【摘要】人才爭奪的有效性取決于各城市戶籍的“含金量”，與各個城市的綜合競爭力、公共服務(wù)和用人環(huán)境等密切相關(guān)。近年來，人才爭奪戰(zhàn)已演變?yōu)橛萦业母骷壋鞘虚g的人口爭奪戰(zhàn)。一些城市通過落戶、補貼、開辟“綠色通道”等措施吸引人才入駐，與此同時，也應(yīng)警惕其負(fù)面效應(yīng)，如損害社會公平、擾亂人才市場、加重地方財政負(fù)擔(dān)等，應(yīng)及時規(guī)范人才競爭行為，實現(xiàn)人才有序流動。

【關(guān)鍵詞】人才爭奪 人群分割 資源配置

【中圖分類號】C913 【文獻標(biāo)識碼】A

近年來在各城市之間掀起的“人才爭奪戰(zhàn)”日趨白熱化，轉(zhuǎn)變?yōu)楦骷壋鞘兄g的人口爭奪戰(zhàn)，深度和廣度前所未有。從參與城市看，人才爭奪戰(zhàn)首先在居于準(zhǔn)一線和二線的武漢、長沙等城市打響，然后迅速擴散，逐漸波及到其他一線、二線及中小城市，幾乎將各級城市都卷入其中。從人才層次看，人才爭奪戰(zhàn)是對各層次人才展開的全方位競爭。如果把人才結(jié)構(gòu)看成是一個金字塔，則人才爭奪戰(zhàn)在塔尖、塔身和塔基均展開了激烈的競爭：在塔尖，主要是對領(lǐng)軍人才的爭奪；在塔身，主要是對緊缺人才的爭奪；在塔基，主要是對青年人才的爭奪。人才爭奪戰(zhàn)表明一些地方政府已經(jīng)認(rèn)識到人口和人才在城市發(fā)展中的價值，推動了戶籍制度的放開，但隨著競爭加劇，人才爭奪戰(zhàn)已經(jīng)變味，一些政策措施在吸引人才的同時，可能會造成新的不公，對未來發(fā)展產(chǎn)生一些不利影響，需要及時糾偏。

中央對促進勞動力和人才流動非常重視。黨的十九大報告提出，要破除妨礙勞動力、人才社會性流動的體制機制弊端，使人人都有通過辛勤勞動實現(xiàn)自身發(fā)展的機會。2019年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》（以下簡稱《意見》），積極推動構(gòu)建合理、公正、暢通、有序的社會性流動格局。在此大力消除勞動力障礙、推動勞動力和人才流動的背景下，各地愈演愈烈的“人才爭奪戰(zhàn)”卻可能制造新的障礙，應(yīng)引起警惕。

人才爭奪的主要政策手段

隨著人才爭奪戰(zhàn)的白熱化，各地爭奪的人才門檻不斷降低，已經(jīng)從最初的頂尖人才逐步向大學(xué)生甚至是中專生拓展，實質(zhì)上已經(jīng)演變?yōu)橐粓鋈丝跔帄Z戰(zhàn)。為了吸引人才的到來，人才爭奪戰(zhàn)中各城市給予人才的政策優(yōu)惠力度空前。分析各城市吸引人才的政策手段，大體上有三類：

第一類是戶籍準(zhǔn)入，即落戶。由于戶籍的區(qū)域分割及其對享受社會公共服務(wù)的影響，在戶籍未全面放開的背景下，城市戶口特別是大城市戶口成為“香餑餑”。因此，戶籍準(zhǔn)入成為各大城市吸引人才的首要措施，通過降低戶籍準(zhǔn)入條件，實質(zhì)上擴大了人才引進對象范圍。這一措施對人才有較大的吸引力，而且城市等級越高，吸引力越大，這將導(dǎo)致一些大城市在人才競爭中具有天然的優(yōu)勢。但是，隨著《意見》中要求全面取消城區(qū)常住人口300萬以下的城市落戶限制，情況將發(fā)生較大變化，今后這一措施對于常住人口300萬以下的城市將失去意義，但在常住人口300萬以上的城市，戶籍準(zhǔn)入仍然將是人才競爭的基礎(chǔ)政策措施。歸根結(jié)底，這一政策的有效性取決于各城市戶籍的“含金量”，與各個城市的綜合競爭力、公共服務(wù)和用人環(huán)境等密切相關(guān)。

