摘 要:全球氣候變暖正引發(fā)越來越多的極端災(zāi)害事件。城市洪澇災(zāi)害逐漸常態(tài)化，嚴(yán)重威脅著城市居民的生命財(cái)產(chǎn)安全，阻礙經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。面對極端的洪澇災(zāi)害現(xiàn)狀，以及未來常態(tài)化的洪澇災(zāi)害預(yù)期，亟需正確認(rèn)識當(dāng)前洪澇災(zāi)害治理的制約和短板，從加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理、合理規(guī)劃城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體系、提升公眾對洪澇災(zāi)害的應(yīng)對能力等方面推進(jìn)我國城市洪澇災(zāi)害治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞:城市洪澇災(zāi)害 治理現(xiàn)代化 風(fēng)險(xiǎn)管理 城市規(guī)劃

【中圖分類號】F299.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

自黨的十八屆三中全會提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，黨的十九屆四中全會對堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出重大戰(zhàn)略部署以來，各部門各系統(tǒng)進(jìn)行了重要調(diào)整轉(zhuǎn)型。其中，水利治理領(lǐng)域系統(tǒng)貫徹習(xí)近平總書記“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路，全面落實(shí)“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”，穩(wěn)步推進(jìn)新時(shí)代水利治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。然而，伴隨著全球氣候變暖引發(fā)越來越頻繁的極端天氣以及我國快速的城市化進(jìn)程，近年來我國城市洪澇災(zāi)害逐漸常態(tài)化，嚴(yán)重威脅著城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展以及居民的生命財(cái)產(chǎn)安全。如2021年的“7·20”鄭州特大暴雨，造成了重大的社會影響和生命財(cái)產(chǎn)損失，進(jìn)一步引發(fā)了社會各界對于推進(jìn)城市洪澇災(zāi)害治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的思考。

城市洪澇災(zāi)害治理現(xiàn)狀與問題分析

根據(jù)全球?yàn)?zāi)害數(shù)據(jù)平臺發(fā)布的《2020年全球自然災(zāi)害評估報(bào)告》，洪水災(zāi)害是2020年度影響全球的主要自然災(zāi)害，與近30年均值相比，2020年洪水災(zāi)害最為頻繁，比歷史偏多43%。2021年7月，德國、荷蘭等國家，以及我國河南省均遭遇特大洪澇災(zāi)害，生命財(cái)產(chǎn)損失嚴(yán)重。面對極端的洪澇災(zāi)害現(xiàn)狀，以及未來常態(tài)化的洪澇災(zāi)害預(yù)期，我國城市洪澇災(zāi)害治理迫切需要重視以下幾個(gè)問題：

一是城市規(guī)劃注重短期目標(biāo)，不利于洪澇災(zāi)害的治理。隨著我國城市建設(shè)大踏步前進(jìn)，不少管理者為了更快地實(shí)現(xiàn)短期目標(biāo)和效益，特別是為了達(dá)到政績目標(biāo)，城市建設(shè)重裝飾、輕設(shè)施，城市規(guī)劃重新城、輕老城。這種對城市的規(guī)劃和建設(shè)缺乏長遠(yuǎn)系統(tǒng)全局考慮的做法，直接或間接導(dǎo)致老城區(qū)防洪排澇基礎(chǔ)設(shè)施老化、新城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后等問題，一旦遭遇極端降雨，就容易出現(xiàn)洪澇災(zāi)害。此外，傳統(tǒng)的城市規(guī)劃不僅忽視了生態(tài)環(huán)境的調(diào)節(jié)能力，未能有效發(fā)揮河流、湖泊、濕地的防洪排澇功能，還在城市建設(shè)中破壞了周邊原有的生態(tài)體系，這樣一來，即使投入大量人力財(cái)力進(jìn)行防洪澇治理，工作效果仍然不佳。

