摘 要:從我國(guó)基本體制和社會(huì)轉(zhuǎn)型期的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，基層政府與各級(jí)政府一樣，必然要擔(dān)負(fù)重大而廣泛的政治責(zé)任和行政職能。但是，也存在著大量不合理的負(fù)擔(dān)和基層權(quán)能、權(quán)責(zé)嚴(yán)重不符的問(wèn)題?；鶎迂?fù)擔(dān)的困境對(duì)基層治理造成多方面的消極影響，需要引起充分的重視。如果把基層減負(fù)與基層治理現(xiàn)代化結(jié)合起來(lái)考慮，基層減負(fù)有其必要性，也有其可行性。
關(guān)鍵詞:社會(huì)轉(zhuǎn)型期 基層治理 基層減負(fù) 賦權(quán) 賦能
【中圖分類號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
中國(guó)作為一個(gè)大國(guó)，自古以來(lái)，就有“郡縣治則天下安”的傳統(tǒng)。當(dāng)今時(shí)代，縣域治理的重任又具體落在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一級(jí)的基層上面。經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型和百年變局交織，使得國(guó)家面臨前所未有的挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)帶來(lái)的壓力也層層傳導(dǎo)到基層。但基層的人力和物力資源都畢竟是有限的，這就導(dǎo)致了長(zhǎng)期以來(lái)尤其是近些年凸顯的基層負(fù)擔(dān)重、基層干部普遍“忙”與“累”的現(xiàn)象，需要引起充分的重視。
對(duì)于基層負(fù)擔(dān)的問(wèn)題，筆者認(rèn)為應(yīng)該從兩方面看待，一方面，社會(huì)轉(zhuǎn)型期大國(guó)的基層治理必然面臨更大的挑戰(zhàn)，需要基層更多的擔(dān)負(fù)、更大的擔(dān)當(dāng)；另一方面，基層負(fù)擔(dān)也有諸多不合理之處，特別是有許多與基層的權(quán)力和資源不相匹配的地方。這就使得基層減負(fù)有其必要性，也有其可行性。
社會(huì)轉(zhuǎn)型期基層治理的負(fù)擔(dān)來(lái)源
基層負(fù)擔(dān)問(wèn)題已經(jīng)長(zhǎng)期存在，而且近些年日益嚴(yán)重。從對(duì)基層的調(diào)研中可以發(fā)現(xiàn)這些問(wèn)題引起基層政府和公務(wù)員的嚴(yán)重焦慮，同時(shí)也可以發(fā)現(xiàn)，這一問(wèn)題的成因是深層次和多方面的。
第一，從整體上看，基層政府責(zé)任大、負(fù)擔(dān)重，是我國(guó)宏觀行政體制的一種必然反映。作為權(quán)力集中型和全能型政府，其實(shí)不僅基層政府，我國(guó)各級(jí)政府都承擔(dān)著繁重的職能，從政治到經(jīng)濟(jì)、從社會(huì)到文化、從安全生產(chǎn)到環(huán)境衛(wèi)生、從鄉(xiāng)風(fēng)民俗到文體活動(dòng)，幾乎無(wú)所不包。只不過(guò)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之上的各級(jí)政府都高度部門化，而“屬地管理”決定了在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一層不得不承接從中央到地方各上級(jí)政府的各種指令和任務(wù)，而缺乏自主決定本地事務(wù)的權(quán)限?；鶎诱牡匚坏?、缺乏發(fā)言權(quán)，除了副省級(jí)城市，一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只是科級(jí)。盡管縣級(jí)政府的直屬部門也是科級(jí)，但是畢竟是“上級(jí)部門”，也有權(quán)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項(xiàng)工作發(fā)指令、提要求。