第二類是以貨幣方式給予各種補貼。如深圳市規(guī)定，市財政每年投入不少于10億元，用于培育和引進海內(nèi)外高層次人才和團隊。經(jīng)認(rèn)定的國家級領(lǐng)軍人才、地方級領(lǐng)軍人才、后備級人才和海外A類、B類、C類人才，分別給予300萬元、200萬元、160萬元獎勵補貼。長沙市規(guī)定，未來五年，圍繞優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，重點引進培養(yǎng)10名國際頂尖人才、50名國家級產(chǎn)業(yè)領(lǐng)軍人才、200名省市級產(chǎn)業(yè)領(lǐng)軍人才。對上述新引進培育的三類領(lǐng)軍人才，分別給予200萬元、150萬元、100萬元獎勵補貼，同時分別按200、150、100平方米標(biāo)準(zhǔn)以區(qū)域同期市場均價給予全額購房補貼。對新落戶并在長工作的博士、碩士、本科等全日制高校畢業(yè)生（不含機關(guān)事業(yè)單位人員），兩年內(nèi)分別發(fā)放每年1.5萬元、1萬元、0.6萬元租房和生活補貼，博士、碩士畢業(yè)生在長工作并首次購房的，分別給予6萬元、3萬元購房補貼。鄭州規(guī)定，實行“重金”引才，對兩院院士等頂尖人才和國家“千人計劃”“萬人計劃”等國家級領(lǐng)軍人才，分別給予500萬元、200萬元獎勵，提供不超過300平方米、200平方米的免租住房。各城市在人才爭奪戰(zhàn)中基本上都出臺了相應(yīng)的補貼政策，力度之大，前所未有。

第三類是各種優(yōu)惠優(yōu)先措施。在住房方面，如南京市規(guī)定，《南京市人才安居辦法（試行）》中的A、B、C類高層次人才，可選擇共有產(chǎn)權(quán)房、人才公寓、購房補貼和租賃補貼中的一種安居方式。在醫(yī)療保健方面，如西安市規(guī)定，在全市三甲醫(yī)院（含中醫(yī)三甲醫(yī)院），對持“綠卡通”人才實行專人聯(lián)絡(luò)和預(yù)約服務(wù)，享受醫(yī)療保健優(yōu)診優(yōu)療優(yōu)先服務(wù)，就醫(yī)免除醫(yī)保定點醫(yī)院限制。每年為A、B、C類人才免費提供1次醫(yī)療保健檢查和1次專家療養(yǎng)；每兩年為D類人才免費提供1次醫(yī)療保健檢查。在子女教育方面，濟南市規(guī)定，引進的A、B、C類高層次人才子女入托或申請就讀該市義務(wù)教育階段學(xué)校的，由教育行政部門預(yù)留部分優(yōu)質(zhì)教育資源招生學(xué)額，開辟專屬“綠色通道”，優(yōu)先安排。此外，在職稱晉升、稅收減免等其他方面也有不少城市出臺相應(yīng)的激勵措施。

人才爭奪給社會流動、公共服務(wù)資源配置等帶來挑戰(zhàn)

毫無疑問，人才爭奪戰(zhàn)推動了中國戶籍制度改革的進程，在一定程度上有利于部分人才流動。但是，也應(yīng)該看到，人才爭奪戰(zhàn)也帶來了一些隱患。

