【摘要】“屬地管理”現(xiàn)實(shí)中的“異化”趨勢(shì)需引起警惕，因其正演變?yōu)樯霞?jí)單位甩鍋避責(zé)的工具，加劇基層政府陷入“責(zé)大、權(quán)小”的失衡困局。究其根源，一方面與權(quán)責(zé)體系不完善、監(jiān)管缺位、管理方式與手段落后有關(guān)，更與部分干部缺乏干事創(chuàng)業(yè)和擔(dān)當(dāng)作為的熱情有關(guān)，而復(fù)雜和不確定的外部環(huán)境加劇了這種趨勢(shì)。破解“屬地管理”的權(quán)責(zé)失衡困局，需要兼顧“減負(fù)”與“賦權(quán)”，激發(fā)廣大干部干事創(chuàng)業(yè)的激情與活力，提升治理能力與效能。

【關(guān)鍵詞】“屬地管理” 基層治理 權(quán)責(zé)匹配 避責(zé)

【中圖分類(lèi)號(hào)】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

“屬地管理”本意為在特定地域內(nèi)明確管理主體，明晰主體單位責(zé)任，調(diào)動(dòng)主體單位及從業(yè)人員的工作積極性，提升轄區(qū)內(nèi)綜合治理效能。然而現(xiàn)實(shí)中卻出現(xiàn)了“好經(jīng)念歪”的情況，意在守土有責(zé)的“屬地管理”有演變成為上級(jí)職能部門(mén)甩鍋避責(zé)工具的趨勢(shì)，比如借“屬地管理”之名將任務(wù)和責(zé)任層層轉(zhuǎn)嫁，處于行政末梢的基層政府陷入責(zé)任屬地、權(quán)力不屬地的治理困局。今年發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》提出要加強(qiáng)和完善基層治理。破解基層治理的權(quán)責(zé)失衡困局，構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的“屬地管理”，對(duì)推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化，打通政策落實(shí)和國(guó)家治理“最后一公里”具有重要的意義。

“屬地管理”權(quán)責(zé)失衡的困局及其危害

“屬地管理”權(quán)責(zé)失衡的困局直接表現(xiàn)為基層治理中權(quán)力和責(zé)任的不對(duì)等，上級(jí)職能部門(mén)將大量工作，特別是風(fēng)險(xiǎn)性大的、棘手的工作借“治理重心下移”之名，通過(guò)簽訂責(zé)任狀與任務(wù)書(shū)、開(kāi)會(huì)發(fā)文、督查工作領(lǐng)導(dǎo)小組等多種方式轉(zhuǎn)嫁給基層政府，面對(duì)巨大的問(wèn)責(zé)壓力與工作壓力，基層政府既缺乏相應(yīng)權(quán)力，也無(wú)力調(diào)配資源，陷入“責(zé)任大、權(quán)力小、資源少”的結(jié)構(gòu)性困境。“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”逐漸演變?yōu)?ldquo;責(zé)任屬地”。長(zhǎng)此以往，權(quán)責(zé)失衡的困局將不可避免地誘發(fā)避責(zé)行為，助長(zhǎng)形式主義和官僚主義作風(fēng)，更嚴(yán)重地，甚至可能挫傷基層干部干事創(chuàng)業(yè)的熱情和擔(dān)當(dāng)作為的勇氣，嚴(yán)重?fù)p害基層治理的有效性。

