【摘要】角色職能多元化是新時(shí)代政府組織力建設(shè)的重要內(nèi)容。社區(qū)治理共同體聯(lián)動(dòng)機(jī)制是應(yīng)對(duì)基層社會(huì)問(wèn)題復(fù)合體的有效機(jī)制，它要求基層政府向多元角色職能轉(zhuǎn)型。這就要改變以往基層政府過(guò)度管理與角色職能內(nèi)卷、公共服務(wù)支持乏力、領(lǐng)導(dǎo)角色固化等問(wèn)題，向社區(qū)良性運(yùn)行的指導(dǎo)者、宣教工作的培育者、公共服務(wù)資源有力提供者、社區(qū)治理共同體組織者和社區(qū)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的監(jiān)督者轉(zhuǎn)化。

【關(guān)鍵詞】基層政府 社區(qū)治理共同體 角色多元化 組織力 【中圖分類號(hào)】D669.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

新時(shí)代我國(guó)社會(huì)的快速發(fā)展要求政府具備現(xiàn)代化治理能力。社區(qū)治理事關(guān)黨和國(guó)家大政方針貫徹落實(shí)，事關(guān)群眾切身利益，事關(guān)基層的和諧穩(wěn)定。社區(qū)作為居民和家庭生活的基本單位，是社會(huì)治理的基礎(chǔ)空間。有鑒于此，基層政府在治理過(guò)程中應(yīng)發(fā)揮多元角色，充分整合各類資源，使社區(qū)治理成效更加顯著。

當(dāng)前基層政府亟需提升社區(qū)治理水平

社區(qū)是社會(huì)的基本單元，是人民群眾日常生活的重要依托，是黨和政府聯(lián)系服務(wù)群眾的“最后一公里”?；鶎诱谏鐓^(qū)中處于行政系統(tǒng)的末端，在微觀層次上直接開(kāi)展社會(huì)工作行政管理。從制度上看，基層政府的社區(qū)治理是中國(guó)社會(huì)行政管理體制自上而下運(yùn)行的觸角，是以黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)為核心，以政府為權(quán)力主體和責(zé)任主體進(jìn)行社會(huì)政策傳遞。基層政府的行政性社會(huì)工作有較強(qiáng)的內(nèi)在邏輯和外在張力?；鶎诱纳鐓^(qū)治理是通過(guò)社會(huì)工作行政手段將社會(huì)政策轉(zhuǎn)化為政策服務(wù)的過(guò)程，是在社區(qū)中直接面對(duì)社會(huì)成員執(zhí)行和推動(dòng)社會(huì)政策的行為。這其中既包括行政領(lǐng)導(dǎo)，也包括管理服務(wù)，并且具有較強(qiáng)的實(shí)務(wù)性。

基層政府的社區(qū)治理通過(guò)基層政府行政性社會(huì)工作進(jìn)行。一直以來(lái)，我國(guó)基層政府承擔(dān)并實(shí)施大量的民生領(lǐng)域的行政性社會(huì)工作。有研究認(rèn)為，社會(huì)行政的主體包括政府和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)。基層政府從事的社會(huì)工作是將社會(huì)政策轉(zhuǎn)化為社會(huì)服務(wù)?；鶎诱纳鐣?huì)工作與社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的直接服務(wù)不同，更多地是政策服務(wù)和執(zhí)行。政府行政性社會(huì)工作的產(chǎn)生和發(fā)展有強(qiáng)大的制度支撐，但在趨勢(shì)上已開(kāi)始向?qū)I(yè)化、職業(yè)化和多元責(zé)任制方向發(fā)展。隨著社會(huì)發(fā)展，過(guò)去基層政府單一的行政角色職能越來(lái)越難以滿足治理的多樣化需要。黨的十九大報(bào)告明確指出：“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。”這就要求基層政府必須提高社區(qū)社會(huì)工作能力，提高社會(huì)政策的傳遞效果和社會(huì)工作效率，提升社區(qū)治理水平。在這其中，基層政府的角色多元化轉(zhuǎn)變起著關(guān)鍵作用。

基層政府需要扭轉(zhuǎn)行政角色滯后問(wèn)題

作為地方政府治理角色轉(zhuǎn)型的重要體現(xiàn)，社區(qū)治理的成效從一個(gè)側(cè)面體現(xiàn)出政府角色轉(zhuǎn)型的成功與否。一方面，由于基層社會(huì)改變遲緩性、新舊需求多樣化沖突，使當(dāng)前許多地方基層政府面臨著多重困境；另一方面，新時(shí)代的社區(qū)治理又要求基層政府必須進(jìn)行角色轉(zhuǎn)型。所以，在社區(qū)治理實(shí)踐中基層政府面臨參與治理的角色職能偏差。當(dāng)前，基層政府在進(jìn)行社區(qū)治理過(guò)程中往往存在以下幾類偏差。

