【摘要】歐盟經(jīng)濟增長乏力加劇了數(shù)字化轉型的緊迫性。歐盟數(shù)字化轉型具有漸重視、全方位、強特色、重義務、護主權的特征。歐盟的數(shù)字化轉型已經(jīng)取得了一定成效，但也暴露出不少問題，需要克服歐盟內(nèi)外的一系列挑戰(zhàn)。歐盟的數(shù)字化轉型經(jīng)驗對我國的數(shù)字化轉型或許能有所借鑒。

【關鍵詞】歐盟 數(shù)字化轉型 數(shù)字治理 【中圖分類號】D73/77 【文獻標識碼】A

2021年3月9日，歐盟委員會發(fā)布題為《2030數(shù)字羅盤計劃：數(shù)字化十年的歐洲道路》文件，提出未來10年歐盟推動數(shù)字化轉型的具體目標與實施路徑，確定了“提升整體人口的數(shù)字技能，擴大數(shù)字專業(yè)化人才規(guī)模”“構建安全、高性能和可持續(xù)的數(shù)字基礎設施”“加速推動企業(yè)數(shù)字化轉型”“加速公共服務向數(shù)字化轉型”四個方面的具體目標，提出了完善歐盟內(nèi)部數(shù)字化治理、推進多國項目、構建數(shù)字十年國際伙伴關系等實現(xiàn)路徑，引起了多方關注。

歐盟數(shù)字化轉型的背景及歷程

有學者指出，數(shù)字化轉型（digital transformation）不同于數(shù)字化（digitization），數(shù)字化僅僅涉及將模擬信息轉化為數(shù)字信息，而數(shù)字化轉型涵蓋業(yè)務流程的變化及組織結構與戰(zhàn)略模式的變革。數(shù)字化轉型源于私營部門的實踐，但隨著數(shù)字化轉型的深入，其主體涵蓋企業(yè)和政府，涉及經(jīng)濟和社會活動的諸多領域，具有全局性、變革性的意義。

歐盟經(jīng)濟增長乏力加劇了數(shù)字化轉型的緊迫性。在金融危機、歐債危機的拖累下，歐盟的經(jīng)濟增長長期陷于停滯狀態(tài)。鑒于數(shù)字化轉型對經(jīng)濟發(fā)展的全局性作用，歐盟寄希望于數(shù)字化轉型順理成章。歐盟認為，數(shù)字化轉型的基礎要素——數(shù)據(jù)正在發(fā)生變化，歐盟可以發(fā)揮自身優(yōu)勢，從中覓得追及中國、美國的機會。

與此同時，歐盟還面臨數(shù)字領域國際競爭的壓力。隨著新產(chǎn)業(yè)革命的快速推進，數(shù)字技術及其應用越來越成為世界主要經(jīng)濟體競相發(fā)展的關鍵領域。聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議發(fā)布的《2019年數(shù)字經(jīng)濟報告》指出，全球數(shù)字經(jīng)濟的財富及其創(chuàng)造力高度集中在美國和中國，兩國占全球70個最大數(shù)字平臺市值的90%，而歐洲在其中的份額僅為4%。歐盟明確意識到其在數(shù)字領域國際競爭中處于相對落后的位置。歐洲議會2020年發(fā)布的《歐洲數(shù)字主權》報告中明確指出，歐盟在人工智能等關鍵技術上的私人投資落后于中美兩國，在數(shù)據(jù)收集與數(shù)據(jù)可及性上落后于中國，數(shù)字人才儲備上也落后于美國，歐盟在數(shù)字領域面臨著依賴外國技術的現(xiàn)狀。這種國際競爭的壓力在疫情下日益凸顯，《2030數(shù)字羅盤計劃：數(shù)字化十年的歐洲道路》開篇就指出，全球新冠肺炎疫情徹底改變了數(shù)字化在人類社會和全球經(jīng)濟中扮演的角色，加速了數(shù)字化轉型的步伐。

