【摘要】智慧城市中樞系統(tǒng)是城市的新一代數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，也是城市治理現(xiàn)代化和服務(wù)的智能中樞。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，智慧城市中樞系統(tǒng)趨于成熟智能，成為打通數(shù)據(jù)壁壘、豐富應(yīng)用場(chǎng)景的重要支撐，為數(shù)據(jù)資源治理、能力匯聚開(kāi)放、聯(lián)動(dòng)調(diào)度智慧、科學(xué)決策支撐起到關(guān)鍵作用。未來(lái)，健全智慧城市中樞系統(tǒng)建設(shè)需強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制、科學(xué)制定頂層設(shè)計(jì)、激活多元主體活力、完善配套支持政策，從而有效推進(jìn)智慧城市中樞系統(tǒng)建設(shè)實(shí)施，保障智慧城市可持續(xù)發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】智慧城市中樞系統(tǒng) 頂層設(shè)計(jì) 建設(shè)運(yùn)營(yíng)

【中圖分類(lèi)號(hào)】TP399 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.09.005

智慧城市中樞系統(tǒng)的概念內(nèi)涵

智慧城市中樞系統(tǒng)的雛形可追溯至2015年底國(guó)家信息中心智慧城市發(fā)展研究中心研究編制《沈陽(yáng)市智慧城市總體規(guī)劃（2016～2020年）》和《蘇州工業(yè)園區(qū)信息化建設(shè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》時(shí)提出的“智心—智腦”概念，通過(guò)構(gòu)建城市大數(shù)據(jù)，利用人工智能等技術(shù)構(gòu)建城市模型，推動(dòng)跨部門(mén)協(xié)同和城市協(xié)同治理。2016年，阿里巴巴正式提出“城市大腦”概念，并與杭州政府合力推動(dòng)杭州城市大腦項(xiàng)目落地實(shí)施，完成智慧城市中樞系統(tǒng)的具象化和產(chǎn)品化。當(dāng)前，業(yè)界對(duì)于智慧城市中樞系統(tǒng)尚無(wú)統(tǒng)一定義，不同主體從不同角度分別對(duì)其進(jìn)行了界定和命名（見(jiàn)表1），但本質(zhì)上仍存在一定共性特征，即智慧城市中樞系統(tǒng)是面向城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化需求，利用云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈、數(shù)字孿生等新一代信息技術(shù)，推動(dòng)城市數(shù)據(jù)資源匯聚融合和運(yùn)行態(tài)勢(shì)全域感知，驅(qū)動(dòng)業(yè)務(wù)流程優(yōu)化和再造，實(shí)現(xiàn)城市治理能力提升、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和管理模式創(chuàng)新的復(fù)雜系統(tǒng)。

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通過(guò)對(duì)各地智慧城市中樞系統(tǒng)的功能分析，可以總結(jié)出智慧城市中樞系統(tǒng)至少要具備全域感知能力、數(shù)據(jù)融合能力、智能賦能能力和全景洞察能力這四大基本能力。

第一，全域感知能力。通過(guò)連接各類(lèi)物聯(lián)感知終端，實(shí)時(shí)獲取城市的精細(xì)化運(yùn)行參數(shù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市全面、立體的感知能力，形成從物理城市到數(shù)字孿生城市的精準(zhǔn)映射。第二，數(shù)據(jù)融合能力。全面歸集城市各類(lèi)政府?dāng)?shù)據(jù)，引入社會(huì)數(shù)據(jù)，對(duì)多源異構(gòu)數(shù)據(jù)進(jìn)行梳理、清洗、關(guān)聯(lián)、比對(duì)，在融合分析中激發(fā)數(shù)據(jù)價(jià)值，為數(shù)據(jù)資源的活化應(yīng)用奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。第三，智能賦能能力。集成應(yīng)用大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新一代信息技術(shù)，提供共性的、智能的支撐組件，通過(guò)開(kāi)放平臺(tái)賦能產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、城市治理、生活環(huán)境、公共服務(wù)等城市各領(lǐng)域的智慧應(yīng)用。第四，全景洞察能力。通過(guò)創(chuàng)新優(yōu)化信息化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的體制機(jī)制，推進(jìn)“三融五跨”，挖掘城市運(yùn)行全景的內(nèi)在邏輯和客觀規(guī)律，實(shí)現(xiàn)運(yùn)行監(jiān)測(cè)、形勢(shì)預(yù)判、聯(lián)合調(diào)度、科學(xué)決策等。