一是過(guò)度治理與角色職能內(nèi)卷。作為基層行政單位，基層政府是基層社區(qū)行動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)者，能夠充分行使管理轄區(qū)的行政權(quán)力。在社區(qū)籌備、人員培訓(xùn)等工作中，基層政府發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)作用，但是在進(jìn)行社區(qū)治理時(shí)，常常因?yàn)檫m度參與原則把握不足，使社區(qū)的自主功能不能得到發(fā)揮。這不僅加重社區(qū)居委會(huì)的行政化趨勢(shì)，也使社區(qū)的基層黨組織、公益團(tuán)體自主參與受限。雖然基層政府在追求地區(qū)安全穩(wěn)定和社區(qū)的有效管理方面做了大量工作，但消耗了過(guò)多的行政成本和社會(huì)資源。

二是作為服務(wù)者的力量薄弱。這主要體現(xiàn)在兩個(gè)環(huán)節(jié)，一是經(jīng)費(fèi)支持不足，二是公共服務(wù)跟進(jìn)不到位。社區(qū)的和諧穩(wěn)定與建設(shè)發(fā)展，都離不開(kāi)經(jīng)費(fèi)的支持。然而，許多面臨著財(cái)政短缺問(wèn)題的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府存在投入社區(qū)社會(huì)公共事務(wù)經(jīng)費(fèi)不足，導(dǎo)致社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目資金有限，不能提升社區(qū)的精細(xì)化治理程度。在面向社區(qū)投入的公共服務(wù)方面，不論是政府應(yīng)該投入的財(cái)政經(jīng)費(fèi)，還是應(yīng)當(dāng)向社區(qū)傳遞的服務(wù)意識(shí)都有所欠缺。特別在關(guān)乎民生的問(wèn)題上，基層政府所提供的公共服務(wù)質(zhì)量差強(qiáng)人意。例如，許多社區(qū)都存在的停車(chē)難、社區(qū)衛(wèi)生治理不到位等問(wèn)題。

三是監(jiān)管角色缺位。由于缺乏對(duì)應(yīng)的過(guò)程監(jiān)管機(jī)制，政府在投入財(cái)政資金后，對(duì)于資金后期的流向和使用并沒(méi)有跟進(jìn)監(jiān)督，資金使用的審批流程不規(guī)范，難以避免社區(qū)干部利用自身職務(wù)便利滋生腐敗。由基層政府統(tǒng)一出資進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)的公益性社區(qū)服務(wù)，通常由社區(qū)作為委托方代為督促項(xiàng)目落地。落地后的監(jiān)管方式一般非常粗糙，難以保障服務(wù)精準(zhǔn)惠及服務(wù)對(duì)象。此外，面向社會(huì)進(jìn)行公開(kāi)招聘的社工安排到社區(qū)工作后，由于前期沒(méi)有對(duì)他們進(jìn)行統(tǒng)一的培訓(xùn)，后期的考評(píng)考核也存在監(jiān)督不到位的問(wèn)題，無(wú)法保障社區(qū)服務(wù)者的工作實(shí)效。

四是治理角色固化。當(dāng)前基層政府在進(jìn)行社區(qū)治理工作時(shí)，習(xí)慣于依賴現(xiàn)有的條件，工作創(chuàng)新能力不足，對(duì)于那些未嘗試或?qū)嵭衅饋?lái)有難度的工作項(xiàng)目存在畏難情緒，對(duì)常規(guī)工作存在過(guò)于保守、經(jīng)驗(yàn)主義的問(wèn)題。治理角色固化嚴(yán)重影響著基層政府增進(jìn)社區(qū)治理效能，實(shí)際上是阻礙職能下沉基層的懶政行為。如果在應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者角色的時(shí)候仍然堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)角色，那么勢(shì)必會(huì)失去群眾基礎(chǔ)和支持，對(duì)社區(qū)開(kāi)展各項(xiàng)活動(dòng)造成阻礙。應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)前新時(shí)代背景下的要求、社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)需要及群眾訴求，積極靈活地實(shí)現(xiàn)由領(lǐng)導(dǎo)到服務(wù)的治理角色轉(zhuǎn)化與切換。

