【摘要】城市大腦建設策源于浙江杭州的“數(shù)字治堵”實踐，隨后拓展至“數(shù)字治城”“數(shù)字治疫”實踐，并實現(xiàn)全國多地的復制推廣。城市大腦作為助推城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的數(shù)字系統(tǒng)與現(xiàn)代城市基礎設施，是一項面向當下和未來的以人民為中心的福祉建設和創(chuàng)新型實踐。城市大腦的運作機制可概述為，在公共價值導向下以數(shù)字基礎設施建設為底座的數(shù)據(jù)治理和應用推進的雙輪驅(qū)動。城市大腦促使政府治理發(fā)生轉(zhuǎn)變，為其提供了科學、民主的行政決策支撐，助推了精準、高效的行政執(zhí)行落地，實現(xiàn)了均等、公正的行政權(quán)力配置，完善了以人民為中心的公共服務集成。因此，基于當前實踐經(jīng)驗，為進一步優(yōu)化城市大腦建設，從微觀來看，數(shù)據(jù)治理過程需強調(diào)效率性和規(guī)范化的協(xié)調(diào)，應用場景推進需實現(xiàn)技術(shù)理性和公共價值的平衡，數(shù)字駕駛艙設計需做到實戰(zhàn)性與個性化的兼顧；從宏觀來看，城市大腦建設需做好一體化和全局性的統(tǒng)籌。

【關鍵詞】公共價值 城市大腦 數(shù)據(jù)治理 應用推進 治理效能

【中圖分類號】F29/F49         【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.09.007

梁正，清華大學公共管理學院教授、清華大學人工智能國際治理研究院副院長、清華大學中國科技政策研究中心副主任。研究方向為國家創(chuàng)新系統(tǒng)理論與實踐、科技政策、新興技術(shù)及其治理。主要著作有《科學、技術(shù)與創(chuàng)新經(jīng)濟學》、《中國十位著名經(jīng)濟學家批判》（合著）等。

引言

“城市大腦”被定義為“城市建設伴隨著21世紀互聯(lián)網(wǎng)架構(gòu)的類腦化過程”，本質(zhì)上是“一個聚合機器云智能與人類群體智慧的類腦智能復雜巨系統(tǒng)”。[1]我國城市大腦建設策源于2016年浙江杭州的“數(shù)字治堵”實踐，隨后拓展至覆蓋城市治理各大生產(chǎn)生活領域的“數(shù)字治城”“數(shù)字治疫”等實踐，旨在使便民服務更加精準、城市治理更加精細。阿里云創(chuàng)始人、杭州市“城市大腦”總架構(gòu)師王堅提出，“城市大腦就是未來數(shù)據(jù)資源時代的城市數(shù)字基礎設施”[2]。關于杭州城市大腦的具體內(nèi)涵，2020年由杭州市人民代表大會常務委員會公布施行的《杭州城市大腦賦能城市治理促進條例》給出了相關界定：“本條例所稱城市大腦，是指由中樞、系統(tǒng)與平臺、數(shù)字駕駛艙和應用場景等要素組成，以數(shù)據(jù)、算力、算法等為基礎和支撐，運用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等新技術(shù)，推動全面、全程、全域?qū)崿F(xiàn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的數(shù)字系統(tǒng)和現(xiàn)代城市基礎設施。”

