摘 要:在分清兩個“基層”概念的前提下，從情境角度出發(fā)，明確重心下移而不是責(zé)任下移、屬地功能而不是屬地萬能、政府主導(dǎo)而不是政府全包，才能準確把握社會治理重心下移。統(tǒng)籌推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要強化綜合統(tǒng)籌，形成上下貫通、首尾相連的工作閉環(huán)管理；要做實條塊聯(lián)動，形成新工作格局；要推進數(shù)字化轉(zhuǎn)型，依靠社會治理智慧化為基層減負增能。

關(guān)鍵詞:基層治理 基層減負 重心下移 治理現(xiàn)代化

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

辯證看待基層工作壓力大、負擔(dān)重的問題

近年來，中央在統(tǒng)籌推進社會治理重心下移的進程中高度重視基層減負，強調(diào)治理形式主義和官僚主義問題。2019年《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》印發(fā)以后，各地精文簡會，減少督查檢查頻率，完善問責(zé)制度和激勵關(guān)懷機制，取得了明顯效果。但一些基層干部反映實際工作量、壓力負擔(dān)仍然較重，基層“忙”與“累”還是常態(tài)。

一方面，隨著基層治理不斷做“加法”和“乘法”，基層在公共管理、提供公共服務(wù)和維護公共安全中的職能與工作增多，面臨的責(zé)任和壓力隨之增大。正因為這一點，近年來中央一直強調(diào)改善基層工作條件，保障基層工作人員合法權(quán)益。2019年實行公務(wù)員職務(wù)職級并行改革，確?；鶎庸珓?wù)員在職務(wù)不晉升的情況下，能夠順利提升職級并相應(yīng)提高工資待遇。這一改革既是新時代公務(wù)員制度完善發(fā)展的組成部分，也體現(xiàn)了中央對基層工作和基層公務(wù)員的特殊關(guān)心和愛護。

另一方面，由于對重心下移戰(zhàn)略缺乏全面、科學(xué)和辯證的理解，部分地方基層負擔(dān)過重、權(quán)責(zé)失衡嚴重的現(xiàn)象需要引起重視。一是管理和服務(wù)事項“一放了之”。不僅上級交派事務(wù)和臨時事務(wù)較多，且上級部門不重視、不組織、不協(xié)調(diào)，簡單粗放的給基層定指標、攤?cè)蝿?wù)、搞排名，基層缺乏資源條件來完成這些工作，自然是疲憊不堪。二是信息多頭報送、重復(fù)報送的情況依然存在。三是社區(qū)考評中“明察”少了、“暗訪”多了，“檢查”少了、“調(diào)研”多了。這些都說明，會議、考核、表格等問題可能只是基層負擔(dān)過重的表面現(xiàn)象，還有一些深層次的問題需要引起我們關(guān)注。

在分清兩個“基層”概念的前提下準確把握社會治理重心下移

在討論基層治理時，我們經(jīng)常會涉及到兩個既相互聯(lián)系又相互區(qū)別的“基層”概念。一個是空間和位置意義上的“基層”，即老百姓從事日常生產(chǎn)生活、居住活動的社區(qū)和場所。另一個是組織和人員意義上的“基層”，即通常所說國家基層政權(quán)以及與基層治理相關(guān)的人員和隊伍，包括黨的基層組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處、居委會以及其中的工作人員等。

空間視角將基層社會視為一個包含多元復(fù)雜要素的結(jié)構(gòu)性體系，而組織視角則僅僅關(guān)注這個體系中的一部分主體和要素。如果重心下移到組織意義上的基層，那就意味著把社會治理的主要任務(wù)和責(zé)任都轉(zhuǎn)移給基層政權(quán)組織及其工作人員，讓基層干部“包辦”各項公共管理、公共服務(wù)和公共安全工作，并對所有的工作績效直接負責(zé)。雖然政策強調(diào)向基層“賦權(quán)”“賦能”，但這種工具性的“姿態(tài)”本質(zhì)上還是希望基層組織和隊伍在增能的情況下更好履行這些職責(zé)?？陀^上社會事務(wù)和公共服務(wù)越來越多，越是強調(diào)重心下移，基層組織所承擔(dān)的工作就越來越多，必然越忙越累，而精簡文件、會議和檢查等只能是治標不治本，減負難題基本可以視為無解。

要堅持系統(tǒng)治理、綜合治理和源頭治理，就必須從情境的視角來理解和把握重心下沉。在“單位制”逐步解體的時代背景下，城鄉(xiāng)社區(qū)必然取代傳統(tǒng)的單位成為社會治理的主陣地、核心域與新空間。但目前的管理體制一直強調(diào)“條條”為主、“塊塊”為輔，上級謀定，基層落實。在這樣的傳統(tǒng)模式下，基層政權(quán)組織雖然具有貼近群眾的優(yōu)勢，但由于處在國家治理組織體系的最末端，擁有的政治勢能最低，可動員的資源也最有限。