多元角色轉(zhuǎn)化是提升基層政府社區(qū)治理能力的可行路徑

社區(qū)治理是基層政府進(jìn)行社會(huì)治理的重要組成部分。社區(qū)治理的目標(biāo)歸根結(jié)底是更好滿足人民群眾對(duì)于美好生活的需求。全面深化改革、健全社會(huì)協(xié)同機(jī)制從客觀上對(duì)基層政府角色轉(zhuǎn)變提出了要求。多主體參與和多樣化需求要求基層政府作為社區(qū)治理共同體的主導(dǎo)主體，適應(yīng)發(fā)展的要求，在實(shí)踐中打開(kāi)視野，實(shí)現(xiàn)角色更新。只有這樣才能廣泛動(dòng)員社會(huì)資源，形成社區(qū)治理共同體，服務(wù)新時(shí)代社區(qū)建設(shè)。

首先，成為社區(qū)良性運(yùn)行的指導(dǎo)者。實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理科學(xué)有效的前提是基層政府依法行政。這一過(guò)程中既要落實(shí)好上級(jí)部門(mén)下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)，也需要在基層政府權(quán)限范圍內(nèi)推進(jìn)基層社會(huì)治理有序進(jìn)行，承擔(dān)起社區(qū)良性運(yùn)行的指導(dǎo)者角色。一是在遵守法律法規(guī)和地方制度的基礎(chǔ)上，利用地方性知識(shí)充分挖掘和發(fā)揮基層民主的作用。二是增強(qiáng)社會(huì)工作的專業(yè)化管理程度，保障社區(qū)治理環(huán)境，實(shí)現(xiàn)社區(qū)良性運(yùn)行。這就要求基層政府必須在基于充分調(diào)研的基礎(chǔ)上進(jìn)行科學(xué)決策、科學(xué)施策，為社區(qū)良性運(yùn)行提供政策支持。

其次，成為社區(qū)宣教工作的培育者。在基層社區(qū)，面對(duì)當(dāng)前復(fù)雜的意識(shí)形態(tài)斗爭(zhēng)，提升群眾面對(duì)信息的辨別能力顯得尤為重要?；鶎诱鳛樯鐓^(qū)宣教工作的培育者，其有兩方面的職能。第一，作為屬地第一責(zé)任單位，基層政府是治理責(zé)任的第一承擔(dān)者，每年按編制招聘社區(qū)工作者確保社區(qū)工作者和政府之間信息傳遞更加直接高效。第二，社區(qū)工作者作為社區(qū)治理工作實(shí)行的主體，承擔(dān)社區(qū)文化宣傳教育工作的重任。而基層政府負(fù)責(zé)牢牢把握宣傳教育正確的價(jià)值導(dǎo)向，做到定期對(duì)其進(jìn)行工作指導(dǎo)和任職培訓(xùn)。

再次，成為有計(jì)劃滿足群眾最迫切需要的社區(qū)公共服務(wù)的提供者和資源組織者?；鶎诱?fù)有提供社區(qū)公共服務(wù)的主體責(zé)任，保障社區(qū)正常運(yùn)行，解決群眾的困難和需求是政府的職責(zé)擔(dān)當(dāng)?；鶎诱畬?duì)于公共財(cái)政的支出做出明確的預(yù)算，每項(xiàng)支出都務(wù)必滿足群眾最迫切的需要。除此之外，伴隨社會(huì)文明的發(fā)展進(jìn)步，群眾對(duì)于政策解讀、法律援助、就業(yè)培訓(xùn)等需求更加多樣化，也要求基層政府授權(quán)支持更多的社會(huì)力量，如社會(huì)企業(yè)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等等共同提供服務(wù)。

最后，成為社區(qū)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的監(jiān)督者。地方的紀(jì)委、監(jiān)察辦相關(guān)部門(mén)，在履行政策法規(guī)的基礎(chǔ)上，按照相關(guān)規(guī)定對(duì)黨內(nèi)黨外采取一系列的監(jiān)督工作。在社區(qū)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程中，由于社區(qū)本身架構(gòu)缺乏第三方監(jiān)督機(jī)制，不能保障完全不會(huì)在這個(gè)過(guò)程中出現(xiàn)廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。因此，基層政府必須定期或不定期，通過(guò)適當(dāng)?shù)氖侄魏屯緩綄?duì)社區(qū)進(jìn)行監(jiān)察。

基層政府治理角色多元化的現(xiàn)實(shí)意義

社會(huì)發(fā)展離不開(kāi)最基本單元社區(qū)的良好運(yùn)行，在基層實(shí)現(xiàn)治理能力和治理體系現(xiàn)代化，有利于提升人民群眾的幸福感、獲得感、安全感。新時(shí)代對(duì)于基層政府的治理能力提出了新的要求，黨的十九大報(bào)告明確指出要“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”。內(nèi)外條件都促進(jìn)著政府向多元角色轉(zhuǎn)變，而這種角色的轉(zhuǎn)變對(duì)于基層社區(qū)治理有著積極意義。