通過(guò)智慧城市中樞系統(tǒng)的全面感知能力，可以全面匯聚城市物聯(lián)感知設(shè)備采集的數(shù)據(jù)、從互聯(lián)網(wǎng)采集的數(shù)據(jù)、各部門(mén)政務(wù)系統(tǒng)的非涉密數(shù)據(jù)等。利用數(shù)據(jù)融合能力形成城市大數(shù)據(jù)，與智慧城市建設(shè)的跨部門(mén)、跨領(lǐng)域的智慧應(yīng)用進(jìn)行數(shù)據(jù)共享，全面支撐智慧城市的數(shù)據(jù)需求。利用智能賦能、全景洞察等能力為智慧城市的智慧應(yīng)用提供能力支撐，助力科學(xué)決策邁上新臺(tái)階。

智慧城市中樞系統(tǒng)的建設(shè)重點(diǎn)

數(shù)據(jù)資源治理中樞。新型智慧城市建設(shè)需要以數(shù)據(jù)共享為紐帶，以“技術(shù)融合、數(shù)據(jù)融合、業(yè)務(wù)融合”和“跨部門(mén)、跨業(yè)務(wù)、跨系統(tǒng)、跨地域、跨層級(jí)”要求為根本。目前，城市在數(shù)據(jù)資源治理中的“信息孤島”“條塊分割”等問(wèn)題依然存在，政府部門(mén)之間“數(shù)據(jù)壟斷”和“數(shù)據(jù)打架”等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，政府部門(mén)之間信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同無(wú)法通過(guò)傳統(tǒng)電子政務(wù)手段來(lái)實(shí)現(xiàn)。為此，智慧城市亟需通過(guò)建設(shè)中樞系統(tǒng)來(lái)取得突破。一要建立智慧城市中樞系統(tǒng)的數(shù)據(jù)采集匯聚體系，規(guī)范數(shù)據(jù)采集、匯聚、接口等標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)和主題數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)。二要建立智慧城市中樞系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享交換機(jī)制，建設(shè)統(tǒng)一數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)，并建立配套的體制機(jī)制和工作機(jī)制。三要通過(guò)智慧城市中樞系統(tǒng)推動(dòng)數(shù)據(jù)資源的開(kāi)發(fā)利用，鼓勵(lì)商業(yè)機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織和個(gè)人利用智慧城市中樞系統(tǒng)的數(shù)據(jù)資源與數(shù)據(jù)處理能力，釋放數(shù)據(jù)紅利。

能力匯聚開(kāi)放中樞。當(dāng)前，以物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)為代表的新一代信息技術(shù)迅猛發(fā)展，加速融入經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域，推動(dòng)生產(chǎn)方式、生活方式、政府治理模式發(fā)生前所未有的深刻變革，城市的各行業(yè)各領(lǐng)域都已經(jīng)認(rèn)識(shí)到數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要意義，并開(kāi)始探索嘗試。然而，數(shù)字化轉(zhuǎn)型是一項(xiàng)周期長(zhǎng)、投資大的復(fù)雜系統(tǒng)工程，從軟硬件搭建、技術(shù)要素購(gòu)買(mǎi)到系統(tǒng)開(kāi)發(fā)運(yùn)行，都需要專(zhuān)業(yè)的能力和持續(xù)的資金投入，構(gòu)建統(tǒng)一的共性賦能平臺(tái)，不僅可以避免各行業(yè)各領(lǐng)域重復(fù)建設(shè)、浪費(fèi)資金，還有助于推動(dòng)各方數(shù)據(jù)資源的共享和業(yè)務(wù)系統(tǒng)的聯(lián)動(dòng)。一要增強(qiáng)匯聚共性的數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)和技術(shù)賦能能力，有效支撐智慧應(yīng)用對(duì)于城市大數(shù)據(jù)資源、城市模型、大數(shù)據(jù)分析處理工具、智能算法等方面的需求。二要提供城市級(jí)的大型平臺(tái)，開(kāi)放城市公共數(shù)據(jù)、領(lǐng)域模型、算法工具等，吸引創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)要素資源匯聚，推進(jìn)信息互通、資源共享，為技術(shù)創(chuàng)新到成果轉(zhuǎn)化全過(guò)程提供良好的平臺(tái)環(huán)境。

