)現(xiàn)效率，并且以多方治理主體可以接受的共同規(guī)則促進(jìn)合作，因而對(duì)于化解治理體系中不同主體間的潛在張力和實(shí)現(xiàn)秩序與活力的協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要作用。
進(jìn)一步來看，黨建引領(lǐng)作為一種中國(guó)特有的制度形態(tài)，對(duì)于推動(dòng)社會(huì)治理高質(zhì)量實(shí)踐具有更為深刻的意義和廣闊的發(fā)展空間。
（一）推動(dòng)服務(wù)型政府深化發(fā)展
近年來，我國(guó)不斷強(qiáng)化以人民為中心的改革觀。黨的十八大直至十九屆五中全會(huì)都旗幟鮮明地強(qiáng)調(diào)要不斷改善民生，而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就必須推動(dòng)政府運(yùn)行模式向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。近年來，國(guó)內(nèi)許多地區(qū)都開始在體制架構(gòu)、政府組織方式等層面深化服務(wù)型政府改革。然而，隨著改革進(jìn)入深水區(qū)，基層改革開始遭遇一些深層挑戰(zhàn)，如：專業(yè)治理的發(fā)展并未真正體現(xiàn)“以人為本”、自上而下科學(xué)嚴(yán)密分工卻導(dǎo)致政府低效率運(yùn)行等問題。如何更好推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)也就成為當(dāng)代治理創(chuàng)新的重要出發(fā)點(diǎn)。
正是在這個(gè)意義上，黨建引領(lǐng)發(fā)揮了推動(dòng)服務(wù)型政府縱深化發(fā)展的重要作用。如前所述，“區(qū)域化黨建”等制度創(chuàng)新在不同政府部門間搭建了重要跨部門整合機(jī)制。這相當(dāng)于以黨的組織網(wǎng)絡(luò)和政治整合力有效應(yīng)對(duì)了因強(qiáng)調(diào)政府部門專業(yè)分工而導(dǎo)致的協(xié)同難題。不僅如此，黨建引領(lǐng)的一些最新實(shí)踐表明其在推動(dòng)服務(wù)型政府深化發(fā)展方面還有更大的潛力。
首先，依托黨的組織網(wǎng)絡(luò)形成自下而上的公眾壓力，有助于推動(dòng)基層政府以公眾需求為導(dǎo)向高效運(yùn)行。長(zhǎng)期以來，政府體系內(nèi)部面對(duì)著“層層加碼”的強(qiáng)大目標(biāo)分解壓力和錦標(biāo)賽激勵(lì)設(shè)置形成的巨大競(jìng)爭(zhēng)壓力，各級(jí)政府對(duì)上負(fù)責(zé)的意識(shí)極強(qiáng)。相對(duì)而言，自下而上的公眾壓力對(duì)各級(jí)部門影響相對(duì)較小。在這種情況下，基層政府主要圍繞上級(jí)“指揮棒”和各類剛性規(guī)則運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)于公眾復(fù)雜的需求和環(huán)境變化不太敏感。近年來，城市治理中基層黨組織在以人民為中心理念的引導(dǎo)下，開始通過黨建組織網(wǎng)絡(luò)層層自下而上組織公眾對(duì)政府運(yùn)行績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。這類做法雖處于制度創(chuàng)新的初期，但已顯現(xiàn)了自下而上推動(dòng)政府部門圍繞群眾需求快速反應(yīng)的效應(yīng)。此類探索如能與新型政府績(jī)效評(píng)估模式等制度創(chuàng)新相結(jié)合，將有可能提升我國(guó)政府體系高質(zhì)量服務(wù)群眾的能力。