“屬地管理”中的權(quán)責(zé)失衡困局將誘發(fā)避責(zé)行為產(chǎn)生。避責(zé)行為，是指具有個(gè)體“能動(dòng)性”的黨政干部，為維護(hù)自身安全和利益，利用自己在“屬地管理”的管理主體網(wǎng)絡(luò)中的特殊位置，故意逃避本應(yīng)由自身承擔(dān)的責(zé)任。“屬地管理”中的權(quán)責(zé)失衡容易導(dǎo)致上級(jí)單位避責(zé)和下級(jí)單位“反向避責(zé)”的避責(zé)策略循環(huán)，避責(zé)策略不斷迭代，將會(huì)阻礙決策的有效推動(dòng)，影響政策的貫徹落實(shí)，削弱政策執(zhí)行力。當(dāng)上級(jí)單位感受到“權(quán)力”大于“責(zé)任”時(shí)，往往會(huì)借“守土有責(zé)”之名，采取自上而下的避責(zé)策略，利用其在管理主體網(wǎng)絡(luò)中的“位置優(yōu)勢(shì)”，將本應(yīng)由自身承擔(dān)的任務(wù)和責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給下級(jí)單位；然而，現(xiàn)實(shí)中下級(jí)單位不見(jiàn)得都會(huì)遵循垂直管理邏輯，認(rèn)真高質(zhì)量地落實(shí)上級(jí)指示，甚至很有可能會(huì)采取“反向避責(zé)”策略，即鑒于責(zé)任大于權(quán)力，缺乏承擔(dān)責(zé)任、完成任務(wù)所需的權(quán)力和資源，為消弭問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，下級(jí)單位往往會(huì)通過(guò)請(qǐng)示報(bào)告等方式將決策權(quán)轉(zhuǎn)移給上級(jí)單位，同時(shí)也將責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)一并向上轉(zhuǎn)移。

此外，“屬地管理”中的權(quán)責(zé)失衡困局將助長(zhǎng)基層政府的形式主義和官僚主義作風(fēng)，而這種形式主義和官僚主義作風(fēng)的本質(zhì)也是一種避責(zé)策略。大量工作以“屬地管理”之名轉(zhuǎn)嫁給基層政府，加重了基層政府的工作負(fù)擔(dān)，“上面千條線(xiàn)，下面一根針”，生動(dòng)描述了基層政府所面臨的工作壓力。由于缺乏任務(wù)完成所需的權(quán)力與資源，面對(duì)問(wèn)責(zé)壓力，基層政府往往不得不采取形式主義和官僚主義的“應(yīng)對(duì)策略”，比如，以開(kāi)會(huì)落實(shí)精神，以文件代替實(shí)際行動(dòng)，緩解被動(dòng)處境；做表面文章，用文牘材料等方式片面追求形式到位，忽視工作成效與結(jié)果；濫用痕跡手段，凡事都要拍照留痕，營(yíng)造任務(wù)完成假象；或者面對(duì)難以完成的工作任務(wù)將其納入繁瑣的行政流程中，用走程序等方式推諉拖延等，以此種種“應(yīng)對(duì)策略”化解權(quán)責(zé)失衡困局，避免上級(jí)的檢查追責(zé)。

“屬地管理”的權(quán)責(zé)失衡困局往往也會(huì)破壞基層干部干事創(chuàng)業(yè)和擔(dān)當(dāng)作為的熱情，挫傷工作積極性。領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)基層干部的行為具有重要的影響，當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)者表現(xiàn)出務(wù)實(shí)肯干、勇于擔(dān)責(zé)的態(tài)度，能夠有效調(diào)動(dòng)基層干部的工作積極性與主動(dòng)性，激發(fā)干事創(chuàng)業(yè)的熱情。當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)者表現(xiàn)出對(duì)責(zé)任與任務(wù)的推諉扯皮之態(tài)，會(huì)營(yíng)造出不想干事、不敢干事、不能干事的消極組織氛圍，基層干部的思想負(fù)擔(dān)加重、干事熱情受挫。對(duì)于基層干部來(lái)說(shuō)，不再關(guān)注工作本身，而是關(guān)注如何避免擔(dān)責(zé)，成為“替罪羊”，抱著干多干少都一樣，干得越多，責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)越大的想法，“自?huà)唛T(mén)前雪”成為基層干部的理性選擇。同時(shí)，由于權(quán)力和資源掌握在上級(jí)手中，想干事的基層干部受到客觀條件限制，處于無(wú)法“說(shuō)了算”的尷尬境地，只能以數(shù)據(jù)材料等敷衍過(guò)關(guān)，忽視工作實(shí)績(jī)，這種施展平臺(tái)的缺乏嚴(yán)重束縛了基層干部實(shí)干才能的發(fā)揮。