2020年3月31日，習近平總書記視察杭州城市大腦運營指揮中心時提出，運用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術(shù)推動城市管理手段、管理模式、管理理念創(chuàng)新，從數(shù)字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路，前景廣闊。[3]近年來，全國各地繼杭州后陸續(xù)開啟應用城市大腦推進城市治理現(xiàn)代化建設的探索，如北京海淀、江蘇蘇州、安徽合肥、福建福州等地紛紛應用前沿技術(shù)開展城市大腦建設，實現(xiàn)技術(shù)賦能城市治理。關于城市大腦建設的研究已引起我國學界的廣泛關注，按照研究范疇可以簡要劃分為三大維度：第一，以城市大腦建設實踐為切入口，從宏觀實踐層面思索推進社會智能化治理的政策過程。有學者基于米特—霍恩模型探索社會治理智能化政策執(zhí)行遭遇的困難；[4]有學者對城市空間中智能化治理的風險進行探索[5]。第二，從中觀機理層面對城市大腦建設機制進行剖析，并探索城市大腦建設對政府治理的作用。有學者為廓清技術(shù)賦權(quán)治理創(chuàng)新的現(xiàn)實路徑，對上海市某區(qū)的“城市大腦”建設和運行的機制進行分析；[6]有學者對杭州“城市大腦”運行機制進行剖析，探索城市大腦如何推進治理現(xiàn)代化；[7]有學者從數(shù)字界面視角探索城市大腦的設計原理[8]。第三，從微觀技術(shù)層面出發(fā)，著重探索城市大腦的某一類技術(shù)嵌入應用的運行機制。有學者以杭州城市大腦為例，探索人工智能嵌入應用政府治理的實踐、機制與風險架構(gòu)。[9]

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中提出：“必須堅持一切行政機關為人民服務、對人民負責、受人民監(jiān)督，創(chuàng)新行政方式，提高行政效能，建設人民滿意的服務型政府。”[10]城市治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，城市大腦通過實現(xiàn)信息技術(shù)和治理形態(tài)的有機融合，提升治理效能、實現(xiàn)公共價值，是一項面向當下和未來的以人民為中心的福祉建設和創(chuàng)新型實踐?；仡櫘斍皩W界主要研究發(fā)現(xiàn)，少有從公共價值層面探討城市大腦運行機制的學術(shù)成果。因此，本文落腳于中觀機理層面，在公共價值理論視角下分析中國城市大腦建設的實踐邏輯及其帶來的政府治理轉(zhuǎn)變，以期探索技術(shù)和治理的融合機制。

以公共價值為導向的城市大腦分析框架

公共價值（Public Value）一詞，最早是在美國哈佛大學教授馬克·莫爾（Mark H. Moore）于1995年發(fā)行的《創(chuàng)造公共價值：政府的戰(zhàn)略管理》一書中被作為學術(shù)用語正式提出。莫爾認為，政府作為創(chuàng)造者，管理的最終目的是為社會創(chuàng)造公共價值。[11]在此之后，公共價值逐漸成為國內(nèi)外學者的研究熱點之一。有學者認為，傳統(tǒng)公共行政所強調(diào)的官僚制和新公共管理所推崇的類私人部門管理模式不能準確地表達公共服務所應承載的社會價值。[12]還有學者提出，公共價值往往被視為公民本位的回歸，在一定程度上能夠修復新公共管理因為對效率和“顧客導向”的過分強調(diào)而造成的政府信任和合法性危機。[13]因此，繼新公共管理理論之后，公共價值理論作為一種新的公共行政學研究范式，關注對公民集體偏好的回應，重新定位民主與效率的關系，全面應對效率、責任與公平的問題。進一步看，公共價值理論表現(xiàn)出網(wǎng)絡治理的特征，[14]能夠解釋政策和執(zhí)行中新的網(wǎng)絡治理形式以及更智能化的公共服務。[15]

著眼中國實踐，有學者提出當代中國的公共價值重構(gòu)，即從推動經(jīng)濟增長的單一價值觀轉(zhuǎn)向以人民為中心，從而注重公共性、有效性和高質(zhì)量發(fā)展等復合價值觀系統(tǒng)的建設。[16]中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，“必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷促進人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕”[17]。習近平總書記以人民為中心的發(fā)展思想，是應對當前社會主要矛盾的精神要義，是公共價值理論在中國本土化實踐的最新詮釋。聚焦研究本身，城市大腦建設可被認為是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化框架下的一項強調(diào)公共性和有效性的政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型實踐。因此，通過借鑒以上學者對公共價值理論內(nèi)涵和外延的界定，并結(jié)合我國城市大腦的現(xiàn)有實踐邏輯（僅參考杭州城市大腦定義），本文搭建了以下分析框架，如圖1所示。