一是有利于發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。黨的十九大把加強(qiáng)基層組織建設(shè)作為提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平的重要內(nèi)容。要以提升組織力為重點(diǎn)，突出政治功能，把企業(yè)、農(nóng)村、機(jī)關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道社區(qū)、社會(huì)組織等基層黨組織建設(shè)成為宣傳黨的主張，貫徹黨的決定，領(lǐng)導(dǎo)基層治理，團(tuán)結(jié)動(dòng)員群眾，推動(dòng)改革發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。全黨把黨的政治建設(shè)擺在首位，嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)黨組織的決策部署重點(diǎn)落在提升基層黨的組織力上。為此，要建設(shè)強(qiáng)有力的黨組織，充分發(fā)揮榜樣典型的作用，形成自己的黨建品牌，加強(qiáng)上下聯(lián)系，到了很好的帶動(dòng)作用。基層黨建工作要再上新臺(tái)階，使基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用更加凸顯。

二是有利于創(chuàng)建服務(wù)型政府實(shí)現(xiàn)其職能轉(zhuǎn)型。基層政府創(chuàng)新社區(qū)治理模式，改變了政府運(yùn)行方式，將更多的自主權(quán)下放至村居委，以滿足群眾需求為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，倒逼政府向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。形成多元的治理角色，體現(xiàn)政府的服務(wù)意識(shí)，服務(wù)下沉更能提升政府的服務(wù)意識(shí)，從多角度看待群眾訴求，更能滿足社區(qū)需要。服務(wù)下沉可以幫助基層政府領(lǐng)導(dǎo)直接獲取轄區(qū)信息，作為實(shí)地調(diào)研的一種方式，直接看到當(dāng)前社區(qū)內(nèi)存在的環(huán)境污染、安全隱患等問(wèn)題，更有針對(duì)性的解決，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化治理。

三是有利于健全社會(huì)協(xié)同機(jī)制實(shí)現(xiàn)共治共享。社會(huì)組織蘊(yùn)藏著巨大的創(chuàng)新發(fā)展能量，引領(lǐng)社會(huì)力量有序參與是社區(qū)共建共治共享在實(shí)踐中的關(guān)鍵問(wèn)題。社會(huì)力量指社會(huì)組織、社區(qū)組織、志愿者團(tuán)體、企業(yè)、商業(yè)機(jī)構(gòu)、慈善組織、社區(qū)基金會(huì)、網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)、公共媒體等各類組織。由此，包括基層政府在內(nèi)的社區(qū)治理共同體是一個(gè)利益多樣、種類繁雜的復(fù)雜體系。“復(fù)雜系統(tǒng)觀認(rèn)為，面對(duì)不確定性極大的復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)體系，沒(méi)有一個(gè)最優(yōu)解，只存在一個(gè)關(guān)系均衡狀態(tài)”，并且，“這種關(guān)系應(yīng)該建立在風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則基礎(chǔ)之上，將政府、企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人在風(fēng)險(xiǎn)響應(yīng)過(guò)程中所需承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)劃分清楚，并共同形成一種基于風(fēng)險(xiǎn)治理的多元共治體系。”①現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜性在微觀社區(qū)中都有全面的體現(xiàn)。多元多態(tài)均衡治理也因此成為基層政府必須遵循的行政社會(huì)工作原則。社區(qū)治理在復(fù)雜系統(tǒng)中呈現(xiàn)出跨界性、關(guān)聯(lián)性和復(fù)雜性增強(qiáng)的特征，進(jìn)而從客觀上要求主體多元聯(lián)結(jié)。此外，復(fù)雜而不混亂的基層社區(qū)治理也是政府組織力建設(shè)的重要目標(biāo)。新形勢(shì)下，基層社區(qū)的社會(huì)問(wèn)題都具有社會(huì)矛盾復(fù)合體的特征，多種問(wèn)題交織在一起?；鶎诱嘣巧D(zhuǎn)變就是適應(yīng)這一復(fù)雜系統(tǒng)的工作轉(zhuǎn)變。由政府牽頭各個(gè)組織單位，既能將問(wèn)題有針對(duì)性地處理，又有機(jī)統(tǒng)一建立起社會(huì)協(xié)同機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展成果共治共享，同時(shí)提升解決效率和群眾滿意度。

（作者為北京科技大學(xué)文法學(xué)院博士研究生，河北北方學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院講師）

【注釋】

①葛天任、裴琳娜：《高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的智慧社區(qū)建設(shè)與敏捷治理變革》，《理論與改革》，2020年第5期。

責(zé)編/趙博藝 美編/楊玲玲

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