二是城市洪澇災(zāi)害治理機(jī)制不夠完善。城市洪澇災(zāi)害治理體系涉及工程建設(shè)、行政管理、風(fēng)險(xiǎn)管理、災(zāi)后重建以及防洪澇設(shè)施監(jiān)管等方方面面。而總體來講，我國城市洪澇災(zāi)害治理工作僅注重防洪排澇基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，缺乏系統(tǒng)全面的規(guī)劃，不少政府決策者的災(zāi)害治理能力還有待提高；另外，面對巨災(zāi)，缺乏高效的跨部門、跨地區(qū)信息共享和交流機(jī)制以及完善的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急管理機(jī)制，難以有效整合氣象、管網(wǎng)、交通等信息做出準(zhǔn)確判斷并及時(shí)發(fā)布預(yù)警，災(zāi)害應(yīng)急處置水平與基層應(yīng)急處置能力均有待提升。

三是全社會的防洪減災(zāi)意識有待加強(qiáng)。城市洪澇災(zāi)害本身具有季節(jié)性、突發(fā)性和地域性特征，尤其是一些內(nèi)陸地區(qū)，由于常年未遇特大洪澇災(zāi)害，公眾對災(zāi)害的認(rèn)識不足，加上部分地方政府對防洪宣傳教育的不重視、不到位，人民群眾的防洪減災(zāi)意識整體偏弱，未能掌握切實(shí)可行的防洪減災(zāi)自救互救措施，部分政府管理人員也缺乏系統(tǒng)的洪澇災(zāi)害專業(yè)知識，面對突發(fā)的洪澇災(zāi)害，應(yīng)急管理與指揮調(diào)度能力成了短板。

正確認(rèn)識城市洪澇災(zāi)害治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略地位

實(shí)現(xiàn)城市洪澇災(zāi)害治理現(xiàn)代化是我國治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。目前我國城市洪澇災(zāi)害治理面臨著嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)：城市洪澇災(zāi)害治理是我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中統(tǒng)籌發(fā)展和安全面臨的重要難題；城市洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)已成為影響人民幸福生活的重要制約因素；城市洪澇災(zāi)害治理已成為城市治理體系的突出短板，亟需進(jìn)行洪澇災(zāi)害治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

現(xiàn)代化的城市洪澇災(zāi)害治理要以完善城市洪澇災(zāi)害治理體系和提升城市洪澇災(zāi)害治理能力為主軸，把制度建設(shè)和治理能力建設(shè)擺到更加突出的位置，全面認(rèn)識推進(jìn)城市洪澇災(zāi)害治理對我國城市發(fā)展和安全的重要保障作用；要著力健全洪澇災(zāi)害防控體制機(jī)制，加快構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評估、應(yīng)急管理、災(zāi)后恢復(fù)制度體系，建設(shè)覆蓋事前、事中、事后全過程的洪澇應(yīng)急管理體系，并輔之以系統(tǒng)全面的城市規(guī)劃、現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用、災(zāi)害保險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)纫幌盗芯唧w措施，從根本上補(bǔ)齊我國城市洪澇災(zāi)害治理能力的短板，實(shí)現(xiàn)城市洪澇災(zāi)害治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)管理觀念，實(shí)現(xiàn)城市洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理體系現(xiàn)代化

從風(fēng)險(xiǎn)管理視角來看，完善城市洪澇災(zāi)害治理體系，就是要建立城市洪澇監(jiān)測預(yù)警管理體系、高效的應(yīng)急管理機(jī)制、完善的災(zāi)后補(bǔ)償制度，將城市洪澇災(zāi)害事前的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、事中的應(yīng)急調(diào)度、事后的重建恢復(fù)有機(jī)結(jié)合起來，提升城市洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防控及應(yīng)對能力。