“上面千條線，下面一根針”，成為這一狀況的生動(dòng)反映。基層干部一個(gè)人有時(shí)要對(duì)接多個(gè)上級(jí)部門。上級(jí)安排的很多工作時(shí)間緊、任務(wù)重、調(diào)度頻繁，多個(gè)部門有時(shí)還同時(shí)安排工作任務(wù)，基層工作人員疲于應(yīng)對(duì)各種調(diào)度，有時(shí)候難以實(shí)質(zhì)性地開展工作。而對(duì)接的村莊社區(qū)往往多達(dá)數(shù)十個(gè)乃至五六十個(gè)以上，人民群眾數(shù)萬(wàn)，角色切換頻繁，任務(wù)艱巨，任何一項(xiàng)工作的推進(jìn)都需要耗費(fèi)較大的人力、物力、財(cái)力，這對(duì)于人員有限的基層政府來(lái)說(shuō)工作量確實(shí)很大。而且基層干部還要參與很多臨時(shí)性的重大任務(wù)，比如在疫情防控關(guān)鍵階段需要全天駐守在社區(qū)，春秋護(hù)林防火季、夏季防汛、重大活動(dòng)安保維穩(wěn)、換屆選舉等等都需要值班或參與相關(guān)工作。這種情況下，剛性的本職工作也不能耽誤，加班加點(diǎn)成為常態(tài)。
第二，近些年基層政府負(fù)擔(dān)尤其重、事務(wù)尤其多，也是我國(guó)社會(huì)和政府職能處于轉(zhuǎn)型期，改革處于攻堅(jiān)深化期的反映。計(jì)劃體制與市場(chǎng)體制轉(zhuǎn)換形成的諸多歷史積案仍然影響著現(xiàn)在的基層治理，大量歷史遺留的問(wèn)題都需要基層來(lái)消化處理。很多基層政府不僅是市場(chǎng)的管理者，還是市場(chǎng)的參與者，擁有一定數(shù)量的企業(yè)或市場(chǎng)主體。十八大之前，基層政府存在組織渙散、功能弱化的現(xiàn)象，也由于比較突出廣泛的腐敗現(xiàn)象導(dǎo)致基層政府在民眾中的影響力嚴(yán)重下降。十八大之后，在全面從嚴(yán)治黨和全面落實(shí)人民本位方針的指引下，各級(jí)政府尤其是基層政府不僅在持續(xù)調(diào)整、重塑和強(qiáng)化，而且需要消化前些年遺留下來(lái)的種種問(wèn)題，需要處理改革、穩(wěn)定與發(fā)展過(guò)程中的種種矛盾。這也是當(dāng)前基層政府負(fù)擔(dān)重的重要背景。
當(dāng)前基層一項(xiàng)重點(diǎn)工作就是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，但是大多數(shù)村莊僅依靠自身力量很難實(shí)現(xiàn)。在發(fā)展過(guò)程中，基層工作人員需要配合上級(jí)政府的規(guī)劃，對(duì)外部做招商引資的工作，對(duì)群眾做大量的關(guān)于征地拆遷的工作。不少基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的骨干干部除本職工作，還被任命為包村干部，日常工作之外還需要兼顧所包村（居）的一切事情，村里的任何工作都需要包村干部安排督促。要完成任務(wù)需要付出大量常規(guī)工作時(shí)間之外的精力，而完不成任務(wù)則會(huì)受到上級(jí)部門的批評(píng)乃至追責(zé)，心理壓力巨大。