歐盟對數(shù)字化的關注由來已久。2000年，歐洲理事會提出建設世界最具活力的知識經(jīng)濟的構想，為此提出了建設互聯(lián)網(wǎng)設施等一系列政策。2009年，歐盟便相繼出臺《數(shù)字紅利戰(zhàn)略》和《未來物聯(lián)網(wǎng)發(fā)展戰(zhàn)略》，大力推動歐盟數(shù)字化進程。但此后較長一段時間里，受限于歐盟與成員國的權能分工，加之歐盟對產(chǎn)業(yè)政策的謹慎態(tài)度，歐盟數(shù)字化和數(shù)字化轉型依賴成員國各自為戰(zhàn)。2009年英國政府發(fā)布《數(shù)字英國》計劃，是數(shù)字化首次以國家頂層設計的形式出現(xiàn)在歐洲。歐盟層面的政策法令分散在各個領域，例如，歐盟于2013年啟動旨在提高成員國數(shù)字化公共服務水平的“歐洲統(tǒng)一數(shù)字化服務”項目。2014年，容克委員會將創(chuàng)建單一數(shù)據(jù)市場納入施政優(yōu)先事項，并于次年推出單一數(shù)據(jù)市場戰(zhàn)略。2016年，歐盟在整合成員國和地區(qū)已經(jīng)出臺的工業(yè)數(shù)字化戰(zhàn)略基礎上，正式出臺《歐洲工業(yè)數(shù)字化戰(zhàn)略》，投入大量資金以支持工業(yè)數(shù)字化發(fā)展。但總體來看，這些政策之間聯(lián)動較少，數(shù)字化轉型獲得的歐盟關注度也相對有限。

2019年上任的馮德萊恩委員會將數(shù)字提升為主要施政重點，全面布局數(shù)字化轉型。2020 年，歐盟密集發(fā)布了《塑造歐洲的數(shù)字未來》《歐洲新工業(yè)戰(zhàn)略》《歐洲數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》《人工智能白皮書》等文件，旨在對歐盟數(shù)字化進行總體規(guī)劃，重新定義并擴大其數(shù)字主權，建立基于規(guī)則和標準的數(shù)字空間框架。2021年3月初，歐盟發(fā)布了《2030數(shù)字羅盤：歐洲數(shù)字十年之路》綱要文件，涵蓋了歐盟到2030年實現(xiàn)數(shù)字化轉型的愿景、目標和途徑，為歐盟數(shù)字化轉型提供了較為全面的指導。

歐盟數(shù)字化轉型的五個特征

第一，漸重視。歐盟對數(shù)字化轉型的重視程度逐漸提高。一方面，數(shù)字化轉型議題逐漸走進歐盟政治議程舞臺中心。2014年就任的歐盟委員會主席容克把創(chuàng)建單一數(shù)字市場作為其10大政治優(yōu)先事項之一。2019年上任的馮德萊恩委員會更是將數(shù)字領域作為本屆委員會的施政重點。投資綠色和數(shù)字領域被列入歐盟復蘇基金的使用要求，據(jù)統(tǒng)計，歐盟復蘇基金的20%將投資于數(shù)字領域。另一方面，歐盟對數(shù)字化轉型的資金支持力度持續(xù)加大。歐盟層面對數(shù)字技術進行戰(zhàn)略資助主要來源于歐洲戰(zhàn)略投資基金（European Fund for Strategic Investments，EFSI）。2018年6月，歐盟委員會發(fā)布《投資未來：歐洲2021—2027數(shù)字化轉型》的報告，計劃在歐盟第9研發(fā)框架即“地平線歐洲”期間，推出總預算為92億歐元的“數(shù)字歐洲計劃”，重點資助超級計算、人工智能、網(wǎng)絡安全、提高數(shù)字技能和確保數(shù)字技術的廣泛應用等五大領域。連接歐洲基金（Connecting Europe Facility，CEF）在2021—2027年期間也將在數(shù)字領域投資30億歐元。