聯(lián)動(dòng)調(diào)度指揮中樞。“十三五”以來(lái)，我國(guó)通過(guò)統(tǒng)籌政務(wù)信息化工程建設(shè)、推動(dòng)政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享等舉措，在城市局部領(lǐng)域的業(yè)務(wù)聯(lián)動(dòng)取得了積極成效，但未能從全局上和根本上解決長(zhǎng)期以來(lái)困擾我國(guó)城市信息化建設(shè)“條塊分割、煙囪林立”的問(wèn)題。通過(guò)建設(shè)智慧城市中樞系統(tǒng)，接入或集成各領(lǐng)域的信息化平臺(tái)系統(tǒng)，尤其是各級(jí)各部門(mén)指揮調(diào)度和綜合運(yùn)行類(lèi)系統(tǒng)及相關(guān)數(shù)據(jù)資源，實(shí)現(xiàn)橫向上領(lǐng)域互聯(lián)、縱向上各級(jí)貫通，打造一體化的聯(lián)動(dòng)調(diào)度指揮中樞，集綜合指揮調(diào)度、數(shù)據(jù)匯聚應(yīng)用、風(fēng)險(xiǎn)防范預(yù)警、事件應(yīng)對(duì)處置、服務(wù)科學(xué)決策等功能于一體，及時(shí)掌控城市各層級(jí)、各方面重要?jiǎng)討B(tài)和突發(fā)狀況，為多部門(mén)聯(lián)動(dòng)工作，統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一行動(dòng)、統(tǒng)一資源調(diào)配提供支撐，實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)、跨地域、跨部門(mén)的指揮調(diào)度。

科學(xué)決策支撐中樞。近年來(lái)，各地市深入貫徹落實(shí)中央各項(xiàng)決策部署，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，城市人居環(huán)境顯著改善，城市承載力大幅提升，但部分城市的發(fā)展方式較為粗放，治理體制機(jī)制不健全，公共資源供需矛盾日趨緊張，城市風(fēng)貌特色不鮮明，交通擁堵、街區(qū)內(nèi)澇等“城市病”逐步顯現(xiàn)。傳統(tǒng)的電子政務(wù)架構(gòu)和信息化應(yīng)用無(wú)法有效支撐城市指揮調(diào)度和城市精準(zhǔn)化治理的需求，亟需通過(guò)智慧城市中樞系統(tǒng)建設(shè)，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行多維度、多角度、精準(zhǔn)化展現(xiàn)，將可視分析與各領(lǐng)域業(yè)務(wù)決策需求分析相結(jié)合，制定多個(gè)專(zhuān)題應(yīng)用場(chǎng)景和解決方案，充分挖掘和呈現(xiàn)數(shù)據(jù)背后隱藏的關(guān)鍵特征、關(guān)聯(lián)關(guān)系和發(fā)展趨勢(shì)等，及時(shí)發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的問(wèn)題，對(duì)問(wèn)題的發(fā)展態(tài)勢(shì)進(jìn)行精確預(yù)測(cè)和描繪，讓事件識(shí)別更快速、問(wèn)題發(fā)現(xiàn)更容易、數(shù)據(jù)展現(xiàn)更直觀，助力決策者理解數(shù)據(jù)并作出精準(zhǔn)判斷。

智慧城市中樞系統(tǒng)的發(fā)展趨勢(shì)

基礎(chǔ)設(shè)施趨于智能化。智能計(jì)算中心作為承載智能計(jì)算需求的算力中心，成為技術(shù)發(fā)展和需求變化的必然趨勢(shì)。隨著人工智能的快速發(fā)展，傳統(tǒng)面向通用計(jì)算負(fù)載的CPU架構(gòu)已經(jīng)無(wú)法完全滿(mǎn)足海量數(shù)據(jù)的并行計(jì)算需求，可提供異構(gòu)計(jì)算、加速計(jì)算、可編程計(jì)算等人工智能并行計(jì)算需求的智能計(jì)算中心獲得了巨大的發(fā)展機(jī)遇。由于智算中心對(duì)數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化融合發(fā)展的重要支撐作用，以及對(duì)以信息化、智能化為杠桿培育新動(dòng)能的帶動(dòng)作用，智算中心已經(jīng)被越來(lái)越多的地方政府所重視并布局，推動(dòng)我國(guó)云計(jì)算服務(wù)向平臺(tái)化、規(guī)?；⒅悄芑?jí)發(fā)展。