重心下移并非把管理事務(wù)和責(zé)任甩給基層政權(quán)及其隊伍，而是通過體制機制創(chuàng)新，將社會治理的注意力和資源聚焦到這個最貼近群眾的情境之中。優(yōu)化基層治理結(jié)構(gòu)和治理體系，提高這一體系整合資源、動員群眾和凝聚社會的能力，進而建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會共同體，最終實現(xiàn)人民的美好生活。2014年，習(xí)近平總書記在參加十二屆全國人大二次會議上海代表團審議時提出，“盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層，使基層有職有權(quán)有物，更好為群眾提供精準有效的服務(wù)和管理”。

在社會形態(tài)發(fā)生巨大變遷的時代，科學(xué)、全面、辯證地把握社會治理重心下移需要明確以下三個方面：

重心下移而不是責(zé)任下拋?？茖W(xué)的重心下移是指管理體制和管理方式的調(diào)整，是資源和權(quán)力的向下轉(zhuǎn)移，本質(zhì)上是要形成上級領(lǐng)導(dǎo)、條線部門圍著基層轉(zhuǎn)，大家共同解決基層難題的格局和態(tài)勢，而不是簡單將工作任務(wù)、考核指標下沉，更不是管理責(zé)任的向下甩鍋。如果基層治理成了只是街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事，上級部門專注于定指標、下任務(wù)、收材料、搞排名，那么不僅壓力越減越大，負擔(dān)越減越多，距離治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標也越來越遠。

屬地功能而不是屬地萬能。在復(fù)雜的現(xiàn)代社會，推進任何一項工作都是一個系統(tǒng)工程，若缺乏科學(xué)決策、周密謀劃和整體協(xié)同，單純強調(diào)屬地責(zé)任、壓實基層必然難以真正有效解決問題?；鶎诱?quán)組織只是基層治理鏈條的一個環(huán)節(jié)，它們只有在恰當(dāng)?shù)奈恢冒l(fā)揮恰當(dāng)?shù)墓δ懿拍苋〉米罴研Ч⒎鞘菬o所不在、無所不包和無所不能。

政府主導(dǎo)而不是政府包辦?；鶎又卫硎窃卩l(xiāng)鎮(zhèn)、街道轄區(qū)范圍內(nèi)，政黨、政府、公眾和社會組織等多主體共同管理公共事務(wù)、供給公共產(chǎn)品和維護社會秩序的活動和過程。在這個典型的跨域協(xié)同的情境中，黨和政府發(fā)揮著引領(lǐng)和主導(dǎo)作用，為整個運行過程提供方向與制度保障，但不可能包辦、包攬所有的管理和服務(wù)工作。因此需要健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層社會治理體系，健全村（居）民參與社會治理的組織形式和制度化渠道，積極引導(dǎo)社會力量參與基層治理，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。

統(tǒng)籌推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化

構(gòu)建以人民為中心的社會治理新格局，核心是推動基層治理結(jié)構(gòu)和體系的革新與重塑，目標是實現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，路徑是重心下移、資源下沉和權(quán)力下放，輔助和調(diào)適方式是為基層減負。在這個系統(tǒng)工程中，需要通過持續(xù)、動態(tài)的調(diào)適，實現(xiàn)基層治理責(zé)、權(quán)、力三方面的整合與統(tǒng)一，從而整體上提高基層治理和服務(wù)能力。因此既要將與群眾直接相關(guān)的事務(wù)下沉到基層，提高處置效率，也要為之配備相應(yīng)的管理和服務(wù)資源；既要強化對基層工作的考核與監(jiān)督，也要科學(xué)準確界定其所承擔(dān)的責(zé)任，防止濫用“一票否決”；既要提高基層工作人員的服務(wù)能力，也要為其創(chuàng)設(shè)各種有利條件。具體來說，包括以下四個方面：

強化綜合統(tǒng)籌，形成上下貫通、首尾相連的工作閉環(huán)管理。社會治理的重心在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)，但主要責(zé)任在縣、市以及市轄區(qū)政府?？h市和市轄區(qū)應(yīng)該在社會治理中更好發(fā)揮綜合統(tǒng)籌作用，包括建立健全黨委親自抓社會治理的體制機制，設(shè)置常態(tài)化社會治理綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，完善上級統(tǒng)籌、規(guī)劃協(xié)調(diào)、分工執(zhí)行、反饋調(diào)整的管理閉環(huán)。疫情防控中居家隔離管理的成功實踐就來源于上級政府的“兩個統(tǒng)籌”：一是空間及管理流程的統(tǒng)籌，即在機場駐點、留驗點（隔離點）和街鎮(zhèn)社區(qū)之間建立聯(lián)動合作機制，形成全過程工作閉環(huán)。二是管理資源的統(tǒng)籌，多部門同基層社工共同協(xié)作，確保整個過程的井然有序。