第三，嚴(yán)格繁瑣甚至略顯僵化的各種考核機(jī)制和“一票否決制”，使得基層政府疲于應(yīng)付。對(duì)下級(jí)政府和部門進(jìn)行績(jī)效評(píng)估和政績(jī)考核，成為上級(jí)政府以量化手段制約、督促下級(jí)政府的“法寶”?？?jī)效考核是行政組織內(nèi)部管理的一大進(jìn)步，但是各上級(jí)部門都想把本部門的工作納入考核指標(biāo)，且部分工作任務(wù)出現(xiàn)過(guò)度規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化問(wèn)題，和基層實(shí)際情況差距較大。比如規(guī)定社區(qū)注冊(cè)志愿者人數(shù)達(dá)到戶籍人口的10%以上，對(duì)于部分以老人、婦女、孩子為主的社區(qū)來(lái)說(shuō)，要求和標(biāo)準(zhǔn)都比較高，完成難度較大。很多“一票否決制”都是有根據(jù)和有必要性的，保證了重大政策的貫徹和重大事務(wù)的完成，比如意識(shí)形態(tài)、環(huán)保、安全穩(wěn)定、防疫等，這體現(xiàn)了權(quán)力集中下“壓力型體制”的特點(diǎn)。但是由于“一票否決制”比較僵化，使得基層政府在處理大量日常性事務(wù)的同時(shí)，需要在關(guān)鍵領(lǐng)域投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出常規(guī)的精力、人力和物力。
官僚主義和形式主義的大量存在，使得基層本來(lái)就捉襟見(jiàn)肘的人力資源更加不堪重負(fù)。基層的負(fù)擔(dān)很多是上級(jí)壓下來(lái)的，這些任務(wù)大多數(shù)是必要的、經(jīng)過(guò)研究的，不過(guò)也有不少部門和領(lǐng)導(dǎo)布置工作不考慮基層實(shí)際就往下壓，有沒(méi)有用先干了再說(shuō)，甚至有些工作任務(wù)是圍繞著領(lǐng)導(dǎo)喜好來(lái)開展。上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)基層情況不了解，出臺(tái)政策脫離實(shí)際，到基層沒(méi)辦法落實(shí)，但基層不會(huì)也不敢違背上級(jí)要求，只能用走形式來(lái)應(yīng)付。這導(dǎo)致無(wú)謂的工作激增，基層負(fù)擔(dān)加重。
第四，除了大量日常性事務(wù)和“一票否決制”壓力，不斷產(chǎn)生的運(yùn)動(dòng)型事務(wù)帶來(lái)的壓力不亞于“一票否決制”。除了“壓力型體制”，我國(guó)的行政組織還有“運(yùn)動(dòng)型體制”的特點(diǎn)，很多事務(wù)傾向于通過(guò)運(yùn)動(dòng)獲得快速和通盤解決。這些事務(wù)有的是偶發(fā)性的，比如因?yàn)樾鹿诜窝滓咔槎鴮?dǎo)致的抗疫事務(wù)、因?yàn)橹卮蠡顒?dòng)導(dǎo)致的維穩(wěn)事務(wù)等；也有政策性的，比如近些年的移風(fēng)易俗行動(dòng)、廁改運(yùn)動(dòng)和清潔取暖行動(dòng)等。這些事務(wù)和政策都關(guān)系到國(guó)家的關(guān)鍵利益、關(guān)系城鄉(xiāng)長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展，具有其根本性和重要性。但是，在一些總體政策出臺(tái)的過(guò)程中，沒(méi)有廣泛聽(tīng)取基層的意見(jiàn)、沒(méi)有充分考慮基層的情況，沒(méi)有積極為基層配備適當(dāng)?shù)臈l件，導(dǎo)致基層政府人員不得不加班加點(diǎn)，長(zhǎng)期處于“五加二”“白加黑”的狀態(tài)。在執(zhí)行政策和與普通民眾對(duì)接的時(shí)候，又面臨很多的錯(cuò)位、矛盾和困難，為完成考核指標(biāo)，有時(shí)不得不敷衍、形式化執(zhí)行甚至是作假。比如清潔取暖工作搞一刀切，不考慮農(nóng)村實(shí)際情況，其實(shí)很多普通村民根本燒不起清潔燃?xì)狻；鶎诱疄榱送瓿缮霞?jí)任務(wù)，挨家挨戶安上了壁掛爐應(yīng)付檢查。檢查完之后，這些造價(jià)不菲的壁掛爐就成了裝飾品。