加強(qiáng)城市洪澇災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警管理體系建設(shè)。“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。”傳統(tǒng)的城市治理系統(tǒng)對數(shù)據(jù)的應(yīng)用、處理能力往往不足，而由于城市洪澇災(zāi)害治理往往與城市規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展等密切相關(guān)，且涉及的數(shù)據(jù)量巨大，將大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用于城市洪澇災(zāi)害治理中，實(shí)時(shí)收集城市各方位信息，并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建和完善洪澇預(yù)報(bào)預(yù)警系統(tǒng)，為城市防洪減災(zāi)提供決策支持因而具有重要意義。目前，我國城市洪澇監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)在風(fēng)險(xiǎn)管理和監(jiān)管功能等方面尚不完善，需進(jìn)一步拓展風(fēng)險(xiǎn)決策和調(diào)控的相關(guān)功能。同時(shí)，洪澇災(zāi)害發(fā)生時(shí)，涉災(zāi)部門存在信息交流和共享不夠暢通以及搶險(xiǎn)資源不能有效整合等問題。為此，有必要基于人工智能和5G網(wǎng)絡(luò)完善城市洪澇災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)，動(dòng)態(tài)監(jiān)測共享信息，實(shí)時(shí)繪制洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃圖，同時(shí)，綜合法律法規(guī)、城鎮(zhèn)規(guī)劃、信息技術(shù)等各方面條件加強(qiáng)城市洪澇監(jiān)測預(yù)警管理體系建設(shè)。

構(gòu)建高效的城市洪澇災(zāi)害應(yīng)急管理體系。我國城市洪澇災(zāi)害應(yīng)急管理體系建設(shè)仍任重道遠(yuǎn)，跨部門、跨區(qū)域的信息不對稱問題較為嚴(yán)重，因此應(yīng)將重點(diǎn)落在促進(jìn)各城市、各部門間的聯(lián)動(dòng)上。一方面，城市洪澇災(zāi)害具有發(fā)生速度快、影響范圍廣的特點(diǎn)，需要?dú)庀?、水利、交通等部門的通力合作；另一方面，一個(gè)城市的防洪設(shè)施健全與否，不僅關(guān)系著本城市洪澇災(zāi)害應(yīng)急治理成效，而且還會對相鄰城市產(chǎn)生外部性影響。因此，必須強(qiáng)化城市之間的聯(lián)動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)跨部門跨區(qū)域信息共享，構(gòu)建區(qū)域性的應(yīng)急合作和協(xié)同治理體系，制定明確的應(yīng)急程序，建立覆蓋省、市、縣的多層應(yīng)急管理協(xié)作機(jī)制，強(qiáng)化應(yīng)急管理合作的規(guī)范性和制度性。

完善城市洪澇災(zāi)害事后恢復(fù)制度。洪澇災(zāi)后恢復(fù)工作不僅包括災(zāi)后重建以及災(zāi)后補(bǔ)償，而且還要關(guān)注經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與社會穩(wěn)定，是關(guān)系人民幸福安康生活的重要工作。我國災(zāi)后重建以及補(bǔ)償工作一般由各級政府統(tǒng)籌安排，但近年來隨著城市洪澇災(zāi)害發(fā)生的頻率越來越高，政府部門的工作壓力也不斷增大，亟需建立政府統(tǒng)籌、政府與市場協(xié)作、全社會共同參與的長效的災(zāi)后恢復(fù)制度。災(zāi)后恢復(fù)制度要以維護(hù)最廣大人民群眾的利益、讓人民群眾滿意為出發(fā)點(diǎn)，站在人民群眾的立場實(shí)事求是地解決問題。同時(shí)，洪澇災(zāi)害的發(fā)生往往伴隨一種或多種次生災(zāi)害和公共衛(wèi)生危害。今年，受新冠肺炎疫情影響，洪澇災(zāi)害事后重建工作難度變大，必須建立動(dòng)態(tài)的災(zāi)后恢復(fù)應(yīng)急機(jī)制，扎實(shí)推進(jìn)復(fù)產(chǎn)、復(fù)工、復(fù)學(xué)，根據(jù)不同地區(qū)的受災(zāi)情況進(jìn)行區(qū)位劃分，給予受災(zāi)嚴(yán)重區(qū)域更多的幫扶，最大限度挽回?fù)p失、保障民生，實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。

