摘 要:城市群和都市圈作為新一輪區(qū)域一體化發(fā)展的代表，在新發(fā)展格局中占據(jù)十分重要的地位。隨著人口快速地向城市群、都市圈集聚，城市和區(qū)域發(fā)展面臨新機(jī)遇和新挑戰(zhàn)。在人口加速流動的背景下，應(yīng)進(jìn)一步提升城市群和都市圈的輻射帶動作用，挖掘城市群、都市圈人口集聚紅利潛力，打造城市群和都市圈高質(zhì)量空間治理體系，構(gòu)建高質(zhì)量、智能化公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施體系，提升城市群和都市圈文化軟實力，不斷提高社會主義現(xiàn)代化國際大都市治理能力和治理水平。

關(guān)鍵詞:人口集聚 城市群 都市圈 高質(zhì)量發(fā)展

【中圖分類號】F299 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

人口集聚流動的態(tài)勢對城市群和都市圈的影響

人口集聚流動對城市群和都市圈發(fā)展的積極影響

改革開放以來，我國人口呈現(xiàn)從鄉(xiāng)村和中小城市向城市群、都市圈快速遷移的趨勢。從歷次人口普查數(shù)據(jù)看，我國人口逐漸向長三角、珠三角等城市群和都市圈流動，人口集聚度不斷加大。人口集聚流動推動城市群和都市圈地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，對地區(qū)社會繁榮、文化交流與思想創(chuàng)新有著積極的影響。

第一，人口集聚流動為城市群和都市圈地區(qū)勞動密集型行業(yè)提供豐富的勞動力，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展提供了重要支撐。以珠三角城市群為例，據(jù)1982年第三次人口普查，廣東省全省的流動人口僅28.09萬，珠三角流動人口數(shù)量較少；到2016年，珠三角凈流入人口為2647.97萬人，占常住人口的44.14%。流動人口集聚有力地推動了珠三角加工制造業(yè)、服務(wù)行業(yè)等勞動密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供人力支撐。2018年，珠三角地區(qū)的國內(nèi)生產(chǎn)總值從1979年的111.77億元增長到81048.5億元，GDP增長了七百多倍，年均增長17.9%，遠(yuǎn)高于同期全國9.44%的年增長速度。同時，人口流入增加了年輕勞動力供給，在一定程度上緩解了老齡化壓力。據(jù)第七次人口普查結(jié)果顯示，2020年深圳65歲及以上人口占比為3.22%，遠(yuǎn)低于全國的13.5%。

第二，人口集聚流動增加城市群和都市圈地區(qū)的人才供給，人才集聚效應(yīng)增強(qiáng)了城市競爭力，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展與文化繁榮。從國際看，美國開放的移民體系吸收了大量優(yōu)秀人才。在獲得諾貝爾獎（醫(yī)學(xué)、化學(xué)與物理學(xué)）的美國人中，大約四分之一是出生于其他國家的移民。從中國的情況看，改革開放以來，深圳通過制定各項優(yōu)惠政策，合辦科研機(jī)構(gòu)、高等院校等方式，吸引、培養(yǎng)了大量技能性人才在深圳集聚，進(jìn)而為華為、大疆等科技公司發(fā)展提供人才支撐，促使深圳從“制造工廠”向“創(chuàng)新之城”轉(zhuǎn)型升級。同時，來自不同地區(qū)的人口在城市群和都市圈集聚，使不同的文化得以深入交流，促進(jìn)當(dāng)?shù)匚幕睒s和思想創(chuàng)新。

第三，人口集聚流動使城市群和都市圈地區(qū)人口總量快速增長，加快了城市擴(kuò)張，提升了城市化水平。以珠三角城市群為例，從2000年到2020年，該地區(qū)外來人口增加了3514萬人，外來人口集聚促使珠三角各城市建成區(qū)不斷向外擴(kuò)張。1978到2007年，珠三角建設(shè)用地總面積從1526平方公里增加到了5130平方公里，擴(kuò)大了3.36倍；其中，深圳、中山、東莞、珠海的城市建設(shè)用地面積分別擴(kuò)大了6.5、5.6、3.0、2.9倍。同時，伴隨珠三角大量人口集聚與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其城鎮(zhèn)化水平不斷提高。2020年，珠三角核心地區(qū)城鎮(zhèn)化率達(dá)到86.28%，遠(yuǎn)高于全國城鎮(zhèn)化水平，可以與發(fā)達(dá)國家和地區(qū)相媲美。