末梢神經(jīng)趨向成熟。隨著以邊緣計(jì)算為特點(diǎn)的嵌入式人工智能技術(shù)的快速發(fā)展，智慧城市中樞系統(tǒng)的類(lèi)腦視覺(jué)、聽(tīng)覺(jué)、軀體感覺(jué)、運(yùn)動(dòng)神經(jīng)等系統(tǒng)將不斷趨向成熟，AI+芯片技術(shù)將賦予傳感器、攝像頭、智能終端、智能汽車(chē)、智能制造設(shè)備、樓房建筑、工業(yè)機(jī)器人等現(xiàn)場(chǎng)端裝置、網(wǎng)關(guān)更多更強(qiáng)的AI能力。計(jì)算與分析模型逐漸成熟、落地，無(wú)須再將所有數(shù)據(jù)發(fā)回云端，裝置設(shè)備在網(wǎng)絡(luò)端點(diǎn)或接近網(wǎng)絡(luò)端點(diǎn)地方的計(jì)算和分析能力顯著增強(qiáng)，使現(xiàn)場(chǎng)裝置更加智能敏捷，使智慧城市中樞系統(tǒng)的感覺(jué)神經(jīng)系統(tǒng)、運(yùn)動(dòng)神經(jīng)系統(tǒng)的末梢控制變得更為智能和健壯。

數(shù)據(jù)供給更加重要。城市各領(lǐng)域智慧應(yīng)用都建立在海量鮮活數(shù)據(jù)資源的基礎(chǔ)之上。當(dāng)前，通過(guò)統(tǒng)一平臺(tái)安全提供數(shù)據(jù)和相應(yīng)的能力支撐，以此激發(fā)數(shù)據(jù)要素價(jià)值、促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)已經(jīng)成為一種趨勢(shì)。浙江、貴州、上海等省市走在前列，在數(shù)據(jù)開(kāi)放中已經(jīng)率先提出了數(shù)據(jù)“可用不可見(jiàn)”“數(shù)據(jù)見(jiàn)面模型不見(jiàn)面”等數(shù)據(jù)+能力輸出的服務(wù)模式。智慧城市中樞系統(tǒng)作為城市“要素?cái)?shù)字化、數(shù)字要素化”的核心平臺(tái)，整合了城市算力、算法、數(shù)據(jù)等重要資源，其作為促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展的平臺(tái)型基礎(chǔ)設(shè)施潛力巨大。

應(yīng)用場(chǎng)景逐步豐富。智慧城市中樞系統(tǒng)促進(jìn)了開(kāi)放共享發(fā)展，融匯各類(lèi)數(shù)據(jù)資源，借助智能算法和自我學(xué)習(xí)，從現(xiàn)階段的“感知”“態(tài)勢(shì)”“優(yōu)化”擴(kuò)展到精細(xì)化的城市管理、全天候的指尖政務(wù)服務(wù)、便捷化的出行信息服務(wù)、“一站式”旅游在途體驗(yàn)、數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)空間學(xué)習(xí)環(huán)境、普惠化在線醫(yī)療服務(wù)、智能化在線養(yǎng)老體驗(yàn)、無(wú)時(shí)空的網(wǎng)絡(luò)社交娛樂(lè)、智能化的工廠/車(chē)間等生產(chǎn)生活的方方面面，未來(lái)逐步將走向“預(yù)測(cè)”“干預(yù)”“決策”“規(guī)劃”。數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換將作為科學(xué)合理的業(yè)務(wù)模型，讓數(shù)據(jù)幫助城市來(lái)作思考、決策和運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)城市精細(xì)化管理和社會(huì)治理，解決城市管理難題，促進(jìn)國(guó)家、區(qū)域、城鄉(xiāng)、人群等的協(xié)調(diào)、開(kāi)放和共享發(fā)展。

建設(shè)模式走向平臺(tái)化。在開(kāi)放、共享的經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)下，智慧城市中樞系統(tǒng)平臺(tái)化建設(shè)趨勢(shì)越來(lái)越明顯。新型智慧城市建設(shè)中的智慧城市中樞系統(tǒng)建設(shè)，將會(huì)吸引更多的主體參與，共享智慧城市領(lǐng)域的相關(guān)技術(shù)及數(shù)據(jù)，更快、更容易地建立產(chǎn)業(yè)鏈上下游的生態(tài)伙伴，構(gòu)成龐大的關(guān)系鏈，形成一個(gè)快速迭代的生態(tài)閉環(huán)。