其次，黨內(nèi)自上而下的服務(wù)機(jī)制有助于推動(dòng)服務(wù)型政府扁平化運(yùn)行。政府體系強(qiáng)調(diào)的是下級(jí)服從上級(jí)權(quán)威，由于上下級(jí)間存在著顯著的信息不對(duì)稱問題，因此在層級(jí)鏈條層層傳導(dǎo)指令的過程中有可能因?yàn)楦黝?ldquo;延誤”而降低治理效率。許多研究強(qiáng)調(diào)要推動(dòng)政府體系“扁平化”，但由于政府層級(jí)設(shè)置需綜合考慮政區(qū)范疇、治理質(zhì)量與成本等多方因素，實(shí)際的“扁平化”改革面臨諸多難題。相比之下，黨組織體系內(nèi)長(zhǎng)期存在著上級(jí)為下級(jí)服務(wù)的傳統(tǒng)，基層治理中也多有此類實(shí)踐。如上海市浦東新區(qū)推動(dòng)“黨的上級(jí)組織為基層組織服務(wù)、黨的基層組織為黨員服務(wù)、黨的各級(jí)組織和黨員都為群眾服務(wù)”的“三服務(wù)”活動(dòng)。在這一活動(dòng)中，上級(jí)黨組織主動(dòng)傾聽基層黨組織的訴求，定期為基層黨組織提供政策、資源上的服務(wù)。由于各級(jí)黨組織也領(lǐng)導(dǎo)著同級(jí)政府部門，因此在“三服務(wù)”過程中，上級(jí)政府部門在黨組織的推動(dòng)下也實(shí)現(xiàn)了自上而下的服務(wù)與對(duì)接——這相當(dāng)于依托黨的組織體系實(shí)現(xiàn)了一定程度的治理體系扁平化建設(shè)。
（二）引領(lǐng)中國(guó)社會(huì)公共性的有序發(fā)展
在當(dāng)代中國(guó)社會(huì)治理創(chuàng)新過程中，有效推動(dòng)基層民主改革和激發(fā)社會(huì)活力是重要的改革議程，而這些都與中國(guó)社會(huì)公共性有序發(fā)展密切相關(guān)。若缺乏公共性基礎(chǔ)，關(guān)注個(gè)體利益的私人就難以向公眾轉(zhuǎn)化，實(shí)質(zhì)性的社會(huì)協(xié)同與公眾參與也難以為繼。從操作性角度來看，公共性生產(chǎn)離不開兩個(gè)相輔相成的歷史進(jìn)程：一是政府對(duì)社會(huì)領(lǐng)域的有序賦權(quán)，從而激發(fā)公眾對(duì)公共問題的深切關(guān)注。二是社會(huì)形成良性、有序的自我協(xié)調(diào)與自我組織能力。唯有如此，社會(huì)的主體性才能有序生發(fā)，個(gè)體超越自身狹隘利益關(guān)注公共生活才具有穩(wěn)定的社會(huì)基礎(chǔ)。
在當(dāng)前社會(huì)治理領(lǐng)域，公共性得以有效建構(gòu)的前述條件都面臨著一些深層難題：一方面，在漸進(jìn)式改革的背景下，公共部門在向社會(huì)領(lǐng)域賦權(quán)的同時(shí)又必須考慮有序的治理參與問題。另一方面，社會(huì)形成良性和有序的自我協(xié)調(diào)能力也是需要引導(dǎo)的。正是在這個(gè)意義上，以黨建為重要秩序“把關(guān)”機(jī)制，在推動(dòng)循序漸進(jìn)社會(huì)賦權(quán)的前提下為社會(huì)自我協(xié)調(diào)能力的有序發(fā)展提供支持就成為治理創(chuàng)新的重要內(nèi)容。
著眼于進(jìn)一步改革創(chuàng)新，黨建引領(lǐng)在推動(dòng)公共性發(fā)展方面還有更大的探索空間，如：在各級(jí)政府制訂重大項(xiàng)目和實(shí)施地區(qū)開發(fā)規(guī)劃時(shí)，運(yùn)用黨建引領(lǐng)機(jī)制推動(dòng)公眾參與廣泛的辯論與研討，從而以利益相關(guān)機(jī)制為紐帶推動(dòng)公共性發(fā)展等。
（三）實(shí)現(xiàn)治理網(wǎng)絡(luò)全覆蓋
我國(guó)社會(huì)治理創(chuàng)新的重要經(jīng)驗(yàn)是通過構(gòu)建覆蓋面更廣的治理網(wǎng)絡(luò)以更好獲得公眾需求信息并把握社會(huì)微觀運(yùn)行的復(fù)雜脈絡(luò)，從而維護(hù)好社會(huì)運(yùn)行秩序。隨著高流動(dòng)社會(huì)和網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的來臨，傳統(tǒng)“街—居”治理網(wǎng)絡(luò)的覆蓋面越來越有限，許多新型治理盲區(qū)不斷出現(xiàn)，這對(duì)現(xiàn)有治理體系提出了挑戰(zhàn)。