合理規(guī)劃城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城市洪澇工程體系現(xiàn)代化

通過合理規(guī)劃促進(jìn)雨水資源再利用。在進(jìn)行城市規(guī)劃與建設(shè)時(shí)，要把洪澇災(zāi)害的防治工作放在突出位置，統(tǒng)籌推進(jìn)城市排水防澇補(bǔ)短板、污水處理提質(zhì)增效等工作。加強(qiáng)城市建筑、交通、環(huán)保等系統(tǒng)與防洪澇設(shè)施建設(shè)工作的協(xié)調(diào)性，通過完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建一體化的城市防洪澇體系，增強(qiáng)城市應(yīng)對洪澇災(zāi)害的能力。例如，在人口密集區(qū)域，結(jié)合不同的用地情況采用透水鋪裝增強(qiáng)地面透水率，優(yōu)化建筑立面雨水收集系統(tǒng)，合理布置雨水蓄水池的位置和體量；充分發(fā)揮城市生態(tài)在凈水、蓄水、排水方面的作用，通過人工濕地和天然河湖進(jìn)行雨水的集中調(diào)蓄，減輕排水管網(wǎng)壓力；通過對雨污水進(jìn)行合理處理，實(shí)現(xiàn)雨水資源的再利用，防范化解水資源短缺危機(jī)。

對海綿城市進(jìn)行持續(xù)不斷的改進(jìn)。海綿城市是指城市像海綿一樣，能夠有效控制雨水徑流，實(shí)現(xiàn)自然積存、自然滲透和自然凈化，在適應(yīng)環(huán)境變化、應(yīng)對雨水過多引發(fā)的自然災(zāi)害等方面具有良好的“韌性”，是一種可持續(xù)的城市發(fā)展模式。但在實(shí)際推進(jìn)中，海綿城市建設(shè)仍存在不少困難：一是我國城市化發(fā)展迅速，多數(shù)城市存在新老城區(qū)并存的特點(diǎn)，海綿城市建設(shè)面臨較高的因地制宜要求；二是海綿城市建設(shè)涉及水利、土木、市政園林等多專業(yè)多部門，協(xié)調(diào)難度大；三是海綿城市建設(shè)投資結(jié)構(gòu)不盡合理，對排澇系統(tǒng)的投資偏少，導(dǎo)致防洪澇效果達(dá)不到預(yù)期。針對以上問題，在未來海綿城市建設(shè)中，一是要針對新老城區(qū)特點(diǎn)進(jìn)行合理規(guī)劃，如新城區(qū)在建設(shè)過程中要避免形成城市低洼點(diǎn)，降低內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)，老城區(qū)建筑物密度較大，改造空間有限，要有針對性地對社區(qū)的排水基礎(chǔ)設(shè)施、路網(wǎng)、綠化帶等進(jìn)行升級；二是要成立海綿城市建設(shè)委員會，解決多部門協(xié)調(diào)難題；三是要調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，加大對蓄水、排水設(shè)施的投資，尤其是超標(biāo)準(zhǔn)排水設(shè)施的投資，提升海綿城市應(yīng)對極端洪澇災(zāi)害的能力。

強(qiáng)化社區(qū)防災(zāi)教育，實(shí)現(xiàn)公眾應(yīng)對洪澇災(zāi)害能力的現(xiàn)代化

強(qiáng)化社區(qū)災(zāi)害教育培訓(xùn)，提高公眾防洪澇意識。社區(qū)災(zāi)害教育是指以社區(qū)為單位普及自然災(zāi)害防范應(yīng)對相關(guān)知識和技能，強(qiáng)化社區(qū)組織及個(gè)人的防災(zāi)救災(zāi)理念，以提升整個(gè)社會的防災(zāi)救災(zāi)能力水平。在社區(qū)災(zāi)害教育中，各級部門要積極推進(jìn)防洪防澇知識的宣傳教育并創(chuàng)新教育培訓(xùn)形式。一要提高公眾對防洪的認(rèn)知水平，鼓勵(lì)社會群體和人民群眾參與到防洪工程建設(shè)中；二要發(fā)揮防洪基地教育作用，增強(qiáng)公眾的水患意識；三要加強(qiáng)防洪法規(guī)的宣傳，以此對行政單位和防洪設(shè)施建設(shè)單位形成約束力。值得一提的是，公眾的防洪意識以及應(yīng)對洪澇災(zāi)害的自救互救能力要通過長期的宣傳教育才能形成，為此各級各部門要久久為功、持續(xù)推進(jìn)。