第四，人口集聚流動增加城市群和都市圈地區(qū)人口規(guī)模，培育了巨大的消費市場。大量流動人口產(chǎn)生的居住、生活消費等需求，促進(jìn)城市房地產(chǎn)、商業(yè)、通訊等相關(guān)行業(yè)的快速發(fā)展。從中國各城市的社會消費品零售總額看， 2020年中國消費總額前十強(qiáng)的城市，均分布在流動人口集中的城市群和都市圈地區(qū)，例如上海、北京、廣州、深圳、成都等城市。

第五，人口集聚流動增加了城市群和都市圈基礎(chǔ)設(shè)施和公服設(shè)施的需求，推動了各類社會公共事業(yè)的不斷發(fā)展。外來人口長期生活在常住地，雖然他們的經(jīng)濟(jì)水平、生活條件與本地人有差別，但他們同樣對基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)設(shè)施產(chǎn)生需求，而且外來人口在當(dāng)?shù)爻鞘欣U納的各種稅費，也為當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施的發(fā)展提供了資金支持。

人口快速流入給城市群和都市圈發(fā)展帶來的問題

首先，造成人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化不匹配的問題。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，人口從鄉(xiāng)村和中小城市向城市群與都市圈遷移，但土地性質(zhì)并沒有及時隨人口的移動而發(fā)生變化。中國城鄉(xiāng)二元戶籍制度與土地制度制約了市場對人口和土地的有效配置，從某種程度上導(dǎo)致農(nóng)民工進(jìn)城不能落戶、遷徙不能定居的問題，形成農(nóng)民工群體在城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村“雙重占地”的現(xiàn)象。從不同規(guī)模城市看，2006—2018年1000萬人以上城市城區(qū)人口增長46.8%，建設(shè)用地僅增長41.7%；20萬人以下城市人口增長2.1%，建設(shè)用地增長22.9%?？梢?，人口增量與建設(shè)用地增量不匹配。

其次，城市群、都市圈中的人口快速集聚，也引起一些城市問題，制約了城市高質(zhì)量發(fā)展。我國大部分城市群、都市圈人口的增長遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了原有規(guī)劃的預(yù)期，人口的大量增加產(chǎn)生了交通擁堵、環(huán)境污染、公共資源供給緊張、房價過高等“大城市病”。例如，北京長期低估人口增長并以此制訂城市規(guī)劃，導(dǎo)致用地規(guī)模、公共服務(wù)設(shè)施等規(guī)劃不足。北京曾在1958年、1993年、2005年相繼提出1000萬、1500萬、1800萬的階段人口規(guī)?？刂粕舷?，但分別在1986、2005年和2010年被打破。人口快速集聚對北京的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、住房保障等方面造成了巨大壓力。

人口集聚流動的基本判斷

中國人口進(jìn)一步向東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域集聚。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)由于能夠提供優(yōu)越的公共服務(wù)、更多的就業(yè)機(jī)會和更高的工資水平等原因，能夠吸引更多人口來此集聚。2000—2010年，東部人口上升2.38%，而中部、西部、東北地區(qū)人口則分別下降1.07%、1.09%、0.22%；2010—2020年，東部、西部分別上升2.15%、0.22%，而中部、東北地區(qū)則分別下降0.79%、1.20%；總的來看，東部人口所占比重持續(xù)上升。從單個省來看，人口超過一億的省份2010年僅廣東一省，2020年有廣東、山東兩??；2000—2010年，湖北、貴州、四川、重慶這4個省（市）出現(xiàn)人口減少，到2010—2020年，甘肅、內(nèi)蒙古、山西、遼寧、吉林、黑龍江這6個?。▍^(qū)）出現(xiàn)人口減少。

人口持續(xù)向城市群，特別是東部的城市群集聚，城市群是中國人口集聚的主要場所。2000—2010年，全國19個城市群除了成渝城市群之外，其他18個城市群均實現(xiàn)了人口的正增長。城市群是中國人口增長最為迅速的主要區(qū)域，是全國人口增長的核心區(qū)域。2000—2010年，全國人口凈增8870.39萬人，其中，19個城市群人口凈增8195.24萬人，占全國人口凈增長的92.39%。據(jù)有關(guān)研究機(jī)構(gòu)預(yù)測，到2030年中國將會新增2億城鎮(zhèn)人口，其中大約80%主要分布在19個城市群中。