做實條塊聯(lián)動，形成“部門圍繞街鎮(zhèn)轉(zhuǎn)、街鎮(zhèn)圍繞村居轉(zhuǎn)、村居圍繞群眾轉(zhuǎn)”的工作格局。習(xí)近平總書記強調(diào)，“加強和創(chuàng)新社會治理，關(guān)鍵在體制創(chuàng)新，核心是人”?？梢哉f，建立以人民為核心的社會治理格局是改革創(chuàng)新的重點。這就需要建立以人民獲得感、幸福感和安全感為核心指標的工作評價機制，逐步取代目前痕跡主義的評價機制，把各級部門的工作注意力引導(dǎo)到人民群眾的切身感受和真實所得上來。需要建立以人民群眾“急難愁盼”“老小舊遠”問題為牽引的協(xié)同工作機制，通過黨組織聯(lián)動、基層約請等制度建設(shè)，形成扁平化管理，推動條線職能部門深入基層解決問題，并將問題解決情況納入部門考核。需要進一步落實權(quán)力下放和資源下沉，把人事考核權(quán)、征得同意權(quán)、規(guī)劃參與權(quán)、綠化市容管理權(quán)等區(qū)域管理權(quán)真正下放給街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)，賦予其在職責(zé)范圍內(nèi)協(xié)調(diào)調(diào)動有關(guān)條線部門的權(quán)力。

夯實自治共治，構(gòu)建多元協(xié)同、廣泛參與的基層治理和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。在社會治理的新時代，基層工作人員既要掌舵也要劃槳。“會劃槳”就是要立場堅定、業(yè)務(wù)精通、政策熟悉、技能熟練，能夠勝任服務(wù)群眾服務(wù)百姓的具體工作崗位。“會掌舵”就是要善于廣泛發(fā)動與整合包括黨員、志愿者、草根精英、社區(qū)群眾、駐區(qū)單位和社會組織等在內(nèi)的社會力量，共同參與社區(qū)治理和服務(wù)，形成巨大的治理和服務(wù)合力。只有真正實現(xiàn)了大家的事情大家辦，眾人的事情眾人辦，基層工作人員才能從各種具體、細碎的事務(wù)中脫離出來，思考社區(qū)需求與資源精準對接的大問題。這就需要強化基層隊伍建設(shè)，堅持不懈開展“班長工程”，不斷提高隊伍能力。需要立足于“找到人”“培養(yǎng)人”和“用好人”，大力發(fā)掘和放手發(fā)動“社區(qū)達人”“社區(qū)能人”等基層自治帶頭人，積極發(fā)揮其宣傳動員、團結(jié)凝聚、鏈接資源的作用。

推進數(shù)字化轉(zhuǎn)型，依靠社會治理智慧化為基層減負增能。通過大數(shù)據(jù)、人工智能等信息溝通技術(shù)的廣泛、深入運用，推進基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，推動數(shù)字時代基層治理流程和治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新與重塑。圍繞“高效辦成一件事”，推動街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事服務(wù)體系向社區(qū)層面延伸，并強化兩級辦事服務(wù)體系之間的銜接和聯(lián)動，依靠“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推動居民服務(wù)事項網(wǎng)上辦、掌上辦、指尖辦，提高在線辦理率、全程網(wǎng)辦率和遠程辦事率，提高服務(wù)效率，節(jié)約行政成本。整合各類信息系統(tǒng)和報送系統(tǒng)，實現(xiàn)動態(tài)服務(wù)數(shù)據(jù)的“一口采集”和“充分共享”，減少重復(fù)收集和多頭報送。圍繞“高效處置一件事”，推進社區(qū)管理服務(wù)平臺的集成化建設(shè)，以精細網(wǎng)格和人房數(shù)據(jù)為核心實現(xiàn)“一圖感知”和“一網(wǎng)統(tǒng)管”，強化基層快速反應(yīng)、統(tǒng)一指揮、聯(lián)勤聯(lián)動的實戰(zhàn)功能，實現(xiàn)全領(lǐng)域、精細化治理，為基層減負、為基層賦能。

【本文作者為武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授】

參考文獻

[1]《習(xí)近平在參加上海代表團審議時強調(diào)：推進中國上海自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)　加強和創(chuàng)新特大城市社會治理》，人民網(wǎng)，2014年3月5日。

[2]容志：《讓基層應(yīng)急管理運轉(zhuǎn)起來：城市生命體視角下的融通型結(jié)構(gòu)》，《中國行政管理》，2021年第6期。

責(zé)編：程靜靜

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