第二，全方位。歐盟數(shù)字化轉型道路不僅關乎個體企業(yè)，也牽涉各產(chǎn)業(yè)、勞動力和公共服務全方位轉型。在產(chǎn)業(yè)數(shù)字化領域，歐盟通過2016年《歐洲工業(yè)數(shù)字化戰(zhàn)略》增加資金投入以支持工業(yè)數(shù)字化發(fā)展。2020年3月的《歐洲新產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略》更是提出通過物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和人工智能三大技術增強歐洲工業(yè)的智能化程度，將大型企業(yè)、中小企業(yè)、創(chuàng)新型初創(chuàng)企業(yè)納入支持考量范圍。德國還提出建設工業(yè)數(shù)據(jù)空間（IDS），試圖將分散的工業(yè)數(shù)據(jù)轉換為一個可信的數(shù)據(jù)網(wǎng)絡空間。在電子政務領域，歐盟借助“歐洲統(tǒng)一數(shù)字化服務”整合各國電子政務服務。在勞動力領域，2016年“歐洲新技能議程”著重強調了數(shù)字技能，2018年出臺的《數(shù)字教育行動計劃》促進數(shù)字技術和技能的普及。

第三，強特色。歐盟數(shù)字化轉型進程中，歐盟委員會反復強調走出不同于中國、美國的“歐洲道路”。目前，歐洲數(shù)字化轉型的特色主要體現(xiàn)在兩個方面。一是數(shù)字化轉型的重點，歐盟試圖以自身具有優(yōu)勢的制造業(yè)為抓手，在產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略中重點支持傳統(tǒng)制造業(yè)的數(shù)字化轉型。二是數(shù)字化轉型的價值取向。歐盟既不傾向模仿美國將數(shù)據(jù)空間交予企業(yè)自治的放任做法，也不偏好中國政府和科技巨頭對數(shù)據(jù)空間的大幅介入。歐盟既要追求數(shù)據(jù)的自由流動與數(shù)據(jù)市場的完整，又要在數(shù)字化轉型進程中堅持所謂“歐洲價值觀”。

第四，重義務。歐盟的數(shù)字化轉型從經(jīng)濟考量優(yōu)先轉向經(jīng)濟效益與社會效益并重。2014年容克委員會上任時，力主推動單一數(shù)據(jù)市場，瞄準的是數(shù)字市場對數(shù)字經(jīng)濟的推動作用，進而以數(shù)字經(jīng)濟為抓手推動歐盟經(jīng)濟發(fā)展。但隨著數(shù)據(jù)市場建設的深入推進，數(shù)據(jù)隱私泄露、巨頭壟斷等問題日益突出，歐盟加強了數(shù)字化轉型的監(jiān)管，推動隱私保護和公平競爭。例如，歐盟在2016年5月通過了被稱為“史上最嚴”的隱私保護法案《通用數(shù)據(jù)保護條例》（GDPR）；在2017年發(fā)布了《歐盟數(shù)字單一市場中的一個公平有效的稅收制度》；2020年末推出的《數(shù)字服務法》進一步加強數(shù)字平臺在打擊非法內(nèi)容等方面的責任，《數(shù)字市場法》建立了統(tǒng)一、明確的數(shù)字規(guī)則框架，對“守門人”大型在線企業(yè)加強監(jiān)管。在立法工作持續(xù)推進的同時，歐盟對美國互聯(lián)網(wǎng)巨頭的反壟斷罰單也屢見不鮮。除此之外，歐盟在數(shù)字化轉型中還進一步注意到人工智能等領域潛在的倫理問題。歐委會早在2019年4月就發(fā)布以“可信賴人工智能”為核心的人工智能倫理準則，走在世界前列。