中國(guó)共產(chǎn)黨有9000多萬(wàn)黨員，基本覆蓋了我國(guó)所有階層、群體和職業(yè)人群。依托黨的組織網(wǎng)絡(luò)并加載一定治理功能以實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)全覆蓋就成為我國(guó)特有的治理制度優(yōu)勢(shì)。諸如“樓宇黨建”“園區(qū)黨建”等新型黨建引領(lǐng)治理模式已在社會(huì)資源密集、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)復(fù)雜的新型社會(huì)空間治理中發(fā)揮了重要作用。一些改革前沿地區(qū)還嘗試在網(wǎng)絡(luò)空間中進(jìn)一步發(fā)揮黨建的治理功能，初步探索了一些在匿名性更高的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中開展工作的新方法。這些探索表明，未來進(jìn)一步提升黨建網(wǎng)絡(luò)搭載治理功能的能力，對(duì)于提升我國(guó)社會(huì)治理水平具有重要意義。
上述改革拓展以黨建引領(lǐng)制度建設(shè)為載體不斷破解經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速轉(zhuǎn)型背景下的社會(huì)治理難題，展現(xiàn)出了黨建引領(lǐng)的獨(dú)特功能。
結(jié)語(yǔ)
本文立足于我國(guó)近年來社會(huì)治理領(lǐng)域的豐富改革實(shí)踐，對(duì)黨建引領(lǐng)這一制度創(chuàng)新的內(nèi)涵、運(yùn)作機(jī)理及意義進(jìn)行了系統(tǒng)分析。回顧制度創(chuàng)新歷程，可以發(fā)現(xiàn)許多經(jīng)驗(yàn)都是基層在遭遇困難和挑戰(zhàn)時(shí)自下而上的探索與嘗試，這些經(jīng)驗(yàn)雖事后很快得到高層的支持并引發(fā)了相應(yīng)制度設(shè)置，但總體上仍缺乏和治理轉(zhuǎn)型整體制度安排的深層融合。因此，在未來改革道路上，如何將黨建引領(lǐng)的制度設(shè)置融入社會(huì)治理體系建設(shè)的全局性安排將是一項(xiàng)重要的戰(zhàn)略性議題。
從黨建引領(lǐng)社會(huì)治理創(chuàng)新的實(shí)踐中，可以折射出中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)社會(huì)發(fā)展偉大歷史進(jìn)程中許多中國(guó)特色的政治整合機(jī)制。從“政黨—社會(huì)”關(guān)系的角度來看，如果說西方學(xué)者看到了西方政黨因“寡頭鐵律”而與社會(huì)斷裂的一面，那么黨建引領(lǐng)社會(huì)治理創(chuàng)新的生動(dòng)實(shí)踐則演繹了執(zhí)政黨融入社會(huì)并推動(dòng)社會(huì)團(tuán)結(jié)的面向；從“政黨—政府”關(guān)系視角來看，中國(guó)社會(huì)治理實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)表明，黨建引領(lǐng)融入政府治理能不斷強(qiáng)化行政體系的治理效率，這與西方情境下政黨與政府分立的情況亦有根本區(qū)別。理解這些中國(guó)獨(dú)特政治整合機(jī)制的內(nèi)涵，對(duì)于進(jìn)一步解讀中國(guó)之治的時(shí)代密碼具有重要現(xiàn)實(shí)意義。
黨建引領(lǐng)的豐富實(shí)踐亦對(duì)學(xué)術(shù)界立足本土情境的理論創(chuàng)新提出了新要求。長(zhǎng)期以來，我國(guó)理論界在研究社會(huì)治理轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新問題時(shí)總體存在著對(duì)黨組織與政府行為區(qū)分不足的現(xiàn)象。論者常籠統(tǒng)地使用“國(guó)家”或“政府”來指代復(fù)雜且存在分工的治理體系，這種研究視角與理論建構(gòu)方式忽略了我國(guó)治理體系中黨建引領(lǐng)這一最為重要的制度要素，也簡(jiǎn)化了基層治理實(shí)踐中的復(fù)雜機(jī)制與過程，致使我們對(duì)中國(guó)社會(huì)治理轉(zhuǎn)型與變遷的核心主線缺乏更深刻的理論想象。要改變這一研究現(xiàn)狀，就需要學(xué)術(shù)界圍繞黨建制度的深層特征與運(yùn)行機(jī)制構(gòu)建更貼切的分析框架與研究視角，尤其是在中觀維度形成更具解釋力的分析概念——這也是中國(guó)特色社會(huì)學(xué)理論話語(yǔ)創(chuàng)新的題中之義。