“屬地管理”的權(quán)責(zé)失衡困局更會(huì)嚴(yán)重?fù)p害基層治理的效能?，F(xiàn)實(shí)中一些地方的“屬地管理”實(shí)踐所暴露出來(lái)的問(wèn)題，某種程度上已成為影響基層有效治理的“絆腳石”。“權(quán)責(zé)失衡”困局導(dǎo)致的避責(zé)行為、形式主義和官僚主義作風(fēng)等，既影響了治理過(guò)程中的有效溝通和管控，損害中央權(quán)威，也削弱了政策執(zhí)行力，影響了政策執(zhí)行和落實(shí)效果。同時(shí)，基層工作與群眾密切聯(lián)系在一起，基層工作的好壞，基層干部的工作作風(fēng)和干事熱情，直接影響到人民群眾的感受度，及對(duì)政府政策的滿(mǎn)意度。干事熱情的缺乏，動(dòng)輒走流程、請(qǐng)示匯報(bào)的推諉扯皮必然給人民群眾帶來(lái)糟糕的體驗(yàn)和獲得感，進(jìn)而導(dǎo)致群眾的不滿(mǎn)，并損害政府權(quán)威。

“屬地管理”為何落入權(quán)責(zé)失衡困局

“屬地管理”的實(shí)質(zhì)是上下級(jí)政府間的權(quán)力和責(zé)任分配機(jī)制，初衷是有助于特定管理主體能充分掌握治理對(duì)象信息，并有助于明確上下級(jí)組織和管理主體間的責(zé)任劃分界限。“屬地管理”本身并不必然導(dǎo)致基層治理中的權(quán)責(zé)失衡困局，實(shí)踐中的“異化”現(xiàn)象，究其根源，既有制度設(shè)計(jì)和組織管理層面的因素，也有個(gè)體因素（比如，部分基層干部缺乏干事創(chuàng)業(yè)、擔(dān)當(dāng)作為的魄力和能力），更與外部環(huán)境密切相關(guān)。

權(quán)責(zé)關(guān)系不夠順暢是“屬地管理”權(quán)責(zé)失衡的主要原因。從行政管理體制來(lái)看，權(quán)責(zé)失衡的深層次原因是“條條”與“塊塊”之間的權(quán)責(zé)關(guān)系未能理順，對(duì)于哪些責(zé)任屬于職能部門(mén)，哪些責(zé)任屬于基層，哪些責(zé)任可以下移，哪些責(zé)任不可以下移，誰(shuí)承擔(dān)主體責(zé)任，誰(shuí)承擔(dān)配合責(zé)任，責(zé)任的下移要伴隨哪些權(quán)力與資源等問(wèn)題缺乏明確的劃分與界定。“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”和“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”等未能真正得到落實(shí)，比如，“分級(jí)負(fù)責(zé)”了無(wú)蹤影，“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”更是很少提及。上級(jí)單位與下級(jí)單位之間的職責(zé)不清晰、邊界不明確，對(duì)不同層級(jí)政府管理范圍的描述，存在內(nèi)容遺漏和指代模糊等問(wèn)題，甚至存在“挑著管”現(xiàn)象，針對(duì)不同的管理事項(xiàng)劃定不同的管轄范圍，導(dǎo)致“該管的不愿管”“想管的管不了”等現(xiàn)實(shí)困惑。