人口持續(xù)向主要都市圈集聚。2010—2020年，全國33個都市圈中，有29個都市圈實現(xiàn)了人口增長。其中，深圳、上海、廣州、成都、杭州、鄭州、蘇州都市圈的年均常住人口增量分別為108.9萬、100.0萬、84.7萬、53.1萬、50.9萬、47.2萬、40.6萬人。

高層次人才越來越向城市群、都市圈集聚。2019年，東部、中部、西部、東北地區(qū)的人才凈流入占比分別為5.8%、 -2.4%、-0.2%、-3.2%。此外，大量人才資源主要集聚在城市群中，其中超六成人才流向五大城市群，2019年長三角、珠三角、京津冀、成渝、長江中游城市群人才流入占全國的比重分別為23%、14%、13%、7%、7%。都市圈中的核心城市也是中國人才資源最為豐富的主要區(qū)域。據(jù)恒大研究院發(fā)布的《2020年中國城市人才吸引力報告》顯示，上海、深圳、北京、廣州、杭州、南京、成都等城市，對人才最具有吸引力。

利用人口集聚效應(yīng)發(fā)展壯大城市群和都市圈

優(yōu)化要素配置，提升城市群和都市圈的輻射帶動作用

《國家發(fā)展改革委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》（發(fā)改規(guī)劃〔2019〕328號）提出“培育發(fā)展一批現(xiàn)代化都市圈，形成區(qū)域競爭新優(yōu)勢，為城市群高質(zhì)量發(fā)展、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級提供重要支撐”。要形成區(qū)域競爭的新優(yōu)勢，必須建立城市群、都市圈內(nèi)一體化的要素市場，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)的土地、資金、勞動力、信息等生產(chǎn)要素優(yōu)化配置與有效流動。

第一，推進(jìn)人力資源市場一體化。加快消除城鄉(xiāng)間的二元戶籍壁壘，逐步放寬除核心城市外的城市群其他城市的落戶門檻。要從政策、福利、服務(wù)等領(lǐng)域降低其他各類隱性的移民成本，推動勞動力的自由流動。加快推進(jìn)外來人口的市民化。推動人力資源信息共享、公共就業(yè)服務(wù)平臺共建。

第二，推進(jìn)技術(shù)市場一體化。支持城市群內(nèi)部建立技術(shù)合作聯(lián)動機(jī)制，推動技術(shù)資源共享，共同搭建技術(shù)、人才資源的共享平臺和孵化基地。引導(dǎo)城市群內(nèi)部及更大區(qū)域制定統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，建立健全技術(shù)市場的政策法規(guī)。強(qiáng)化政企合作，統(tǒng)籌設(shè)立企業(yè)需求信息平臺和專項創(chuàng)新基金等服務(wù)機(jī)制。培育技術(shù)市場的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)和法律支持、管理機(jī)構(gòu)，壯大服務(wù)隊伍、保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)。

第三，加快金融服務(wù)市場一體化。完善城市群、都市圈內(nèi)部金融服務(wù)、信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建跨區(qū)域互聯(lián)互通的金融服務(wù)平臺，推動城市群和都市圈金融服務(wù)、金融要素和金融市場一體化。推進(jìn)金融制度改革，破除制度性障礙，完善跨區(qū)域的金融監(jiān)管和風(fēng)險聯(lián)防機(jī)制，規(guī)范市場制度。

第四，推動土地市場一體化。推進(jìn)土地制度改革，城市建設(shè)用地要按照城市常住人口規(guī)模和新增常住人口規(guī)模進(jìn)行土地指標(biāo)的劃定，向人口重點流入的區(qū)域調(diào)撥城市建設(shè)用地指標(biāo)，提升城市群和都市圈的承載能力。在不改變目前城鄉(xiāng)二元土地所有制的約束條件下，通過制度改革改變土地交易的參與方式和土地增值收益分配方式，向“同地同權(quán)、同地同價”的改革目標(biāo)靠近，構(gòu)建產(chǎn)權(quán)明晰的城鄉(xiāng)土地市場化交易制度和服務(wù)體系。

第五，統(tǒng)一市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。打破行政界線與地域分割，深化“放管服”改革，消除商事主體異地遷址變更登記隱形阻礙，探索實施“一照多址”企業(yè)登記模式。建立市場主體準(zhǔn)入?yún)f(xié)調(diào)溝通機(jī)制和互認(rèn)機(jī)制，鼓勵城市群共建同城化的企業(yè)登記綠色通道，推動跨區(qū)域守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒機(jī)制建設(shè)，推動企業(yè)信息共享互查，探索市場主體信用修復(fù)同步互認(rèn)，統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，推動執(zhí)法協(xié)作及信息共享。