運作機制：公共價值導向下數(shù)據(jù)治理和應用推進的雙輪驅(qū)動

近年來，全國各地以杭州城市大腦為樣板，大力投入城市大腦建設，且建設邏輯和運作機制大致趨同。杭州城市大腦由中樞、系統(tǒng)與平臺、數(shù)字駕駛艙、應用場景等關鍵核心要素組成，要素間的有機互動模式體現(xiàn)了其運作機制。具體而言，各系統(tǒng)與平臺數(shù)據(jù)通過中樞協(xié)同機制互聯(lián)互通，實現(xiàn)業(yè)務協(xié)同、數(shù)據(jù)協(xié)同、政企協(xié)同，從而提升城市運行協(xié)同能力；系統(tǒng)與平臺是對接中樞實現(xiàn)數(shù)據(jù)線上線下雙向融合的數(shù)字系統(tǒng)；數(shù)字駕駛艙是通過中樞數(shù)據(jù)協(xié)同后形成的智能化、精細化、可視化的數(shù)字界面；應用場景是依托中樞，通過線上業(yè)務連接和數(shù)據(jù)協(xié)同計算，實現(xiàn)流程簡化、優(yōu)化的綜合系統(tǒng)。海淀城市大腦圍繞“1+1+2+N”整體框架運作，即一張城市感知神經(jīng)網(wǎng)絡，一個城市智能云平臺，兩個中心（大數(shù)據(jù)中心、AI計算處理中心），N個覆蓋城市交通、生態(tài)環(huán)境、公共安全等各個領域的創(chuàng)新應用。北京海淀于2021年正式啟用了海淀城市大腦智能運營指揮中心（IOCC），其中的“智慧屏”即領導駕駛艙是IOCC的核心，可實現(xiàn)“一屏盡覽海淀”“一屏盡知海淀”。合肥城市大腦圍繞“2+3+4+N+1+1”的建設思路，構(gòu)建兩級聯(lián)動市縣大腦，夯實網(wǎng)絡、政務云、物聯(lián)網(wǎng)三項基礎設施，完善數(shù)據(jù)中臺、智慧中臺、業(yè)務中臺、時空中臺等四大基礎能力平臺，深化N類智慧應用場景，集成一套城市管理服務入口，夯實一套綜合支撐體系。此外，蘇州城市大腦也提出了“1+2+N”的運行機制等。

通過橫向比對多地的城市大腦建設可以看出，雖然各地描述城市大腦的邏輯框架不同，但是均強調(diào)對數(shù)據(jù)的全生命周期管理和基于數(shù)據(jù)的應用推進。因此，本文嘗試將城市大腦的核心運作機制概述為：在公共價值導向下，以數(shù)字基礎設施建設為底座的數(shù)據(jù)治理和應用推進的雙輪驅(qū)動（如圖2所示）。具體而言，數(shù)據(jù)治理和應用推進是城市大腦建設過程中的核心工作內(nèi)容。此處的數(shù)據(jù)治理指代的是宏觀意義上的數(shù)據(jù)治理，不僅包括從數(shù)據(jù)盤點、歸集、編目、清洗、建模、開發(fā)、開放、共享、應用等全流程的數(shù)據(jù)管理過程，還包括數(shù)據(jù)治理的標準規(guī)范建設、數(shù)據(jù)安全保障支撐等工作內(nèi)容，以期實現(xiàn)數(shù)據(jù)的完整性、準確性、及時性、可用性、安全性。在應用推進上，一方面，充分提煉數(shù)據(jù)價值，通過打造數(shù)字駕駛艙等數(shù)字界面的形式輔助公共行政，進而提高行政決策能力和行政執(zhí)行效率；另一方面，通過建設一批覆蓋各大領域的數(shù)字創(chuàng)新應用，實現(xiàn)數(shù)據(jù)賦能社會治理和公共服務。此外，數(shù)據(jù)治理和應用推進均以公共價值為引領、以數(shù)字基礎設施為支撐，且二者密不可分。當前政務數(shù)據(jù)來源于傳統(tǒng)業(yè)務系統(tǒng)，數(shù)據(jù)治理也以業(yè)務需求為牽引，服務于應用的改造升級或新一批應用的推進；與此同時，應用推進過程離不開數(shù)據(jù)的支撐，且推進過程中的問題發(fā)現(xiàn)和需求回溯也不斷反哺數(shù)據(jù)治理過程，倒逼數(shù)據(jù)標準規(guī)范體系不斷優(yōu)化，進一步提升數(shù)據(jù)質(zhì)量、發(fā)揮數(shù)據(jù)價值。因此，城市大腦的運行機制，不僅充分展現(xiàn)、發(fā)揮數(shù)據(jù)價值以提升治理效能，還貫徹了數(shù)據(jù)取之于民、用之于民的核心理念，是一項體現(xiàn)人民性、公共性、有效性的創(chuàng)新型實踐。