智慧城市中樞系統(tǒng)的投融資模式

實(shí)現(xiàn)路徑?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》中指出，要“吸引民間資本加大信息基礎(chǔ)設(shè)施投資力度”，“通過(guò)投資補(bǔ)助、基金注資、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息等方式，支持社會(huì)資本參與重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)”。國(guó)家發(fā)展改革委隨后發(fā)布了在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域首批推出80個(gè)鼓勵(lì)社會(huì)資本參與的示范項(xiàng)目，將新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施作為專(zhuān)門(mén)的投資開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本，特別是民間投資，以合資、獨(dú)資、特許經(jīng)營(yíng)等方式參與建設(shè)及運(yùn)營(yíng)。近幾年，國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部連續(xù)發(fā)文，進(jìn)一步規(guī)范政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目投融資操作，為智慧城市優(yōu)化投融資環(huán)境、規(guī)范資金使用、提高資金利用效率、解決建設(shè)資金問(wèn)題提供了新的途徑和思路。

智慧城市中樞系統(tǒng)是城市的新型基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)重點(diǎn)以信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)、數(shù)據(jù)資源、應(yīng)用服務(wù)以及數(shù)據(jù)資源的增值利用。與傳統(tǒng)意義的“鐵公基”建設(shè)相比，單個(gè)工程規(guī)模較小，更加注重項(xiàng)目的后期運(yùn)營(yíng)，及系統(tǒng)與政務(wù)、交通、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、社區(qū)、環(huán)保、應(yīng)急、公共安全等眾多領(lǐng)域的互聯(lián)互通，需要避免因軟硬件設(shè)備配置、接口、系統(tǒng)不兼容等因素造成的重復(fù)建設(shè)、“信息孤島”等現(xiàn)象。同時(shí)，智慧城市中樞系統(tǒng)建設(shè)需要大量資金投入，單純依靠財(cái)政投入將給政府造成較大壓力，也不利于系統(tǒng)可持續(xù)運(yùn)行。采用政府和社會(huì)資本合作模式拓寬投融資渠道，以財(cái)政資金引導(dǎo)社會(huì)資本參與智慧城市中樞系統(tǒng)建設(shè)，有利于優(yōu)化資金配置、降低融資成本、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、創(chuàng)新商業(yè)模式，保障智慧城市中樞系統(tǒng)順利落地和有效實(shí)施。因此，在智慧城市建設(shè)過(guò)程中，由政府出資方和社會(huì)資本方共同投資成立項(xiàng)目公司來(lái)具體操作智慧城市中樞系統(tǒng)的投融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)逐漸成為目前的主要模式（見(jiàn)表2）。

重要意義。在智慧城市中樞系統(tǒng)的建設(shè)中創(chuàng)新投融資模式具有以下重要意義。

（1）優(yōu)化政企資源配置。投融資是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下配置資源的重要手段，也是供給側(cè)和需求側(cè)兩端發(fā)力的重要引擎。通過(guò)理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，引入社會(huì)資本，開(kāi)展政企協(xié)作，明晰政府社會(huì)資本在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、提供社會(huì)公共服務(wù)過(guò)程中的責(zé)權(quán)利，由政府承擔(dān)政策風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)資本承擔(dān)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)最小化和利益最大化的原則，將使項(xiàng)目在整個(gè)運(yùn)營(yíng)期風(fēng)險(xiǎn)最小，使社會(huì)公眾利益最大化。建立公平開(kāi)放透明的市場(chǎng)規(guī)則，建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，將促進(jìn)優(yōu)化資源配置，讓市場(chǎng)在公共資源的配置中發(fā)揮更大作用，緩解企業(yè)融資難、融資貴的問(wèn)題，提高投融資的運(yùn)行效率和效益，形成健康高效的投融資體系。