第五，基層政府工作人員“忙”“累”不單純是因?yàn)樯霞?jí)政府的政策和任務(wù)繁多，也是因?yàn)檎骄幹迫藛T偏少，而且存在著一定數(shù)量的冗員或“清閑人員”。盡管有的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道看起來(lái)有上百名甚至更多的工作人員，但是具有正式編制的工作人員偏少。“考核”“追責(zé)”機(jī)制又讓基層政府把龐大的任務(wù)量分解到為數(shù)不多的可以追責(zé)（即有編制）的公務(wù)員身上。而扶貧、創(chuàng)城、疫情值班、12345熱線處理、安保維穩(wěn)、拆違拆臨、疫苗接種等臨時(shí)性任務(wù)層出不窮，一個(gè)基層公務(wù)員常常同時(shí)出現(xiàn)在多個(gè)指揮部和責(zé)任人員名單上。一個(gè)基層公務(wù)員的一天往往是上班后趕到單位處理日常工作和臨時(shí)性任務(wù)，下班后入戶去所包的村和社區(qū)，半夜回單位匯報(bào)入戶情況，一天中還要抽出一定時(shí)間完成學(xué)習(xí)、政務(wù)類APP的任務(wù)。
這些有正式編制的工作人員中又有相當(dāng)部分的冗員，這些冗員的存在有著復(fù)雜的原因。我國(guó)政府部門乃至事業(yè)單位的人事管理都比較僵化，一旦進(jìn)入體制，一般都不會(huì)被輕易辭退。由于基層晉升途徑狹隘、激勵(lì)機(jī)制不健全、發(fā)展空間有限。在基層晉升提拔過(guò)程中，論資排輩現(xiàn)象突出，盡管考試選拔程序可以繞開論資排輩，但是往往有工作年限要求和年齡要求，工作年限達(dá)到后年齡已大，參加考選的“窗口期”并不寬余。很多年齡偏大的基層公務(wù)員在缺乏晉升途徑和激勵(lì)的情況下，容易陷入職業(yè)倦怠，不再積極尋求晉升，也不愿離開體制，而是滿足于保持當(dāng)前穩(wěn)定的工作。盡管職務(wù)與職級(jí)并行的政策已經(jīng)在基層實(shí)行，但是畢竟職級(jí)也是有限的，大量的職業(yè)倦怠和消極現(xiàn)象還是無(wú)法有效克服。
第六，基層政府向下面對(duì)的村莊社區(qū)人力和物力資源嚴(yán)重不足，也加重了基層政府工作人員的負(fù)擔(dān)。盡管存在著村民自治和社區(qū)自治，但從行政服務(wù)角度看，村莊社區(qū)也算是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的“下級(jí)”。但是這個(gè)“下級(jí)”組織并不在行政序列中，人員和資源配備遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以承擔(dān)大量復(fù)雜的行政服務(wù)事項(xiàng)。村莊社區(qū)工作人員老化、一人身兼多職，業(yè)務(wù)水平參差不齊，在政策理解、具體實(shí)施操作落實(shí)等方面存在不同程度的困難，為了及時(shí)完成上級(jí)的任務(wù)，基層干部很多時(shí)候不得不替“下級(jí)”村莊社區(qū)完成工作。由于村莊社區(qū)較多，無(wú)形中大大增加了基層干部的工作量。
基層負(fù)擔(dān)困境對(duì)基層治理的消極影響
基層減負(fù)在強(qiáng)調(diào)了一些年后有所減輕，但很容易反彈。這就有些類似中小學(xué)教育中一直強(qiáng)調(diào)“減輕學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)”“注重素質(zhì)教育”等，后來(lái)一看負(fù)擔(dān)不僅沒(méi)有減輕，甚至還有越減越重、越減越亂的趨勢(shì)。基層負(fù)擔(dān)重的困境對(duì)基層治理造成多方面的消極影響。
其一，上級(jí)政策與基層現(xiàn)實(shí)情況和民情的脫離?；鶎诱τ谕瓿缮霞?jí)的任務(wù)、應(yīng)付上級(jí)的檢查，客觀上缺乏與普通民眾的溝通和交流，更容易導(dǎo)致“眼睛向上看”，而不是有效地走群眾路線。長(zhǎng)期來(lái)看，這會(huì)使得基層政府忽視民意民情表達(dá)機(jī)制的構(gòu)建、削弱在普通民眾中的影響力。盡管上級(jí)的政策一般都是有利于普通民眾，給他們帶來(lái)利益的。但是，如果缺乏與民眾現(xiàn)實(shí)情況的對(duì)接、缺乏與民眾的溝通與交流，這些好的政策民眾也可能不領(lǐng)情，甚至引起不滿。