解構(gòu)與重塑：城市大腦帶來的治理轉(zhuǎn)變

提供了科學、民主的行政決策支撐。全量、精準、有效的信息供給是實現(xiàn)決策科學化、民主化的前提。城市大腦依靠大量的數(shù)據(jù)匯聚，并利用大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等信息技術(shù)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的深度分析和創(chuàng)新應用。例如，依托領導駕駛艙等數(shù)字應用，可以第一時間清晰客觀地發(fā)現(xiàn)問題、識別問題、分析問題，大大提升了對事務的反應速度和預測分析的準確率，有助于給問題的解決提供智能化、科學化、民主化的決策輔助支撐。威廉·N·鄧恩提出，“要想成功地解決問題，就必須對真正的問題找到正確的方案。我們經(jīng)歷的失敗常常更多地是因為解決了錯誤的問題，而不是因為我們?yōu)檎嬲膯栴}找到了錯誤的解決方案”[18]。傳統(tǒng)行政決策過程中的信息傳遞鏈條十分冗長，且缺乏對社會公眾即時信息的海量搜集和分析，決策過程中容易面臨信息缺量、失真、失效等情況，在這種情況下決策主體由于路徑依賴往往依靠主觀經(jīng)驗進行判斷，影響了對決策問題的精準識別和有效分析，也對后續(xù)的決策方案制定產(chǎn)生影響。因此，城市大腦的應用充分發(fā)揮了數(shù)據(jù)優(yōu)勢，改變了信息的量級及其流動方式，減少了信息在傳遞過程中的損耗；同時，憑借自動預警等特色功能，大大提升了行政決策的效率效能，尤其是對例外事件的反應十分迅速，使得整個決策過程處于相對可控、符合實際、高水平研判的狀態(tài)。

助推了精準、高效的行政執(zhí)行落地。行政執(zhí)行的有效落地取決于執(zhí)行方向的明確性和采用手段的有效性。城市大腦的應用可以推進精準、高效的行政執(zhí)行落地。其一，有助于精準、快速識別執(zhí)行目標和對象，使得執(zhí)行反應鏈大大縮短。在傳統(tǒng)行政執(zhí)行過程中，對執(zhí)行目標的識別往往借助人員巡邏、抽檢等形式，極其耗費時間成本以及人力、物力，且效果并不理想。城市大腦的應用則改變了對執(zhí)行目標的識別方式，提升了反應能力。其二，助推執(zhí)行過程實現(xiàn)無縫溝通協(xié)調(diào)，進而優(yōu)化資源配置、加強多元聯(lián)動，并在一定程度上確保責任的壓實。在傳統(tǒng)的行政執(zhí)行過程中，由于相關主體之間的信息傳遞不夠?qū)ΨQ，缺乏明確一致的前進指向，影響了執(zhí)行的效率效能。此外，由于對全盤資源的掌握及聯(lián)動性較弱，無法充分調(diào)配各類資源以實現(xiàn)執(zhí)行目標。相較而言，城市大腦的應用改變了傳統(tǒng)的溝通協(xié)調(diào)方式，并最優(yōu)、迅速配置執(zhí)行主體，有助于明確任務目標和分工，避免職責交叉、多頭管理等情況，減少人浮于事、推諉扯皮等現(xiàn)象發(fā)生。與此同時，城市大腦還助推多部門跨領域的協(xié)同運作，有效發(fā)揮資源配置優(yōu)勢，大大提高了執(zhí)行效率。例如，北京市海淀區(qū)渣土車治理智慧監(jiān)管平臺的應用，借助大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)，調(diào)動各委、辦、局力量，實現(xiàn)源頭管控、過程管控、集約利用。此外，浙江省杭州市拱墅區(qū)“城市眼·云共治”這一創(chuàng)新應用，借助AI視頻智能識別技術(shù)迅速識別占道經(jīng)營等現(xiàn)象，并匹配相應轄區(qū)的行政執(zhí)法人員，打通基層治理的“最后一公里”。