第六，建立健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制。在城市群內(nèi)部探索突破行政界線的全域要素流動、配置機(jī)制體制和基礎(chǔ)設(shè)施一體化、公共服務(wù)均質(zhì)化的路徑，推動城市群區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。培育建設(shè)聯(lián)結(jié)不同發(fā)展程度區(qū)域間以及城鄉(xiāng)間的功能平臺，推動生產(chǎn)要素跨界配置和產(chǎn)業(yè)有機(jī)融合發(fā)展。

優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，挖掘城市群、都市圈人口集聚紅利潛力

城市群內(nèi)部應(yīng)按照發(fā)展程度和功能定位實行差異化的人口策略，進(jìn)一步挖掘人口紅利的潛力，提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

第一，核心城市必須要把集聚高素質(zhì)人才、創(chuàng)新型人才、國際人才以及技術(shù)型勞動力作為人口城鎮(zhèn)化的重點和突破點。首先，要改善城市吸引人才的環(huán)境，一方面，要從城市生活設(shè)施、交通、環(huán)境等入手，改善城市的硬件條件，另外一方面要從文化氛圍、管理服務(wù)等入手，提升城市的軟件條件。其次，針對亟需人才要制定相對寬松的人才落戶政策，并提供優(yōu)惠的福利補貼措施，做到人才能吸引來、更留得住。另外，要適當(dāng)提升不符合核心城市功能定位人群的入戶標(biāo)準(zhǔn)，以保證城市功能提升需要。

第二，城市群的中小城市以及都市圈邊緣地區(qū)，應(yīng)按產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)要求全面取消或放寬落戶條件。積極探索農(nóng)民工和年輕勞動力落戶的有效路徑，切實推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和高質(zhì)量供給。要改進(jìn)中小學(xué)生學(xué)籍信息管理系統(tǒng)，為學(xué)生學(xué)籍轉(zhuǎn)接提供便捷服務(wù)，保障隨遷子女的受教育權(quán)平等。要強(qiáng)化農(nóng)民工職業(yè)技能和就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)，提升農(nóng)民工的人力資本和就業(yè)水平。要逐步擴(kuò)大社會保障的輻射面，將農(nóng)民工依法納入社保人群；積極采取多種方式從居住環(huán)境和資金支持等方面優(yōu)化農(nóng)民工居住條件，將農(nóng)民工納入住房保障計劃；把農(nóng)民工納入醫(yī)療衛(wèi)生、體育文化等設(shè)施的服務(wù)對象，為其提供全面、平等的衛(wèi)生文化服務(wù)。

優(yōu)化空間配置，打造城市群和都市圈高質(zhì)量空間治理體系

構(gòu)建有序的城市群、都市圈空間結(jié)構(gòu)體系，需要進(jìn)一步推進(jìn)“城市群—都市圈—市縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的都市圈多層次國土空間規(guī)劃體系建設(shè)，進(jìn)行全域統(tǒng)籌規(guī)劃發(fā)展。

第一，科學(xué)布置產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)價值鏈。優(yōu)化生產(chǎn)空間的組合關(guān)系及其空間布局，提升城市群、都市圈生產(chǎn)空間利用效率，推動生產(chǎn)空間集約高效發(fā)展。堅持城市群產(chǎn)業(yè)錯位發(fā)展，中心城市利用高質(zhì)量人才集聚效應(yīng)重點發(fā)展知識型經(jīng)濟(jì)，提高經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出效益，打造高端化新興智能產(chǎn)業(yè)。周邊中小城市根據(jù)資源稟賦和發(fā)展基礎(chǔ)，發(fā)揮地租遞減優(yōu)勢，承接中心城市外溢產(chǎn)業(yè)，借此推動制造業(yè)規(guī)?；图夯l(fā)展。統(tǒng)籌整合都市圈內(nèi)新區(qū)、園區(qū)等各類平臺，支持建設(shè)一體化發(fā)展和承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)，推動創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈融合發(fā)展。

第二，實現(xiàn)生活空間宜居宜業(yè)。優(yōu)化調(diào)整不同資源要素在大都市圈中的科學(xué)布局，促進(jìn)產(chǎn)城融合，推動“人、城、產(chǎn)、交通”的一體化發(fā)展。加大低成本住房供給，建立“多主體供給、多渠道保障、租購并舉”的住房供給體系，滿足新市民、產(chǎn)業(yè)人才、低收入人群等的多層次住房需求，同時引導(dǎo)政策性住房優(yōu)先布局在交通和就業(yè)比較方便的地區(qū)，切實降低通勤時耗。以公服覆蓋率、市民滿意度為指標(biāo)，補齊公共設(shè)施短板，推動公服均等化，提升居民幸福感。