第五，護主權。以“數(shù)字主權”為引領，歐盟地緣政治色彩日益濃重。數(shù)字技術廣泛滲透至個人、企業(yè)、政府行為中，對保障社會、企業(yè)和行政部門穩(wěn)定運轉發(fā)揮巨大作用。然而，歐盟數(shù)字技術在“賦能”的同時，由于依賴中美企業(yè)的支持，對歐盟構成了客觀的約束和挑戰(zhàn)。在數(shù)據(jù)方面，德國、法國領銜發(fā)起了Gaia-X項目，旨在建設性能強大、具備競爭力、安全且值得信賴、基于歐洲價值觀的數(shù)字基礎設施，提升歐洲自身的云服務和數(shù)據(jù)能力，降低對美國科技巨頭的“數(shù)據(jù)依賴”。在半導體方面，2020年12月歐洲17國簽署了“歐洲電子芯片和半導體產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟計劃”，目標是建立先進的歐洲芯片設計和生產(chǎn)能力，提高歐洲在全球半導體市場的地位，并減少對亞洲和美國進口的依賴。

歐盟數(shù)字化轉型的進展、問題與挑戰(zhàn)

歐盟的數(shù)字化轉型已經(jīng)取得了部分成效。第一，推動歐盟經(jīng)濟發(fā)展與社會轉型。在產(chǎn)業(yè)數(shù)字化方面，歐盟工業(yè)數(shù)字化記分牌數(shù)據(jù)顯示，采用數(shù)字技術的企業(yè)數(shù)量持續(xù)增加，并且企業(yè)投資數(shù)字技術大多取得了積極效果。在電子政務方面，歐盟《2020數(shù)字經(jīng)濟與社會指數(shù)（DESI）結果》顯示，歐盟平均以在線方式提交行政審批表格率較2014年增加了10%。歐盟《電子政務基準報告》也指出歐盟各成員國整體電子政務績效均有所提高。第二，歐盟為數(shù)字治理作出了有益的貢獻，在規(guī)制領域的探索可謂卓有成效。第三，歐盟數(shù)字化轉型為國際合作創(chuàng)造了空間。歐盟憑借龐大的數(shù)字消費市場，發(fā)揮“布魯塞爾效應”，致力于參與和主導數(shù)字領域的標準制定，其標準化的數(shù)字化轉型也有利于與外部經(jīng)濟體開展有序合作。目前，歐盟已經(jīng)與中國建立了數(shù)字伙伴關系，設立了歐盟和非盟數(shù)字經(jīng)濟工作小組，還提議成立一個全新的歐盟—美國貿(mào)易和技術委員會促進歐美標準的統(tǒng)一。2021年，歐盟正式啟動歐盟數(shù)字化發(fā)展中心，目標為擴大對伙伴國家數(shù)字化轉型的投資。

然而，歐盟數(shù)字化轉型也暴露出不少問題。其一，歐盟治理體系與數(shù)字化雄心不匹配。橫向看，隨著一體化深入發(fā)展，歐盟各成員國經(jīng)濟發(fā)展異質性增強，南北差距、東西差距顯著，不同成員國數(shù)字化轉型利益訴求分歧突出。縱向看，受限于當前一體化現(xiàn)實下歐盟與成員國的權能分工，歐盟層面的數(shù)字產(chǎn)業(yè)政策主要起指導性作用，政策的實施有賴成員國中央與地方政府的投入與監(jiān)管。不同成員國內(nèi)部錯綜復雜的政治勢力、發(fā)展現(xiàn)狀、具體訴求，導致歐盟數(shù)字化轉型政策的執(zhí)行難免打折扣。其二，數(shù)字化轉型帶來新的數(shù)字鴻溝。隨著數(shù)字化轉型的深入，數(shù)字鴻溝不僅出現(xiàn)在不同年齡段和教育背景的公民之間，也存在于數(shù)字化發(fā)展水平不同的歐盟成員國之間，存在于已經(jīng)進行數(shù)字化轉型和未參與數(shù)字化轉型的企業(yè)之間。彌補這些數(shù)字鴻溝，避免差距擴大帶來的一系列政治經(jīng)濟后果，任重道遠。