其二，基層政府忙于完成上級(jí)任務(wù)指令，精力分散，自身工作缺乏規(guī)劃和整體性。現(xiàn)在各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)干工作主要還是依賴向下級(jí)要材料、要表格、要數(shù)據(jù)等，有效管用的新辦法新手段不多。各種不科學(xué)不合理的痕跡管理等現(xiàn)象依然大量存在。上級(jí)部門考核監(jiān)管機(jī)制不科學(xué)、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，往往流于形式，或者脫離基層實(shí)際，不僅無(wú)法有效地起到推動(dòng)工作的作用，問(wèn)責(zé)泛化簡(jiǎn)單化反而導(dǎo)致部分考核監(jiān)管指標(biāo)變成基層負(fù)擔(dān)，使基層疲于應(yīng)對(duì)。此外，上級(jí)部門職能交叉，多頭布置工作、導(dǎo)致基層政府花大量時(shí)間應(yīng)付，重復(fù)工作，而自身工作缺乏主動(dòng)性、規(guī)劃性，缺乏效率，一旦出了問(wèn)題卻無(wú)人負(fù)責(zé)，部門之間推諉扯皮。這不僅干擾了市場(chǎng)主體的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，而且也影響了政府的公信力。
其三，部分基層干部陷入消極倦怠情緒，甚至選擇“躺平”。在基層政府負(fù)擔(dān)日益沉重的情況下，大量的負(fù)擔(dān)往往落在那些仍然具有積極性、處于關(guān)鍵崗位或者新來(lái)的年輕人身上?；鶎痈刹可仙ǖ烙邢蓿銎?，工作任務(wù)繁重，資源經(jīng)費(fèi)緊張。他們需要經(jīng)常性下村開展像扶貧攻堅(jiān)、環(huán)境整治等工作。但往往沒(méi)有公車可用，只能“私車公用”，每年自己承擔(dān)車輛燃油費(fèi)、修車費(fèi)，花費(fèi)較大。在一些地方，一名普通的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部手機(jī)中的微信工作群多達(dá)30余個(gè)，還要使用各種五花八門的政務(wù)APP，每天在學(xué)習(xí)APP上的積分還有要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部每天都要花費(fèi)大量的時(shí)間來(lái)應(yīng)付這些“指尖上的形式主義”，致使基層干部茫然無(wú)奈、疲于應(yīng)付。如此大的工作負(fù)擔(dān)，工作中不出問(wèn)題萬(wàn)事大吉，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，就會(huì)追究相關(guān)干部責(zé)任，落下監(jiān)管不力的處分，這讓基層政府工作人員工作起來(lái)戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢，心理壓力較大，很多時(shí)候不求有功，但求無(wú)過(guò)。長(zhǎng)期下去，造成基層干部怕干事、怕被舉報(bào)、怕被問(wèn)責(zé)，更怕的是不聽(tīng)解釋一味追責(zé)問(wèn)責(zé)。當(dāng)前問(wèn)責(zé)多指向一線干事的干部，這讓他們背負(fù)了很大的政治壓力和心理壓力，帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)就是不敢說(shuō)真話。
其四，基層自治和社會(huì)組織發(fā)展被有意無(wú)意忽視，長(zhǎng)期看不利于基層治理現(xiàn)代化。在上級(jí)政府的考核壓力和各項(xiàng)緊急任務(wù)追責(zé)壓力下，基層政府往往出于追求一時(shí)辦事效率的考慮，把管理和控制作為首要手段來(lái)運(yùn)用。正如有學(xué)者指出的：“動(dòng)員式治理和項(xiàng)目制治理一定程度上束縛了基層社會(huì)發(fā)展活力。”[1]長(zhǎng)此以往，村莊社區(qū)的自治組織將逐漸萎縮，自治能力逐漸弱化，鄉(xiāng)村振興所要求的發(fā)揮“新鄉(xiāng)賢”作用更無(wú)從談起。