首先，人才爭奪戰(zhàn)中地方政府采取的針對人才的各種優(yōu)先優(yōu)惠和獎勵補貼措施，如果不能很好控制其范圍，有可能反而損害社會公平與社會流動性。人才爭奪戰(zhàn)無論目標(biāo)群體多大，最終都是通過采取優(yōu)惠優(yōu)先、獎勵補貼等措施吸引一部分人來就業(yè)和安居，這意味著政策在一部分人中施行，另一部分人就被排除在外。當(dāng)人才爭奪只限定在塔尖時，因為人數(shù)少，影響還不大，而當(dāng)人才爭奪擴展到塔基以后，實際上被排除在外的就是部分社會弱勢群體，人才政策將使他們處于更為不利的位置。從長期看，人才引進有利于做大蛋糕，如果分配得當(dāng)，可以增加所有人的福利，但在短期內(nèi)，由于資源有限，對人才的傾斜就意味著對其他人群保障力度和資源配置的減少，將造成他們的福利損失，有損社會公平。此外，如何處理新引進人才和原有人才之間的利益平衡也是個難題，一旦不慎，可能引起原有人才的不滿，進而影響其工作積極性或是使其出走，得不償失。近年來，戶籍改革取得重大進展，其本意是要消除人才和勞動力流動障礙，而人才爭奪戰(zhàn)在推動了人才流動的同時，可能使其他群體流動難度加大或利益受損，在推動戶籍政策放開的同時又制約甚至是破壞了戶籍制度放開的政策紅利。

其次，人才爭奪戰(zhàn)將擾亂人才市場，導(dǎo)致人才過度向發(fā)達地區(qū)和大城市集中。前幾年科教領(lǐng)域的人才競爭已經(jīng)導(dǎo)致“孔雀東南飛”，區(qū)域人才失衡，并在一定程度上出現(xiàn)了相互哄抬擁有各類稱號人才價格的現(xiàn)象，擾亂了人才市場。隨著人才爭奪戰(zhàn)的進一步發(fā)展，這些現(xiàn)象將會出現(xiàn)加強的趨勢：一是由于人才競爭已經(jīng)是全方位競爭，人才區(qū)域失衡現(xiàn)象也將從科教領(lǐng)域拓展至其他領(lǐng)域；二是由于戶籍制度的放開和地區(qū)差異的客觀存在，人才流動將更為頻繁，人才向發(fā)達地區(qū)和大城市集中的趨勢將更為明顯，區(qū)域人才失衡現(xiàn)象將進一步強化。反過來，人才區(qū)域失衡又將進一步導(dǎo)致地區(qū)發(fā)展差異擴大。

再次，人才爭奪戰(zhàn)將加重地方財政負(fù)擔(dān)。人才爭奪戰(zhàn)中承諾了各種獎勵和補貼，盡管某些享受大額補貼的名額可以實行總量控制，但仍然還有很多是屬于普及面較大的補貼措施，如針對各種學(xué)歷畢業(yè)生的購房補貼、生活補貼，等等。隨著人才爭奪戰(zhàn)的推進，享受補貼的人數(shù)會越來越多，競爭加劇還會導(dǎo)致補貼標(biāo)準(zhǔn)水漲船高，補貼總額會快速增長。特別是有些地區(qū)是被動應(yīng)對，也跟風(fēng)出臺了對高學(xué)歷人才的補貼等措施，但本身經(jīng)濟實力較弱，在當(dāng)前大力減稅降費、財政收入增長乏力、疫情防控常態(tài)化的大背景下，持續(xù)增長的財政補貼將會成為地方政府的沉重負(fù)擔(dān)。

最后，人才爭奪戰(zhàn)將對公共服務(wù)資源配置帶來挑戰(zhàn)。人才爭奪戰(zhàn)將引起人口布局的變化，特別是對一些大城市而言，短期大量人口涌入，將對教育、醫(yī)療、保障性住房、交通等產(chǎn)生更多需求。在目前城市資源配置不均，優(yōu)質(zhì)資源緊缺的情況下，人才爭奪戰(zhàn)引起的人口重新布局將會給公共服務(wù)資源配置帶來新的挑戰(zhàn)。此前部分城市由于人口大量涌入引起住房供應(yīng)緊張等就是一個明顯的警示?？梢灶A(yù)見，類似的問題在其他城市也將逐漸顯現(xiàn)。