實現(xiàn)了均等、公正的行政權(quán)力配置。行政權(quán)力扁平化、均等化、共享化、透明化、法治化與合意化是行政權(quán)力發(fā)展的大勢所趨。[19]在傳統(tǒng)政府治理模式向現(xiàn)代政府治理模式轉(zhuǎn)型過程中，政務信息公開透明度有待提高，且缺乏源頭信息監(jiān)督管理機制，從而導致貪腐分子有機可乘，尋租現(xiàn)象時常發(fā)生。城市大腦得以應用之后，大量政務數(shù)據(jù)的公開、透明有助于規(guī)范行政權(quán)力行使，壓縮權(quán)力尋租空間，確保權(quán)力行使的扁平、法治、公正、留痕。例如，浙江省杭州市蕭山區(qū)“清廉蕭山”應用聚焦村務管理，在橫向聯(lián)動上，梳理了村級工程、農(nóng)民建房、財務管理、資產(chǎn)發(fā)包、補助救助等10個方面易發(fā)多發(fā)、群眾關心關注的村級事項，歸集公安局、人社局、審管辦等12個部門的6億多條數(shù)據(jù)；在縱向貫通上，依托平臺實現(xiàn)了區(qū)鎮(zhèn)村三級數(shù)據(jù)分析的層層下鉆、層層聯(lián)動，做到了22個鎮(zhèn)街、549個村社的小微權(quán)力運行情況一艙可見。其中，針對村級工程異常情況預警，通過對清廉村社中村級工程事項數(shù)據(jù)、杭州市公共資源交易中心蕭山分中心村級工程招投標數(shù)據(jù)、區(qū)公安分局戶籍數(shù)據(jù)、區(qū)人社局人員社保數(shù)據(jù)、區(qū)市場監(jiān)督管理局法人股東信息與某事項中村級工程數(shù)據(jù)進行比對分析，第一時間監(jiān)測深層次的隱性問題，使風險隱患一觸即現(xiàn)。因此，蕭山區(qū)通過大數(shù)據(jù)分析和應用，推動了均等、公正的行政權(quán)力配置，實現(xiàn)了村社小微權(quán)力在陽光下運行。

完善了以人民為中心的公共服務集成。黨的十九屆四中全會提出：“完善公共服務體系，推進基本公共服務均等化、可及性。”[20]提供公共服務作為人民政府的一項重要職能，既要強調(diào)公共服務供給的覆蓋面，也要強調(diào)公共服務供給手段的有效性。各地城市大腦中的應用場景幾乎涉及幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等領域國家基本公共服務制度體系中的各類場景。例如，杭州城市大腦推出便捷泊車、舒心就醫(yī)、歡快旅游等48個特色場景應用，這類實質(zhì)性的便捷、高效、精準的公共服務場景設計與集成體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想。與此同時，城市大腦的運用有助于創(chuàng)新公共服務的供給方式，確保公共服務供給效率增加、模式優(yōu)化、質(zhì)量提升。與城市大腦運作下的公共服務供給模式相比較，傳統(tǒng)的公共服務供給覆蓋面窄且可及性弱，往往以事項為核心，展現(xiàn)出民眾“求”政府辦事的特征，并且過程十分煩瑣，而非政府精準、主動地進行服務供給。與之相比，城市大腦在一定程度上倒逼了政府行政職能的優(yōu)化，簡化了民眾的辦事流程，增加了公共服務的供給覆蓋面，進而實現(xiàn)了從管理到服務的轉(zhuǎn)變，大大提升了民眾的獲得感、幸福感、安全感。例如，杭州市親清在線平臺（親清新型政商關系數(shù)字平臺）是精簡行政流程、優(yōu)化營商環(huán)境的一項創(chuàng)新型應用，不僅能夠主動進行惠企政策供給，提供訴求直達服務，實現(xiàn)事項在線許可，還能夠?qū)崿F(xiàn)政策的在線兌付、補貼的快速下發(fā)，尤其在抗擊新冠肺炎疫情期間對推動企業(yè)的復工復產(chǎn)提供了極大幫助。