歐盟的數(shù)字化轉型需要克服歐盟內(nèi)外的一系列挑戰(zhàn)。首先，歐盟單一數(shù)據(jù)市場的建設還不完善。硬件方面，歐盟關鍵數(shù)字設備生產(chǎn)水平和數(shù)字基礎設施建設相對滯后。例如2021年歐盟5G網(wǎng)絡覆蓋率僅為14%，可持續(xù)半導體產(chǎn)量僅占全球20%。軟件方面，歐盟數(shù)字領域呈現(xiàn)“多速歐洲”的局面，歐盟各成員國之間存在數(shù)據(jù)標準等方面的差異，數(shù)據(jù)的通用性成為數(shù)字歐洲發(fā)展的主要困難之一。其次，歐盟仍需改善數(shù)字領域投入不足的問題。一方面，當前歐盟數(shù)字化轉型的投資不足以實現(xiàn)其雄心壯志。在多份戰(zhàn)略文件中，歐委會都提出調動民間投資彌補空缺，但鑒于歐盟風險資本市場相對不發(fā)達，效果尚未可知。另一方面，歐盟的投資較中美等數(shù)字化轉型競爭者也相去甚遠。歐洲議會測算，與競爭經(jīng)濟體相比，歐盟僅在人工智能領域的投資，每年就存在超過100億歐元的差距。再次，歐盟數(shù)字化轉型暫時缺乏必要的人力資本。歐委會2019年估算，42%的歐盟公民缺乏基本的數(shù)字技能，37%的勞動力缺乏必要的數(shù)字技能，信息通訊技術專家也供不應求。隨著信息技術的快速發(fā)展和數(shù)字化轉型的深入，這種人力資源稀缺還將繼續(xù)困擾歐盟的數(shù)字化轉型。最后，歐盟還需在創(chuàng)新與監(jiān)管之間取得平衡。自實施以來，GDPR過于嚴格的抱怨時有耳聞。據(jù)統(tǒng)計，GDPR實施一年來，監(jiān)管機構接收處理的行政案件達到27萬件，不僅使監(jiān)管部門承受重負，也讓數(shù)字企業(yè)的發(fā)展面臨重重困難，尤其是中小企業(yè)未能得到有效豁免，抬高了數(shù)據(jù)合規(guī)成本。信息技術仍在持續(xù)發(fā)展，數(shù)字化轉型遠未結束，當前歐盟制度框架不斷強化數(shù)據(jù)義務，令人擔憂。

歐盟數(shù)字化轉型經(jīng)驗對中國的啟示

我國政府高度重視數(shù)字化轉型對經(jīng)濟、社會和國家治理的重大意義。“十四五”規(guī)劃第五篇第十五章至第十八章涵蓋“加快數(shù)字化發(fā)展，建設數(shù)字中國”“打造數(shù)字經(jīng)濟新優(yōu)勢”“加快數(shù)字社會建設步伐”“提高數(shù)字政府建設水平”“營造良好數(shù)字生態(tài)”等數(shù)字化轉型的議題。過去一段時間，我國在數(shù)字化發(fā)展上取得了舉世矚目的成就，引發(fā)美歐數(shù)字化轉型戰(zhàn)略的持續(xù)關注。與此同時，我國數(shù)字化轉型也面臨不少挑戰(zhàn)，數(shù)字化轉型絕非一日之功，數(shù)字領域的國際競爭還將更加激烈。

堅定發(fā)展核心技術，捍衛(wèi)我國數(shù)字主權。數(shù)字化轉型牽動社會生活的方方面面，不僅牽涉我國經(jīng)濟發(fā)展質量和效益，也關系我國政府運轉和社會穩(wěn)定。在數(shù)字化轉型的關鍵技術和核心領域，我國必須堅定發(fā)展相關技術，避免對外國技術、人才和資本的過度依賴，捍衛(wèi)我國的“數(shù)字主權”。