（2）優(yōu)化建設(shè)資金構(gòu)成。引入社會(huì)資金，引導(dǎo)形成財(cái)政投資、銀行貸款、債券融資和社會(huì)資本為主的多層次資金來(lái)源體系，將有效減輕政府公共財(cái)政的舉債壓力。多種形式的資金結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)統(tǒng)籌安排，將改變以往依賴(lài)財(cái)政資金的單一融資模式和粗放式資金投入方式，減輕政府財(cái)政投入負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)政府的短期投資能力，擴(kuò)大政府財(cái)政支出的“乘數(shù)效應(yīng)”，形成智慧城市建設(shè)長(zhǎng)期資金和短期資金互補(bǔ)的格局，破解智慧城市建設(shè)的資金瓶頸，激發(fā)民間資本活力，拓展企業(yè)發(fā)展空間，提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（3）優(yōu)化公共服務(wù)質(zhì)量。智慧城市建設(shè)投融資將政府戰(zhàn)略規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管、行政服務(wù)、公共服務(wù)和社會(huì)資本的管理效率與技術(shù)創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合在一起，有利于從投資項(xiàng)目服務(wù)管理、創(chuàng)新融資機(jī)制、暢通投資項(xiàng)目融資渠道等多方面促進(jìn)體制機(jī)制和管理流程的創(chuàng)新；有利于厘清政府和市場(chǎng)邊界，減少政府對(duì)微觀事務(wù)的參與，提升政府的法律意識(shí)、契約意識(shí)和市場(chǎng)意識(shí)，更好地推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、履行公共職能；有利于形成投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)一體化，有效提升公共產(chǎn)品供給效率和公共服務(wù)水平。

智慧城市中樞系統(tǒng)的運(yùn)營(yíng)模式

實(shí)現(xiàn)路徑。智慧城市運(yùn)行中產(chǎn)生的海量數(shù)據(jù)是城市的重要資產(chǎn)，通過(guò)創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)模式，按照“以平臺(tái)運(yùn)營(yíng)為基礎(chǔ)、以數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)投資為主業(yè)，統(tǒng)籌城市運(yùn)營(yíng)為最終目標(biāo)”的發(fā)展路線圖，對(duì)平臺(tái)、數(shù)據(jù)、產(chǎn)業(yè)、城市進(jìn)行統(tǒng)籌運(yùn)營(yíng)，可實(shí)現(xiàn)“資源—資產(chǎn)—資本”的遞升。在智慧城市中樞系統(tǒng)的建設(shè)過(guò)程中明確商業(yè)模式，使得可以開(kāi)展運(yùn)營(yíng)的內(nèi)容實(shí)現(xiàn)充分的商業(yè)化運(yùn)作，能夠提升智慧城市建設(shè)活力，并為智慧城市的長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)提供充足的資金支持。

“數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)+生態(tài)合作”以成立國(guó)資的大數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)公司為抓手，在政府授權(quán)下引入優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本，代表政府與社會(huì)力量開(kāi)展戰(zhàn)略合作，執(zhí)行投融資、建設(shè)管理、運(yùn)營(yíng)維護(hù)和產(chǎn)業(yè)生態(tài)培育，是一種智慧城市中樞系統(tǒng)的運(yùn)營(yíng)實(shí)現(xiàn)路徑。大數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)公司負(fù)責(zé)智慧城市中樞系統(tǒng)、智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施和其他智慧城市項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，以智慧城市中樞系統(tǒng)為核心，圍繞大數(shù)據(jù)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、應(yīng)用及服務(wù)等創(chuàng)新，開(kāi)展數(shù)據(jù)應(yīng)用與共性服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，以及信息系統(tǒng)集成服務(wù)等。大數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)公司也可作為城市政務(wù)數(shù)據(jù)的管理和運(yùn)營(yíng)主體，提供數(shù)據(jù)信息資源挖掘、數(shù)據(jù)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、數(shù)據(jù)資產(chǎn)增值、大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、信息咨詢(xún)服務(wù)，構(gòu)建數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，促進(jìn)數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用，助力政務(wù)、行業(yè)、企業(yè)等各領(lǐng)域數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)與資產(chǎn)化，負(fù)責(zé)充分提升城市自身“造血能力”，探索多元化、可持續(xù)的運(yùn)營(yíng)模式（見(jiàn)圖1）。