合理、切實(shí)為基層減負(fù)的路徑
從我國(guó)行政體制和社會(huì)轉(zhuǎn)型期的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，基層政府與各級(jí)政府一樣，必然要擔(dān)負(fù)重大而廣泛的政治責(zé)任和行政職能。但是，也存在著大量不合理的負(fù)擔(dān)和基層權(quán)能、權(quán)責(zé)嚴(yán)重不符的問(wèn)題，需要引起充分的重視。在對(duì)基層工作人員進(jìn)行嚴(yán)格要求的同時(shí)，也應(yīng)該注意到他們的正常工作和生活需求，給予切實(shí)的體諒和關(guān)愛(ài)。
第一，向基層賦權(quán)，及時(shí)化解基層的政策難題。各級(jí)政府在政策出臺(tái)前多聽(tīng)取基層政府和普通民眾的意見(jiàn)，不能僅僅讓基層執(zhí)行上級(jí)的政令，協(xié)助上級(jí)政府完成任務(wù)，也應(yīng)該為基層分憂解難紓困。基層面臨大量的房產(chǎn)糾紛、土地租金、安置補(bǔ)償?shù)葰v史遺留問(wèn)題，但是由于涉及政策，超出基層處理能力。基層最怕的是出現(xiàn)政策難題，但是上級(jí)不接招，基層毫無(wú)辦法，只能眼看問(wèn)題和矛盾遲遲得不到解決，成為安全穩(wěn)定的隱患。這就需要上級(jí)政府部門通過(guò)頂層設(shè)計(jì)予以化解，或者向基層“賦權(quán)”。對(duì)歷史遺留問(wèn)題職權(quán)部門應(yīng)清存量、倒排時(shí)間表，對(duì)基層解決不了的問(wèn)題有完備的處理機(jī)制，涉及多部門的要現(xiàn)場(chǎng)辦公，不推卸責(zé)任?？少x予基層重大決策和重大項(xiàng)目建議權(quán)，規(guī)劃參與權(quán)等權(quán)力，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的統(tǒng)籌能力。同時(shí)，應(yīng)該完善“街呼區(qū)應(yīng)”“社區(qū)吹哨、部門報(bào)到”工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)呼叫事項(xiàng)“平臺(tái)流轉(zhuǎn)—協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)—辦結(jié)銷號(hào)—及時(shí)反饋—信息共享”閉環(huán)運(yùn)轉(zhuǎn)。
第二，更多地把人員下沉到基層，注重基層賦能和調(diào)研。針對(duì)基層人力資源緊張狀況，應(yīng)統(tǒng)籌各類編制資源向鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道進(jìn)一步傾斜。有的上級(jí)部門在自身人手并不緊張的情況下，習(xí)慣于從基層借調(diào)人力。但是與之相比，派更多的人員到基層工作，了解實(shí)際情況，才能在制定政策時(shí)更符合基層實(shí)際，增強(qiáng)政策的可行性。山東省近年來(lái)開展的“萬(wàn)名干部下基層”和“四進(jìn)工作組”活動(dòng)是十分有益的嘗試。“萬(wàn)名干部下基層”活動(dòng)旨在統(tǒng)籌省、市、縣三級(jí)干部資源，激勵(lì)干部到基層去擔(dān)當(dāng)作為、狠抓落實(shí)，力破基層發(fā)展痛點(diǎn)、難點(diǎn)、堵點(diǎn)，為基層減負(fù)。下派干部為基層帶來(lái)多元資源、多重要素，這些資源要素投向基層，能產(chǎn)生“疊加”“放大”甚至“引爆”的效果。[2]“四進(jìn)工作組”的重點(diǎn)是在基層進(jìn)行調(diào)研排查，在基層發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，能解決就地解決，解決不了上報(bào)，由領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)處理。這些活動(dòng)都要求下派人員帶著服務(wù)觀念下沉到一線，幫助基層解決重大問(wèn)題，以人力資源切實(shí)支援地方，受到基層熱烈歡迎。