實(shí)踐中的監(jiān)管缺位將進(jìn)一步誘導(dǎo)權(quán)責(zé)失衡的發(fā)生，甚至強(qiáng)化。由于缺乏對(duì)責(zé)任傳導(dǎo)機(jī)制的有效監(jiān)管，投機(jī)與懶政的思想在組織中蔓延，各種任務(wù)與問(wèn)題都能通過(guò)層層指示、會(huì)議等順暢傳導(dǎo)至基層，相應(yīng)的權(quán)力和資源卻依然留在上級(jí)部門(mén)，基層政府成為“任務(wù)兜底”和“責(zé)任兜底”。同時(shí)，日常監(jiān)管的缺位也加劇了權(quán)責(zé)失衡的困局。對(duì)于某些苗頭性問(wèn)題，上級(jí)單位未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)與處理，導(dǎo)致問(wèn)題蔓延和堆積，超出下級(jí)單位的權(quán)力范圍。同時(shí)，基層政府在此過(guò)程中往往保持“沉默”或“掩耳盜鈴”，會(huì)加劇權(quán)責(zé)失衡的困局。比如，面對(duì)上級(jí)單位的環(huán)保督察，下級(jí)單位往往被相信其能夠在短時(shí)間內(nèi)調(diào)動(dòng)所有資源清理屬地范圍內(nèi)的污染企業(yè)，然而實(shí)際上也許不太可能，但這種長(zhǎng)期以來(lái)的“默認(rèn)”，進(jìn)一步助推了“屬地管理”中的權(quán)責(zé)不對(duì)稱(chēng)。

此外傳統(tǒng)的管理方法與手段往往也是導(dǎo)致“屬地管理”權(quán)責(zé)失衡的重要原因之一。實(shí)踐中，傳統(tǒng)管理方式和手段依然存在，有的單位習(xí)慣借助“位高一級(jí)”優(yōu)勢(shì)，將任務(wù)不斷轉(zhuǎn)嫁給下一級(jí)，并層層加碼，對(duì)基層政府施行強(qiáng)制控制，自己則化身“監(jiān)督者”。當(dāng)面臨追責(zé)時(shí)，便將“屬地管理”作為“擋箭牌”，將責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給基層政府。基層政府成為“兜底政府”，面臨“無(wú)人辦事、無(wú)權(quán)辦事、無(wú)錢(qián)辦事”的現(xiàn)實(shí)困境，難以進(jìn)行有效管理。這種依賴(lài)指標(biāo)的層層分解、督查督辦、考核評(píng)價(jià)等方式，推進(jìn)任務(wù)和落實(shí)政策的管理方式和手段，進(jìn)一步強(qiáng)化了權(quán)責(zé)失衡困局，難以適應(yīng)基層治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需求。

從個(gè)體因素來(lái)看，一些干部出現(xiàn)“異化”的擔(dān)當(dāng)觀、責(zé)任觀，在日常工作中缺乏干事創(chuàng)業(yè)、擔(dān)當(dāng)作為的魄力和能力是“屬地管理”中權(quán)責(zé)失衡的直接原因之一。面對(duì)日益復(fù)雜的工作環(huán)境與任務(wù)，一些干部的公共服務(wù)動(dòng)機(jī)不足，工作能力欠缺，出現(xiàn)“異化”的擔(dān)當(dāng)觀、責(zé)任觀。抱著“不做不錯(cuò)”“多做多錯(cuò)”的想法，不擔(dān)當(dāng)、不作為，將干事創(chuàng)業(yè)與擔(dān)當(dāng)作為當(dāng)作風(fēng)險(xiǎn)，面對(duì)工作任務(wù)，只想扮演“文件中轉(zhuǎn)站”，將任務(wù)轉(zhuǎn)移給基層政府。而部分基層干部在實(shí)際工作中同樣抱著“干多干少都一樣”“干好干壞都一樣”的干事哲學(xué)，用形式主義、痕跡管理等消極應(yīng)對(duì)。面對(duì)決策事項(xiàng)時(shí)，甚至采取“反向避責(zé)”的應(yīng)對(duì)策略，無(wú)論問(wèn)題的嚴(yán)重程度、事項(xiàng)的重要性，都打著請(qǐng)示匯報(bào)的旗號(hào)將責(zé)任“甩鍋”給上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，讓上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)替自己作決策。這種面對(duì)決策，顧慮重重、瞻前顧后、不敢拍板、不敢擔(dān)責(zé)的行為，不利于劃分上下級(jí)職責(zé)權(quán)限和營(yíng)造擔(dān)當(dāng)作為的工作氛圍，長(zhǎng)此以往，必然導(dǎo)致實(shí)干能力弱化、工作落入平庸。