轉(zhuǎn)型與突破：面向公共價值的城市大腦優(yōu)化路徑

數(shù)據(jù)治理過程需強調(diào)效率性和規(guī)范化的協(xié)調(diào)。數(shù)據(jù)治理是城市大腦建設的核心關鍵。一方面，在數(shù)據(jù)以爆炸式增長的互聯(lián)網(wǎng)時代，做好數(shù)據(jù)治理刻不容緩，需提升數(shù)據(jù)治理的效率才足以應對大數(shù)據(jù)時代的迭代更新與快速發(fā)展。在全生命周期管理的數(shù)據(jù)治理過程中，政府應嘗試運用智能化手段，做好數(shù)據(jù)質(zhì)量的監(jiān)測與預警，提高數(shù)據(jù)治理的效率效能，保證數(shù)據(jù)完整性、真實性、透明度。此外，制定一套貫通數(shù)據(jù)生產(chǎn)、歸集、共享、應用的數(shù)據(jù)資產(chǎn)交易和流通規(guī)則勢在必行。通過設立數(shù)據(jù)資產(chǎn)流動的激勵機制，并借助區(qū)塊鏈技術(shù)實現(xiàn)數(shù)據(jù)確權(quán)，進一步做好政務數(shù)據(jù)和行業(yè)數(shù)據(jù)的開放共享，使數(shù)據(jù)充分流動，使要素得到有效配置。另一方面，數(shù)據(jù)治理是一項長期性的工作，強調(diào)效率的同時需保障數(shù)據(jù)安全并推進數(shù)據(jù)治理的標準規(guī)范建設。具體而言，相關主體需對數(shù)據(jù)生產(chǎn)、采集過程以及開放后的使用、流轉(zhuǎn)、保密等進行嚴格規(guī)范和約束，其中，尤其要杜絕政府合作廠商以商業(yè)價值為導向濫用公共數(shù)據(jù)。與此同時，制定并統(tǒng)一數(shù)據(jù)標注規(guī)范、存儲安全標準、申請使用方法，包括明確數(shù)據(jù)格式及元數(shù)據(jù)標準、開發(fā)標準庫和工具包等，進而實現(xiàn)數(shù)據(jù)治理的可持續(xù)發(fā)展。

應用場景推進需實現(xiàn)技術(shù)理性和公共價值的平衡。在各類數(shù)字化應用場景推進過程中，大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)的運用創(chuàng)新了政府治理方式，提高了公共服務供給的效率效能。然而，運用剛性技術(shù)手段與追求多元價值之間往往存在矛盾。新興技術(shù)發(fā)展和運用的最終目的是提升群眾的幸福感，需充分考量應用推進的設計導向是否涵括公共價值，是否服務于社會的發(fā)展方向。技術(shù)只是手段而非目的，其真正目標是推進公共價值的實現(xiàn)，而非流于手段導致目標替代。因此，在運用技術(shù)手段提供和完善公共服務的過程中，不能只著眼于技術(shù)效率本身，政府更需要考慮人民的切身需求，始終將人民作為公共服務對象，滿足人民對美好生活的需要，營造溫情和智慧相統(tǒng)一的社會氛圍。例如，在運用AI技術(shù)輔助治理占道經(jīng)營、流動攤販等過程中，杜絕暴力執(zhí)法，需考慮到居民對生活便利度的需求、弱勢群體謀生手段的局限性、農(nóng)民季節(jié)性進城銷售水果蔬菜的切實需要，進而嘗試借助其他柔性手段進行疏導和管理。與此同時，在各類新興技術(shù)賦能社會治理過程中，還需將各類公共性因素考慮其中，充分兼顧對人民的隱私保護、弱勢群體面臨的數(shù)據(jù)鴻溝等問題。

