原標(biāo)題：上海制定條例提升整體居住品質(zhì)、加強歷史文化保護——城市更新 立法規(guī)范（深閱讀）

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“建立健全城市更新公眾參與機制”“物業(yè)權(quán)利人以及其他單位和個人可以向區(qū)人民政府提出更新建議”……前不久，上海市施行城市更新條例，明確城市更新的原則、機制等，為從外延擴張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提升階段的城市更新，提供了借鑒。

9月1日，上海市靜安區(qū)彭浦新村街道彭一小區(qū)舊住房成套改造項目舉行集中搬遷。在鑼鼓聲中，居民離開舊居，4年后，他們將搬回這里，住上新房。和很多老舊居民區(qū)一樣，建于20世紀(jì)50年代的彭浦新村，面臨著房屋結(jié)構(gòu)老化、廚衛(wèi)合用、小區(qū)公共配套設(shè)施不足等諸多問題，居民對房屋改造的需求強烈。

就在同一天，《上海市城市更新條例》（以下簡稱《條例》）開始施行。作為上海規(guī)范城市更新的一部地方性法規(guī)，它對加強基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)、優(yōu)化區(qū)域功能布局、提升整體居住品質(zhì)、加強歷史文化保護等城市更新活動作出一系列規(guī)定。明確上海的城市更新，將堅持“留改拆”并舉、以保留保護為主，遵循規(guī)劃引領(lǐng)、統(tǒng)籌推進，秉持?jǐn)?shù)字賦能、綠色低碳，民生優(yōu)先、共建共享的原則，實現(xiàn)政府推動、市場運作。

加強制度設(shè)計建立統(tǒng)籌機制

在上海，持續(xù)改善市民居住條件、深化城市更新，一直是重要民心工程。今年年初，上海市政府定下目標(biāo)，完成70萬平方米中心城區(qū)成片二級舊里以下房屋改造，實施1000萬平方米舊住房更新改造，加快推進城中村改造。

“作為高度城鎮(zhèn)化的超大型城市，上海城市建設(shè)發(fā)展模式已經(jīng)進入到從外延擴張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提升的階段。”上海市人大常委會法工委主任丁偉說。早在2015年，上海市政府就發(fā)布了《上海市城市更新實施辦法》，對城市更新的目標(biāo)、要求、管理職責(zé)、管理制度等內(nèi)容進行了規(guī)定。隨后，還出臺了有關(guān)“留改拆”有機更新、土地高質(zhì)量利用、風(fēng)貌保護、舊區(qū)改造等一系列政策文件。

“但目前還存在著部分存量空間功能偏離需求、利用效率偏低、環(huán)境品質(zhì)欠佳，以及城市韌性、歷史文化風(fēng)貌有待進一步提升等問題。”上海市規(guī)劃和自然資源局局長徐毅松說，為加大存量用地挖潛力度，向存量要效益，以更新促發(fā)展，有必要從地方性法規(guī)層面進行制度創(chuàng)新，破解實踐難題，為有效推進城市更新工作，建設(shè)宜居、綠色、韌性、智慧、人文城市提供法治保障。

8月底，共八章六十四條的《條例》獲上海市人大常委會表決通過，在城市更新指引和更新行動計劃、城市更新實施、城市更新保障、監(jiān)督管理等多個方面作了細致規(guī)定。

體現(xiàn)群眾意愿激發(fā)市場活力

細數(shù)近年來上海諸多“網(wǎng)紅打卡地”，比如舊廠房林立的楊浦濱江、人潮洶涌的新天地、優(yōu)雅精致的上生新所、小店林立的愚園路……很多都是由老建筑群改造而來。這些舊建筑穿越百年歷史，融合不同時代風(fēng)格，更新后成為一道道亮麗的風(fēng)景線。

在這些優(yōu)秀范例的基礎(chǔ)上，《條例》將不少有益經(jīng)驗固化下來。“城市更新是一項綜合性、系統(tǒng)性的工作，為此，《條例》規(guī)定上海市政府建立協(xié)調(diào)推進機制，負責(zé)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)全市城市更新工作。”丁偉介紹，在明晰工作機制上，《條例》還提出設(shè)立城市更新中心、建立城市更新信息系統(tǒng)，實現(xiàn)對更新活動的服務(wù)保障和動態(tài)監(jiān)管。

為最大程度體現(xiàn)人民群眾意愿、最大限度激發(fā)市場活力，《條例》在群眾參與和市場運作上也作出了多項規(guī)定。《條例》明確，“本市建立健全城市更新公眾參與機制，依法保障公眾在城市更新活動中的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。”《條例》同時提出，“物業(yè)權(quán)利人以及其他單位和個人可以向區(qū)人民政府提出更新建議。區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)指定部門對更新建議進行歸類和研究，并作為確定更新區(qū)域、編制更新行動計劃的重要參考。”

堅持問題導(dǎo)向破解改造難題

“舊住房更新改造是改善市民群眾居住條件，提高群眾獲得感、幸福感、安全感的重要舉措。”上海市房屋管理局副局長冷玉英介紹，目前上海還有近200萬平方米居住條件較差、不成套的公有舊住房，將是“十四五”時期重點規(guī)劃改造的對象。

在過去的舊住房拆除重建或成套化改造過程中，由于各方面原因，少部分權(quán)利人拒絕配合，造成項目啟動難、搬遷難。《條例》堅持問題導(dǎo)向，針對這類難題提供了法律遵循。

《條例》明確，對于建筑結(jié)構(gòu)差、年久失修、功能不全、存在安全隱患且無修繕價值的公有舊住房，經(jīng)房屋管理部門組織評估，需要采用拆除重建方式進行更新的，拆除重建方案應(yīng)當(dāng)充分征求公房承租人意見，并報房屋管理部門同意；對于建筑結(jié)構(gòu)差、功能不全的公有舊住房，確需保留并采取成套改造方式進行更新，經(jīng)房屋管理部門組織評估需要調(diào)整使用權(quán)和使用部位的，調(diào)整方案應(yīng)當(dāng)充分征求公房承租人意見，并報房屋管理部門同意。無論拆除重建還是成套改造，公房產(chǎn)權(quán)單位都要與公房承租人簽訂相關(guān)協(xié)議，并明確合理補償安置方案；簽約比例達到95%以上的，協(xié)議方可生效。

“在達到規(guī)定同意和簽約比例后，公房承租人拒不搬遷的，規(guī)定了‘調(diào)解+決定+申請執(zhí)行’的方式。”丁偉說?！稐l例》明確，公房承租人拒不配合拆除重建、成套改造的，公房產(chǎn)權(quán)單位可以向區(qū)人民政府申請調(diào)解；調(diào)解不成的，區(qū)人民政府可以依法作出決定；公房承租人對決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在決定規(guī)定的期限內(nèi)又不配合的，由作出決定的區(qū)人民政府依法申請人民法院強制執(zhí)行。

針對現(xiàn)行建筑間距、綠化、市政配套等標(biāo)準(zhǔn)難以適用于歷史建筑保護、舊住房改造項目的問題，《條例》還明確應(yīng)按照環(huán)境改善和整體功能提升的原則，制定差異化的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。