同時(shí)，外部環(huán)境的變化，特別是伴隨著“烏卡”時(shí)代和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來(lái)，也進(jìn)一步加重了“屬地管理”中的權(quán)責(zé)失衡困局。基層治理中的不確定性提升，不斷涌現(xiàn)出新問(wèn)題與新挑戰(zhàn)。面對(duì)新形勢(shì)，各級(jí)政府必將面臨大量突發(fā)性和臨時(shí)性的任務(wù)，由于缺乏應(yīng)對(duì)各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)的能力與魄力，無(wú)論問(wèn)題的嚴(yán)重程度、事項(xiàng)的重要性，上級(jí)政府借“屬地管理”之名向下級(jí)政府轉(zhuǎn)移責(zé)任，卻忽視相應(yīng)的權(quán)力和資源，必將導(dǎo)致基層政府的權(quán)責(zé)失衡?；鶎诱趹?yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)的過(guò)程中，無(wú)論是人力還是物力都相對(duì)較弱，缺少應(yīng)對(duì)能力，極易出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的蔓延，而當(dāng)遇到需要拍板決策的事項(xiàng)，也選擇層層上報(bào)請(qǐng)示，反向避責(zé)，以保障自己的安全。

如何破解“屬地管理”的權(quán)責(zé)失衡困局

破解基層政府“責(zé)大、權(quán)小”的失衡困局，需要從權(quán)力與責(zé)任的雙重視角采取舉措。一方面，要為基層“減負(fù)”，規(guī)范化“屬地管理”，防止上級(jí)政府將責(zé)任層層轉(zhuǎn)嫁給基層，減輕基層負(fù)擔(dān)；另一方面，為基層“賦權(quán)”，從基層權(quán)力小、資源少的視角，推動(dòng)治理重心下移，強(qiáng)化對(duì)基層的賦權(quán)，加強(qiáng)基層政權(quán)治理能力建設(shè)。同時(shí)，關(guān)注干部的自主性和能動(dòng)性，激發(fā)廣大干部干事創(chuàng)業(yè)和擔(dān)當(dāng)作為的工作熱情和活力。

首先，理順權(quán)、責(zé)、利之間的關(guān)系與邊界，依據(jù)權(quán)責(zé)利一致的原則，科學(xué)合理地界定“屬地管理”的適用范圍，規(guī)范化“屬地管理”。依據(jù)“三定”原則和要求，制定“屬地管理”的權(quán)責(zé)清單。權(quán)責(zé)清單，是構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰的縱向政府間關(guān)系的施工圖。《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》進(jìn)一步明確提出要“建設(shè)職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系。深化簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，全面實(shí)行政府權(quán)責(zé)清單制度”。對(duì)合理的“屬地管理”事項(xiàng)，明確其主體責(zé)任和配合責(zé)任，讓“屬地管理”和“分級(jí)負(fù)責(zé)”實(shí)現(xiàn)有效銜接，基層政府與上級(jí)職能部門(mén)間能夠各司其職，形成配合合力。對(duì)不合理的“屬地管理”事項(xiàng)，特別是沒(méi)有政策依據(jù)的責(zé)任狀、一票否決事項(xiàng)等，進(jìn)行清理。同時(shí)，編制“屬地管理”的負(fù)面清單，對(duì)不能層層轉(zhuǎn)嫁給基層政府的責(zé)任進(jìn)行明確規(guī)定，避免“層層轉(zhuǎn)移”，基層政府成為“責(zé)任兜底”。通過(guò)明晰的權(quán)責(zé)清單制度，真正回答好“屬地管理”“屬”至哪一級(jí)，“管”好哪些事，“理”清哪些責(zé)等關(guān)鍵問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)上下級(jí)政府間的權(quán)責(zé)均衡。