第三，切實(shí)為基層減負(fù)，需要規(guī)范“屬地管理”。上級(jí)政府應(yīng)該避免把基層政府當(dāng)作所有工作的承接者，并要求基層政府的無(wú)條件服從，應(yīng)該把基層定位為政策具體執(zhí)行者和民意上傳的信息收集者，更少介入應(yīng)由市場(chǎng)、社會(huì)公序良俗調(diào)整的范圍。各上級(jí)部門應(yīng)該注意“權(quán)責(zé)一致”，不能利用自己在行政層級(jí)上的優(yōu)勢(shì)隨意向基層派任務(wù)，比如要街道承擔(dān)的招商引資、協(xié)稅護(hù)稅等工作任務(wù)。根據(jù)“屬地管理”原則下沉的一些事務(wù)性工作，不應(yīng)該任意加入到考核基層工作的指標(biāo)當(dāng)中。只有厘清不同層級(jí)、部門、崗位之間的職責(zé)邊界，按照權(quán)責(zé)一致要求，建立健全責(zé)任清單，科學(xué)規(guī)范‘屬地管理’，才能有效防止層層向基層轉(zhuǎn)嫁責(zé)任。
第四，堅(jiān)持發(fā)展基層自治、大力發(fā)展志愿服務(wù)?；鶎庸ぷ髑ь^萬(wàn)緒，尤其是運(yùn)動(dòng)型事務(wù)很多，僅僅依靠有限的公務(wù)人員，幾乎是不可能完成的任務(wù)。在加強(qiáng)村莊社區(qū)組織建設(shè)尤其是強(qiáng)化黨組織建設(shè)的同時(shí)，也應(yīng)該繼續(xù)發(fā)揮好基層自治功能，提高村莊社區(qū)的自治水平和能力。越來(lái)越多的基層政府和基層部門開始征募志愿者，尤其是針對(duì)運(yùn)動(dòng)型事務(wù)或偶發(fā)性重大事務(wù)，比如疫情防控需要的組織保障和信息收集、人口普查需要的調(diào)查走訪等。這就在很大程度上減輕了基層政府的人事壓力，也有助于更快更好地完成必要的任務(wù)。同時(shí)，現(xiàn)在的青少年、大學(xué)生也有從事社會(huì)服務(wù)、參加社會(huì)實(shí)踐的需要。所以基層大力發(fā)展志愿服務(wù)，對(duì)于供需雙方而言都是共贏之舉。
總之，基層減負(fù)確實(shí)難。難在社會(huì)轉(zhuǎn)型期基層政府需要擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任重大，難在傳統(tǒng)的“壓力型體制”“運(yùn)動(dòng)型體制”根深蒂固，難在基層的行政層級(jí)太低、話語(yǔ)權(quán)太少。但是，如果把基層減負(fù)與基層治理現(xiàn)代化結(jié)合起來(lái)考慮，基層減負(fù)有其必要性，也有其可行性。
【本文作者為山東大學(xué)當(dāng)代社會(huì)主義研究所、國(guó)家治理研究院研究員，山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院教授；本文系2020年度青島市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃研究項(xiàng)目“城鄉(xiāng)一體化背景下青島市農(nóng)村社區(qū)治理問(wèn)題研究”階段性成果】
注釋
[1]申建林：《高效能治理的邏輯、困境與出路》，《人民論壇》，2020年第20期，第14—16頁(yè)。
[2]本報(bào)記者張春曉：《山東：從“千名”到“萬(wàn)名” 干部下基層帶來(lái)什么》，《大眾日?qǐng)?bào)》，2019年7月12日，第02版。
責(zé)編：蔡圣楠
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