數(shù)字駕駛艙設計需做到實戰(zhàn)性與個性化的兼顧。數(shù)字駕駛艙是城市大腦建設的終端呈現(xiàn)界面，也是城市大腦建設能否真正發(fā)揮“大腦”習得、思考、分析能力的核心關鍵。當前，多地駕駛艙的建設大多停留于數(shù)據(jù)呈現(xiàn)的“看板”功能應用，缺乏實現(xiàn)深度輔助政府治理的實戰(zhàn)性。因此，在未來數(shù)字駕駛艙的設計和應用中，在橫向上，拓展應用的覆蓋面，豐富駕駛艙的功能領域，助推落實“五位一體”總體布局；在縱向上，不斷提高駕駛艙的智能化水平，實現(xiàn)對現(xiàn)象的迅速反應、對數(shù)據(jù)的海量分析，并提高預測和預警能力，進而輔助科學決策、精準施策。至于駕駛艙應用的最終形態(tài)，可以嘗試借助技術(shù)實現(xiàn)對決策主體應對的內(nèi)外部環(huán)境進行分析，將政治、經(jīng)濟、社會、文化等各類因素納入決策方案制定過程，充分考量社會輿情動態(tài)、領導者決策偏好、決策執(zhí)行能力等指標，為決策者提供合適的決策方案備選。與此同時，對駕駛艙的設計也需注重用戶體驗，不斷提升人機交互體驗等，讓使用者“想用”“易用”。例如，增加駕駛艙的個性化設置，推出“猜你喜歡”“為你推薦”“智能檢索”等功能，并設置自主添加的個性化板塊應用等以實現(xiàn)按需定制；此外，還可嘗試拓寬應用的受眾面，除了官員版“駕駛艙”，還可推行民眾版“駕駛艙”、企業(yè)版“駕駛艙”等。

城市大腦建設需做好一體化和全局性的統(tǒng)籌。從宏觀角度來看，中國城市大腦的創(chuàng)新建設需做好一體化和全局性的統(tǒng)籌。2021年2月，浙江省委提出全面推進數(shù)字化改革，加快一體化、智能化公共數(shù)據(jù)平臺建設，充分展現(xiàn)了一體化、集約化、可持續(xù)發(fā)展的建設理念，可為各地城市大腦建設提供創(chuàng)新經(jīng)驗借鑒和集成方式參考。由于城市大腦投入應用的建設成本較高，在推進過程中需充分考量如何有效利用行政資源，如何在控制成本投入的基礎上實現(xiàn)公共利益最大化。因此，在省域?qū)用娼ㄔO過程中，需做好橫向貫通、縱向到底的一體化建設，提升跨層級、跨領域、跨功能的多元主體的相互協(xié)調(diào)和配合的聯(lián)動性，同時提高公職人員對技術(shù)的認知水平，進而減少廠商的技術(shù)綁架情況。尤為重要的是，在鼓勵各地大膽創(chuàng)新發(fā)展的同時，國家層面亟需進行頂層設計，牽頭制定較為統(tǒng)一的標準以實現(xiàn)各省市間的互通互聯(lián)，尤其是有關數(shù)據(jù)開放共享以及流通的標準規(guī)范體系建設迫在眉睫，如不能盡快達成則各地創(chuàng)新實踐很可能會導致新一輪技術(shù)壁壘和數(shù)據(jù)壁壘的形成，進而阻礙城市大腦創(chuàng)新應用體系的全局性發(fā)展。

（本文系科技創(chuàng)新2030—“新一代人工智能”重大項目“重點領域人工智能治理挑戰(zhàn)及對策研究”和國家社科基金重大研究專項“新時期深化國家科技體制改革、提升國家創(chuàng)新體系整體效能的思路、路徑與對策研究”的階段性成果，項目編號分別為：2020AAA0105300、18VZL005；中共中央黨校（國家行政學院）公共管理教研部黃甄銘對此文亦有貢獻）

注釋

[1]Feng, L.; Liu, F. Y. and Shi, Y., "City Brain, a New Architecture of Smart City Based on the Internet Brain", The 22nd International Conference on Computer Supported Cooperative Work in Design, May 8, 2018.