當(dāng)然“屬地管理”權(quán)責(zé)清單的貫徹落實(shí)需要相應(yīng)的配套機(jī)制。第一，構(gòu)建權(quán)責(zé)清單的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。“屬地管理”的權(quán)責(zé)清單建立之后并非一勞永逸，而是需要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，建立基層政府的申訴渠道，對(duì)于隨時(shí)間發(fā)展不合理的“屬地管理”事項(xiàng)進(jìn)行及時(shí)的清理，對(duì)于新涌現(xiàn)的遺漏事項(xiàng)，進(jìn)行及時(shí)研判、補(bǔ)充，對(duì)于主體責(zé)任與配合責(zé)任進(jìn)行及時(shí)調(diào)整。第二，構(gòu)建交辦事項(xiàng)的準(zhǔn)入制度。“屬地管理”的權(quán)責(zé)清單不能實(shí)現(xiàn)對(duì)所有事項(xiàng)的全面覆蓋，對(duì)于清單外的交辦事項(xiàng)，需要建立準(zhǔn)入制度，經(jīng)審核批準(zhǔn)之后，才能轉(zhuǎn)移至基層政府，同時(shí)需要根據(jù)事項(xiàng)內(nèi)容，提供必要的相應(yīng)支持。第三，構(gòu)建監(jiān)督與責(zé)任追究機(jī)制。嚴(yán)格落實(shí)“屬地管理”的權(quán)責(zé)清單，上下級(jí)單位部署工作、下放文件等凡事涉及基層部門(mén)的工作任務(wù)都必須嚴(yán)格遵循“屬地管理”的權(quán)責(zé)清單，避免上級(jí)職能部門(mén)規(guī)避責(zé)任，以“屬地管理”之名向基層轉(zhuǎn)移責(zé)任，對(duì)未按清單履行“屬地管理”職責(zé)的行為進(jìn)行問(wèn)責(zé)。責(zé)任追究同樣依據(jù)權(quán)責(zé)清單，按“分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則，厘清主體責(zé)任與配合責(zé)任，避免基層政府承擔(dān)“無(wú)限責(zé)任”。

需要清晰認(rèn)識(shí)的是，“屬地管理”的權(quán)責(zé)清單無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)所有事項(xiàng)的全面覆蓋，其落實(shí)保障制度也無(wú)法完全保障權(quán)責(zé)清單的落地實(shí)施。管理實(shí)踐往往被認(rèn)為是科學(xué)與藝術(shù)的結(jié)合。“屬地管理”既需要在制度上構(gòu)建清晰的權(quán)責(zé)清單、相應(yīng)的配套機(jī)制，也需要充分認(rèn)識(shí)到因地制宜、應(yīng)時(shí)而動(dòng)的重要性。一方面，結(jié)合各地的實(shí)際情況，不搞“一刀切”，確保“屬地管理”權(quán)責(zé)清單與基層實(shí)際相吻合。另一方面，面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中不斷涌現(xiàn)的突然性和臨時(shí)性的任務(wù)，要有特事特辦、敢沖敢闖的魄力，助力有效治理的實(shí)現(xiàn)。