規(guī)范人才競爭行為，實現(xiàn)人才有序流動

首先，應(yīng)嚴(yán)格限定優(yōu)惠政策類別及享受政策的人才范圍。建議對各地人才政策進行評估，對明顯有違社會公平和市場規(guī)則的子女教育優(yōu)先、醫(yī)療綠色通道、住房保障優(yōu)先、大額補貼或長期補貼等政策進行清理，盡量避免出臺有損公平公正的政策，嚴(yán)格限定優(yōu)惠政策范圍和對象，要盡量避免以人才政策為名形成新的人群分割，損害其他群體權(quán)益和社會公平的做法。同時，應(yīng)以貫徹實施中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《意見》為契機，重點消除阻礙勞動力和人才流動的各項障礙，保障勞動力和人才的自由流動。最終使大部分人才是基于平等條件而流動，只有極少數(shù)頂尖人才或急需人才通過優(yōu)惠條件吸引其流動，這樣才能形成人才有序流動的局面。

其次，應(yīng)重點鼓勵在改善用人環(huán)境上下工夫。當(dāng)前，一些地方政府在“吸引人來”上下工夫較多，但對“如何用好人”則辦法不多。吸引人來只是第一步，要真正發(fā)揮人才的作用，必須改善用人環(huán)境，為人才創(chuàng)造良好的發(fā)展機會。為此，應(yīng)鼓勵地方政府勇于創(chuàng)新：一是通過機關(guān)事業(yè)單位人事制度改革、職稱制度改革、工資制度改革等，改善機關(guān)事業(yè)單位用人環(huán)境，建立有利于發(fā)揮人才知識和潛能的體制機制；二是通過構(gòu)建親清政商關(guān)系，改善公共服務(wù)，優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，建立有利于科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用和安心創(chuàng)業(yè)的體制機制；三是通過加強勞動監(jiān)察和改進就業(yè)服務(wù)，改善企業(yè)用工環(huán)境，建立有利于促進勞資關(guān)系和諧、勞動力供需均衡的體制機制?？赏ㄟ^試點示范、典型宣傳等方式及時推廣地方政府改善用人環(huán)境的案例和措施，引導(dǎo)人才競爭從吸引人才的競爭轉(zhuǎn)變?yōu)橛煤萌瞬诺母偁帯?/p>

最后，應(yīng)前瞻性地加強公共服務(wù)資源規(guī)劃與配置。人才爭奪戰(zhàn)引起的人口重新配置要求公共服務(wù)資源配置與之相配套。各地在出臺人才政策時，應(yīng)提前開展公共服務(wù)資源規(guī)劃和配置，尤其要注意人才引進對教育、醫(yī)療、住房等目前相對稀缺資源的影響，并加強這類資源配置，確?；竟卜?wù)水平及其公平性。各級政府在出臺人才政策之前，應(yīng)深入開展相關(guān)政策可行性研究，對政策依據(jù)、政策影響和相關(guān)公共資源配置規(guī)劃及資金籌措等進行充分研究，制訂相應(yīng)預(yù)案，增強預(yù)見性，減少盲目性。

總之，人才爭奪戰(zhàn)是我國人口結(jié)構(gòu)變化和城市發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，在興起之初有力推動了戶籍制度改革進程，促進了人才流動，但是隨著其向縱深發(fā)展，不利影響也會隨之而來，應(yīng)及時規(guī)范地方政府的人才競爭行為，將其限定在一定的范圍之內(nèi)，以免反過來破壞戶籍改革的政策紅利，進而阻礙勞動力流動及造成人才市場失衡。

（作者為中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟研究所研究員）

【參考文獻】

①《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見〉》，中國政府網(wǎng)，2019年12月25日。

②林寶：《各地都在爭奪什么樣的人才——人才爭奪目標(biāo)群體的趨勢分析》，《人民論壇》，2018年第15期。

責(zé)編/賈娜 美編/楊玲玲

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