[2]王堅：《“城市大腦”：大數(shù)據(jù)讓城市聰明起來》，《政工學刊》，2020年第1期。

[3]《習近平在浙江考察時強調(diào)：統(tǒng)籌推進疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作 奮力實現(xiàn)今年經(jīng)濟社會發(fā)展目標任務》，《 人民日報 》， 2020年4月2日，第1版。

[4]王法碩、陳泠：《社會治理智能化創(chuàng)新政策為何執(zhí)行難？——基于米特-霍恩模型的個案研究》，《電子政務》，2020年第5期。

[5]曹鉞、陳彥蓉：《城市空間中的智能化治理風險——以城市大腦為例》，《學習與實踐》，2020年第8期。

[6]容志：《結(jié)構(gòu)分離與組織創(chuàng)新：“城市大腦”中技術(shù)賦能的微觀機制分析》，《行政論壇》，2020年第4期。

[7]張蔚文、金晗、冷嘉欣：《智慧城市建設如何助力社會治理現(xiàn)代化？——新冠疫情考驗下的杭州“城市大腦”》，《浙江大學學報（人文社會科學版）》，2020年第4期。

[8]李文釗：《數(shù)字界面視角下超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型原理——以城市大腦為例》，《電子政務》，2021年第3期。

[9]本清松、彭小兵：《人工智能應用嵌入政府治理：實踐、機制與風險架構(gòu)——以杭州城市大腦為例》，《甘肅行政學院學報》，2020年第3期。

[10][20]《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議公報》， http://www.qstheory.cn/yaowen/2019-10/31/c_1125178191.htm，2019年10月31日更新。

[11] Moore, M., Creating Public Value: Strategic Management in Government, Cambridge, MA: Harvard University Press, 1995.

[12] Hefetz, A. and Warner, M., "Privatization and its Reverse: Explaining the Dynamics of the Government Contracting Process", Journal of Public Administration Research and Theory, 2004, 14(2), pp. 171-190.

[13]王學軍、張弘：《公共價值的研究路徑與前沿問題》，《公共管理學報》，2013年第2期。

[14]何艷玲：《“公共價值管理”：一個新的公共行政學范式》，《政治學研究》，2009年第6期。

[15]Talbot, C., "Public Value —The Next 'Big Thing' in Public Management?", International Journal of Public Administration, 2009, 32(3-4), pp. 167-170.

[16]朱德米、曹帥：《公共價值理論：追尋公共管理理論與實踐的同一性》，《中共福建省委黨校（福建行政學院）學報》，2020年第4期。

[17]習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，http://www.xinhuanet.com/politics/19cpcnc/2017-10/27/c_1121867529.htm，2017年10月28日更新。

[18] ［美］威廉·N·鄧恩：《公共政策分析導論（第二版）》，謝明等譯，北京：中國人民大學出版社，2002年，第154～155頁。

[19]張國慶：《公共行政學（第三版）》，北京大學出版社，2007年，第106頁。

責 編／桂 琰

City Brain: Operation Mechanism, Governance Efficiency and Optimization Path

Liang Zheng

Abstract: The City Brain program originated from the practice of "digital control of traffic jams" in Hangzhou, Zhejiang, and was then applied to the practice of "digital control of the city" and "digital control of epidemics". It was also conducted and extended to many places across the country. As a digital system and modern urban infrastructure that promote the modernization of the urban governance system and capacity for governance, City Brain is a well-being program that puts people first and also an innovative practice geared towards the present and the future. Its operating mechanism can be summarized as being driven by the two “wheels” of data governance and application promotion based on the construction of digital infrastructure under the guidance of public value. City Brain helps to transform government governance, provides scientific and democratic administrative decision support for it, promotes accurate and efficient administrative execution, realizes an equal and fair administrative power allocation, and improves people-centered public services integration. Therefore, in order to further optimize City Brain based on the current practical experience, from the micro perspective, the data governance process needs to emphasize efficiency and standardized coordination, the promotion of application scenarios needs to achieve a balance between technical rationality and public value, and digital cockpit design needs to be both practical and unique; from the macro perspective, the City Brain program needs integration and overall planning.

Keywords: public value, City Brain, data governance, application promotion, governance efficiency