推進(jìn)步驟。智慧城市中樞系統(tǒng)應(yīng)根據(jù)自身城市發(fā)展戰(zhàn)略、城市治理現(xiàn)代化和發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)需求，遵循“需求導(dǎo)向、示范先行，頂層設(shè)計(jì)、有序展開(kāi)，注重實(shí)效、壯大產(chǎn)業(yè)”的思路穩(wěn)步推進(jìn)，避免貪大求快、半途而廢?？紤]到智慧城市中樞系統(tǒng)投資規(guī)模巨大，規(guī)劃建設(shè)周期可細(xì)分為項(xiàng)目籌備、推廣應(yīng)用、全面應(yīng)用和建設(shè)完成四個(gè)主要階段，各階段建設(shè)重點(diǎn)不同。

（1）項(xiàng)目籌備階段。一是確定智慧城市中樞系統(tǒng)的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)基本模式。二是組建產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，盤(pán)活智慧城市中樞系統(tǒng)建設(shè)有關(guān)資源，激發(fā)相關(guān)企業(yè)及社會(huì)資本參與智慧城市中樞系統(tǒng)的建設(shè)熱情。三是組建由國(guó)有城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)頭部企業(yè)控股、民營(yíng)本地龍頭企業(yè)參股的大數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)公司，并由其在政府指導(dǎo)下?tīng)款^智慧城市中樞系統(tǒng)建設(shè)。四是編制智慧城市中樞系統(tǒng)頂層設(shè)計(jì)。結(jié)合城市實(shí)際選擇適合自身需要的建設(shè)目標(biāo)與路徑。五是結(jié)合城市發(fā)展需要，選擇需求迫切、應(yīng)用效果明顯的項(xiàng)目作為切入點(diǎn)，啟動(dòng)先試示范應(yīng)用項(xiàng)目建設(shè)。六是同步開(kāi)展通信網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)中心和算力基礎(chǔ)設(shè)施等信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（2）推廣應(yīng)用階段。一是基本完成信息基礎(chǔ)設(shè)施任務(wù)，初步形成一個(gè)高速、移動(dòng)、安全、泛在的城市信息化基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。二是完成重要標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范編制，為智慧城市中樞系統(tǒng)統(tǒng)一接入、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一應(yīng)用等奠定必要基礎(chǔ)。三是啟動(dòng)數(shù)據(jù)資源治理、能力匯聚開(kāi)放、聯(lián)動(dòng)調(diào)度智慧和科學(xué)決策支撐等系統(tǒng)的全面建設(shè)。四是啟動(dòng)網(wǎng)絡(luò)空間安全保障與綜合治理體系建設(shè)。

（3）全面應(yīng)用階段。以平臺(tái)、重點(diǎn)系統(tǒng)的應(yīng)用為核心，基本完成數(shù)據(jù)資源治理、能力匯聚開(kāi)放、聯(lián)動(dòng)調(diào)度智慧和科學(xué)決策支撐等系統(tǒng)的建設(shè)并投入使用，基本完成城市各項(xiàng)管理和服務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的建設(shè)。完成網(wǎng)絡(luò)空間安全保障與綜合治理體系建設(shè)。健全各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、技術(shù)指南及管理辦法。

（4）建設(shè)完成階段。全面完成智慧城市中樞系統(tǒng)建設(shè)，完善城市各項(xiàng)管理和服務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，并投入使用。

智慧城市中樞系統(tǒng)的建設(shè)實(shí)施建議

“十四五”時(shí)期，智慧城市建設(shè)將持續(xù)穩(wěn)步發(fā)展，成為數(shù)字政府、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要載體。有效推進(jìn)智慧城市中樞系統(tǒng)建設(shè)實(shí)施，保障智慧城市可持續(xù)發(fā)展，可從以下方面著力。

強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。健全智慧城市中樞系統(tǒng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)的組織體系，形成由智慧城市建設(shè)牽頭部門(mén)和相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)協(xié)同共建的工作機(jī)制。建立健全部門(mén)之間、區(qū)域之間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)銜接機(jī)制，強(qiáng)化規(guī)劃制定、系統(tǒng)設(shè)計(jì)、項(xiàng)目實(shí)施等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的溝通協(xié)調(diào)，確?；ヂ?lián)互通和數(shù)據(jù)共享。強(qiáng)化項(xiàng)目和資金統(tǒng)籌監(jiān)管，加強(qiáng)項(xiàng)目審批、項(xiàng)目建設(shè)、成果驗(yàn)收等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的審查和監(jiān)管。強(qiáng)化與項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位的溝通協(xié)調(diào)，及時(shí)掌握全市各個(gè)項(xiàng)目建設(shè)情況，及時(shí)協(xié)調(diào)解決項(xiàng)目建設(shè)中出現(xiàn)的各類(lèi)問(wèn)題。