其次，推動(dòng)治理重心下移，為基層“賦權(quán)”，讓基層政府成為“權(quán)責(zé)均衡”的政府，為其有權(quán)力、有能力干事奠定基礎(chǔ)。為基層“賦權(quán)”既包括制度性“賦權(quán)”，也包括柔性“賦權(quán)”。制度性賦權(quán)是指將一定的參與權(quán)、審批權(quán)、執(zhí)法權(quán)等直接賦予基層政府，要增強(qiáng)基層政權(quán)的行政執(zhí)行能力、為民服務(wù)能力、議事協(xié)商能力、應(yīng)急管理能力、平安建設(shè)能力，比如，對(duì)涉及本區(qū)域的重大決策、重大項(xiàng)目，強(qiáng)化基層政府的參與權(quán)和建議權(quán)；對(duì)與人民群眾密切相關(guān)的、交由基層政府管理更加方便有效的事項(xiàng)，賦予基層政府審批權(quán)；在綜合行政執(zhí)法改革中，通過(guò)多種法定方式，依法賦予基層政府綜合行政執(zhí)法主體地位和執(zhí)法權(quán)限。柔性“賦權(quán)”是指通過(guò)暢通基層政府與上級(jí)部門(mén)之間的溝通渠道，增強(qiáng)其協(xié)調(diào)配合能力，實(shí)現(xiàn)基層治理中的權(quán)責(zé)均衡。在具體實(shí)踐中，“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”“鄉(xiāng)呼縣應(yīng)”等基層治理創(chuàng)新有效增強(qiáng)了基層政府的權(quán)責(zé)一致。例如，面對(duì)基層治理中需要多個(gè)部門(mén)協(xié)同配合的事項(xiàng)，街鄉(xiāng)等擁有“吹哨權(quán)”，能夠迅速集結(jié)相關(guān)部門(mén)解決基層面臨的實(shí)際問(wèn)題（“報(bào)到”）。同時(shí)，每一次“吹哨”都將構(gòu)建一個(gè)“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題—吹哨報(bào)到—事件處理—結(jié)果反饋—考核評(píng)價(jià)”的閉環(huán)，基層不僅擁有“吹哨權(quán)”，還能對(duì)上級(jí)職能部門(mén)進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，甚至對(duì)職能部門(mén)派出機(jī)構(gòu)人員具有人事任免的建議權(quán)。

最后，進(jìn)一步激發(fā)廣大干部干事創(chuàng)業(yè)和擔(dān)當(dāng)作為的激情和活力。政策執(zhí)行的關(guān)鍵在于人，在實(shí)踐中，部分干部缺乏干事創(chuàng)業(yè)、擔(dān)當(dāng)作為的魄力和能力，面對(duì)決策事項(xiàng)，顧慮重重、推諉避責(zé)，用實(shí)功虛做的形式主義和官僚主義作風(fēng)消極應(yīng)對(duì)，嚴(yán)重?fù)p害了基層治理的有效性。因此，要營(yíng)造有利于干事創(chuàng)業(yè)、擔(dān)當(dāng)作為的良好氛圍，構(gòu)建容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，消解干部避責(zé)動(dòng)機(jī)，全方位強(qiáng)化對(duì)干部干事創(chuàng)業(yè)的激勵(lì)，充分提升廣大干部的公共服務(wù)動(dòng)機(jī)水平，增強(qiáng)其關(guān)心人民利益、謀求人民福祉的積極性和主動(dòng)性。面對(duì)復(fù)雜的新任務(wù)和新挑戰(zhàn)，以擔(dān)當(dāng)作為的精氣神主動(dòng)擔(dān)責(zé)，才能從根源上解決“屬地管理”的權(quán)責(zé)失衡困局。

（作者為上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院教授、博導(dǎo)、副院長(zhǎng)，上海交通大學(xué)中國(guó)城市治理研究院研究員，上海市行政管理學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)；上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院博士研究生張瑩對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）

【注：本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“完善干部擔(dān)當(dāng)作為的激勵(lì)機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：20AZD020）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①《“屬地管理”不是責(zé)任轉(zhuǎn)嫁》，《人民日?qǐng)?bào)》，2020年5月19日。

②劉幫成、張宗賀：《“為官不為”行為的內(nèi)容及結(jié)構(gòu)研究：基于扎根理論的探索》，《蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2019年第3期。

責(zé)編/于洪清 美編/王夢(mèng)雅

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