推動數(shù)字化轉型全方位發(fā)展。得益于黨和政府的高度重視和大力推動，我國數(shù)字化轉型在政府和市場中穩(wěn)步推進?！?020聯(lián)合國電子政務調查報告》顯示，我國的電子政務發(fā)展指數(shù)取得歷史新高，列全球45位。未來，我國還需繼續(xù)推動政府數(shù)字化轉型，使之與生產(chǎn)和生活的數(shù)字化轉型相匹配。受技術、資金、人才等多方面的限制，數(shù)字化轉型存在產(chǎn)業(yè)間、地區(qū)間不平衡的問題。從產(chǎn)業(yè)角度看，2018年國際貨幣基金組織等機構的研究顯示，中國整體數(shù)字化水平在全球排名中上，一些地區(qū)和部門數(shù)字化程度已經(jīng)很高，特別是在電子商務與金融科技等領域已經(jīng)達到領先水平。當前中國服務業(yè)數(shù)字化程度最高，第一、二產(chǎn)業(yè)的數(shù)字化進程稍顯滯后。如何以點帶面實現(xiàn)數(shù)字化轉型，是我國必須加緊考慮的問題。從地區(qū)角度看，我國數(shù)字化轉型地區(qū)差異明顯，《中國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展與就業(yè)白皮書（2019年）》顯示，我國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)東強西弱，突出集聚于長三角、珠三角的形勢。如何發(fā)揮地方特色，統(tǒng)籌規(guī)劃與先行先試并行，因地制宜推動數(shù)字化轉型，避免歐盟面臨的數(shù)字化轉型失衡問題同樣值得深思。

關注數(shù)字化轉型的公平競爭與標準建設問題。與長于規(guī)制的“規(guī)范性力量”歐盟相比，我國的數(shù)字化轉型相對粗放，倚賴高層政策推動和主要企業(yè)探索。隨著我國數(shù)字化轉型的深入發(fā)展，企業(yè)對公平競爭、人民對隱私保護的需求也將更加突出，國際領域的技術標準、倫理標準議題也將對我國數(shù)字化轉型造成外部壓力。因此，我國應當在保障市場活力的基礎上，不斷推進數(shù)字化轉型的法規(guī)配套和標準建設工作，除《個人信息保護法（草案）》提請二審并公開發(fā)布征求意見稿外，數(shù)字領域反壟斷、倫理標準建設也應提上日程，規(guī)范數(shù)字市場，爭奪數(shù)字治理國際話語權，避免在標準領域受制于美歐。

深入?yún)⑴c數(shù)字化轉型國際合作。數(shù)字化轉型是世界經(jīng)濟的大勢所趨，開拓全球市場、學習國際先進技術將對數(shù)字化轉型起到有力的推動作用。我國應當深入?yún)⑴c數(shù)字化轉型全球合作，發(fā)展雙邊和多邊的數(shù)字合作關系，深化中歐數(shù)字伙伴關系，推進“數(shù)字絲綢之路”建設。同時，也應積極參與全球數(shù)字治理，在聯(lián)合國、二十國集團等多邊框架中推動數(shù)字領域的全球合作。

（作者為復旦大學一帶一路與全球治理研究院副院長，世界經(jīng)濟研究所教授，歐盟讓·莫內(nèi)講席教授，歐洲問題研究中心主任）

【注：本文系國家社科重大專項項目（項目編號：20VGQ012）的階段性成果】

【參考文獻】

①Kretschmer, T., & Khashabi, P. (2020). Digital transformation and organization design: An integrated approach. California Management Review, 62(4), 86-104.

②孫彥紅：《歐盟開啟“數(shù)字羅盤計劃”》，半月談網(wǎng)，2021年5月13日。

③孫彥紅：《新產(chǎn)業(yè)革命與歐盟新產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略》，北京：社會科學文獻出版社，2019年。

④朱貴昌：《歐盟數(shù)字化發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)》，《人民論壇》，2020年第19期。

⑤聯(lián)合國經(jīng)濟和社會事務部：《2020聯(lián)合國電子政務調查報告》，2020年7月。

⑥中國信通院：《中國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展與就業(yè)白皮書（2019年）》，2019年4月。

責編/銀冰瑤 美編/宋揚

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