第三，推動生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理。開展城市群和都市圈生態(tài)環(huán)境網(wǎng)格化治理，打破行政邊界限制，嚴(yán)格保護(hù)跨行政區(qū)的重要生態(tài)空間，聯(lián)合實施生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)工程，與區(qū)域生態(tài)廊道、綠道有機(jī)銜接。推動環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治，加強(qiáng)中心城市與周邊城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的合作，倡導(dǎo)和推廣生產(chǎn)生活出行等方面的綠色方式，建立生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治機(jī)制。

統(tǒng)籌共享，構(gòu)建高質(zhì)量、智能化公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施體系

第一，推動高品質(zhì)公共服務(wù)共建共享。形成文化、教育、體育、醫(yī)療、養(yǎng)老等均好公共服務(wù)體系，開展多層次多模式合作辦學(xué)辦醫(yī)，推動公共服務(wù)從按行政等級配置向按常住人口規(guī)模配置轉(zhuǎn)變。增加健康、養(yǎng)老、家政等服務(wù)多元化供給，推動博物館、劇院、體育場館等共建共享。打破行政區(qū)劃邊界限制，推動突發(fā)公共事件跨區(qū)聯(lián)動聯(lián)治，提高城市群和都市圈災(zāi)害應(yīng)急能力。

第二，構(gòu)建創(chuàng)新融合、一體化的基礎(chǔ)設(shè)施。統(tǒng)籌考慮特高壓、5G基站、新能源汽車充電樁、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)中心等“新基建”的建設(shè)布局。統(tǒng)籌安排垃圾污水處理設(shè)施、變電站、危險品倉庫等市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)，形成一體化的城市群、都市圈智慧基礎(chǔ)設(shè)施體系。

第三，構(gòu)建互聯(lián)互通的交通設(shè)施。形成軌道交通、高鐵、高速、公路在內(nèi)的互聯(lián)互通交通體系?？椕芫W(wǎng)絡(luò)、優(yōu)化方式、暢通機(jī)制，提高城市群和都市圈內(nèi)城際公路密度，構(gòu)建多等級公路體系，增強(qiáng)城市之間的聯(lián)系和要素流動。大力發(fā)展軌道交通，通過軌道交通降低人口通勤成本，加強(qiáng)內(nèi)部通勤化聯(lián)系。利用城市群和都市圈內(nèi)城市功能定位與分工，通過空間聯(lián)動、分工協(xié)作、道路聯(lián)通等推動高質(zhì)量機(jī)場群建設(shè)。暢通物流運輸通道，利用大數(shù)據(jù)和“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)構(gòu)建精細(xì)化物流運輸體系，高質(zhì)量配置城市群和都市圈物流運輸資源。

培育活躍的文化環(huán)境，提升城市群和都市圈文化軟實力

第一，營造開放包容的城市氛圍。利用人口集聚效應(yīng)帶來的多元文化融匯提高城市群和都市圈文化的包容性，通過開放包容的文化氛圍吸引人口集聚，提高外來人口的身份認(rèn)同感與歸屬感，形成思想和文化的匯聚與碰撞，打造開放包容的城市形象。

第二，培育特色鮮明的創(chuàng)新文化。因地制宜，結(jié)合城市群和都市圈自身發(fā)展環(huán)境，營建創(chuàng)新環(huán)境優(yōu)良，創(chuàng)新主體匯聚，創(chuàng)新能力強(qiáng)硬的自主創(chuàng)新文化環(huán)境，提高城市群和都市圈的創(chuàng)新驅(qū)動能力，增強(qiáng)城市發(fā)展的活力和韌性。

第三，凸顯城市群和都市圈文化特色。回溯城市群和都市圈歷史文化脈絡(luò)，挖掘自身歷史文化內(nèi)涵，推動城市群和都市圈個性化和品牌化文化建設(shè)，提升文化軟實力和綜合競爭力。

【本文作者為中山大學(xué)地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院教授；本文系國家社會科學(xué)基金“城市群發(fā)展對中國人口分布的影響研究”（項目編號：17BRK010）階段性研究成果】

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責(zé)編：賀勝蘭

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