科學(xué)制定頂層設(shè)計(jì)。綜合考慮上級(jí)智慧城市中樞系統(tǒng)建設(shè)現(xiàn)狀和政策導(dǎo)向、本級(jí)智慧城市中樞系統(tǒng)建設(shè)基礎(chǔ)、下級(jí)智慧城市中樞系統(tǒng)應(yīng)用需求，結(jié)合城市規(guī)模、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和能力、信息基礎(chǔ)設(shè)施與信息化應(yīng)用所處階段和城市發(fā)展需求，研判智慧城市中樞建設(shè)需求?？茖W(xué)制定智慧城市中樞系統(tǒng)規(guī)劃，合理選擇目標(biāo)功能、應(yīng)用場(chǎng)景、投融資模式和實(shí)施路徑，避免盲目投資。結(jié)合城市未來(lái)發(fā)展需求和技術(shù)高速迭代形勢(shì)，適度超前規(guī)劃，強(qiáng)化設(shè)施配套，加快5G、物聯(lián)網(wǎng)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、空天地一體化網(wǎng)絡(luò)等信息基礎(chǔ)設(shè)施，以及云計(jì)算、邊緣計(jì)算等算力平臺(tái)的建設(shè)應(yīng)用。

激活多元主體活力。采取政府主導(dǎo)和社會(huì)資本充分參與的投資建設(shè)模式，合理選擇市場(chǎng)化合作伙伴，提升投資環(huán)節(jié)的市場(chǎng)化程度和資源配置效率。一是遴選城市級(jí)合作伙伴，選擇有實(shí)力、有經(jīng)驗(yàn)、有長(zhǎng)期合作意愿、安全可靠的社會(huì)資本方作為城市級(jí)合作伙伴，負(fù)責(zé)整體項(xiàng)目群建設(shè)，協(xié)商政府與社會(huì)資本間的權(quán)利和義務(wù)，明確補(bǔ)貼模式。二是遴選項(xiàng)目級(jí)合作伙伴，針對(duì)項(xiàng)目具體特征，由智慧城市建設(shè)牽頭部門(mén)、行業(yè)主管部門(mén)和城市級(jí)運(yùn)營(yíng)公司共同選擇領(lǐng)域內(nèi)經(jīng)驗(yàn)豐富、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的社會(huì)資本方作為項(xiàng)目級(jí)合作伙伴，根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)確定補(bǔ)貼模式。

完善配套支持政策。一是財(cái)政政策，要綜合評(píng)估財(cái)政狀況，制定有針對(duì)性的財(cái)政優(yōu)惠政策，通過(guò)投資補(bǔ)助、基金參股、前期費(fèi)用補(bǔ)貼、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息等方式給予相關(guān)扶持。二是金融政策，要鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)探索適合智慧城市中樞系統(tǒng)項(xiàng)目特點(diǎn)的信貸產(chǎn)品和貸款模式，在授信額度、質(zhì)押融資、保函業(yè)務(wù)等方面提供融資服務(wù)，支持項(xiàng)目公司依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定通過(guò)債券市場(chǎng)籌措投資資金。三是審批政策，要明確市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)質(zhì)量和監(jiān)管細(xì)則，強(qiáng)化對(duì)政府和社會(huì)資本合作的評(píng)估論證、執(zhí)行監(jiān)管、績(jī)效評(píng)價(jià)等工作。四是數(shù)據(jù)管理政策，要加強(qiáng)數(shù)據(jù)分類(lèi)管理和共享開(kāi)放，推動(dòng)打破數(shù)據(jù)壟斷，在數(shù)據(jù)保護(hù)、人工智能、關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域強(qiáng)化法規(guī)制度建設(shè)。

（國(guó)家信息中心信息化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展部房毓菲、王丹丹對(duì)本文有重要貢獻(xiàn)）

責(zé) 編／肖晗題

單志廣，研究員，國(guó)家信息中心信息化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展部主任、智慧城市發(fā)展研究中心主任，國(guó)家大數(shù)據(jù)發(fā)展專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)。研究方向?yàn)橛?jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)、智慧城市等。主要著作有《計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)的服務(wù)質(zhì)量（QoS）》《物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展》《信息資源分類(lèi)——方法與實(shí)踐》等。