善用現(xiàn)代信息技術(shù)，提升公眾信息利用水平。隨著信息技術(shù)以及移動(dòng)互聯(lián)技術(shù)的發(fā)展，公眾獲取信息的水平得到了有效提高。在新冠肺炎疫情、河南暴雨等災(zāi)害事件應(yīng)對中，移動(dòng)互聯(lián)技術(shù)發(fā)揮了巨大的作用，既使得公眾能夠?qū)崟r(shí)了解相關(guān)信息，又為公眾通過各種互聯(lián)網(wǎng)平臺發(fā)布災(zāi)害救助信息、得到及時(shí)有效的救助提供了便利。政府部門要進(jìn)一步健全完善信息發(fā)布機(jī)制，為公眾提供及時(shí)、權(quán)威、可靠的信息源，滿足公眾對于洪水水位、交通狀況、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等信息的需求，避免謠言、虛假信息廣泛傳播引起社會恐慌。大型平臺、權(quán)威媒介機(jī)構(gòu)等也要積極發(fā)揮自身在信息傳播中的作用，構(gòu)建災(zāi)害信息傳播應(yīng)急模式，提升公眾信息利用水平，助力災(zāi)害信息治理體系現(xiàn)代化建設(shè)。

完善災(zāi)后救助補(bǔ)償體系，減輕公眾的災(zāi)損。我國傳統(tǒng)的災(zāi)后救助補(bǔ)償工作主要依靠政府來推進(jìn)，但近年來極端洪澇災(zāi)害頻發(fā)，政府面臨巨大的經(jīng)濟(jì)壓力，建立政府主導(dǎo)，市場、公眾多主體合作的長效災(zāi)后救助機(jī)制迫在眉睫。同時(shí)，洪澇災(zāi)害具有較大的不確定性，而洪澇災(zāi)害保險(xiǎn)能夠在很大程度上減少公眾因?yàn)?zāi)造成的損失，因此有必要加強(qiáng)宣傳，讓公眾意識到保險(xiǎn)的意義及其在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避中的作用。為了確保洪災(zāi)保險(xiǎn)等產(chǎn)品的可持續(xù)性，需要由政府對該類產(chǎn)品進(jìn)行統(tǒng)籌管理，并通過降低稅收、財(cái)政補(bǔ)貼、推動(dòng)立法等方式來支持洪災(zāi)巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展，通過保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)，進(jìn)一步減輕公眾在洪災(zāi)巨災(zāi)中的損失。

結(jié)語

目前我國城市洪澇災(zāi)害治理體系與治理能力建設(shè)已取得了顯著進(jìn)展，但在頻發(fā)的城市洪澇巨災(zāi)面前，如何有效提升城市洪澇災(zāi)害治理現(xiàn)代化水平仍面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。今后的城市洪澇災(zāi)害治理工作要逐步轉(zhuǎn)被動(dòng)應(yīng)對為主動(dòng)防控，完善事前、事中、事后三位一體的城市洪澇災(zāi)害防控體系，并將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、應(yīng)急管理、災(zāi)后補(bǔ)償?shù)裙ぷ饔袡C(jī)結(jié)合?；诎l(fā)展和安全視角，要進(jìn)行科學(xué)合理的城市規(guī)劃和建設(shè)，重點(diǎn)關(guān)注防洪澇設(shè)施的建設(shè)與維護(hù)，建設(shè)韌性城市；要將大數(shù)據(jù)和信息技術(shù)融入到城市洪澇災(zāi)害治理中，完善城市洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與預(yù)警機(jī)制以及信息傳遞和共享機(jī)制；要強(qiáng)化政府部門災(zāi)害治理能力建設(shè)，加強(qiáng)社區(qū)災(zāi)害教育培訓(xùn)，提升全社會災(zāi)害應(yīng)對能力。

【本文作者為河海大學(xué)商學(xué)院、長江保護(hù)與綠色發(fā)展研究院教授，江蘇長江保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展研究基地副主任；本文系國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“水-能源-糧食-生態(tài)紐帶關(guān)系下區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展診斷預(yù)警及治理策略研究——以長三角城市群為例”(項(xiàng)目編號: 42071278)、“基于大數(shù)據(jù)與計(jì)算智能的城市雨洪災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評估及響應(yīng)機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號: 41877526）階段性研究成果】

參考文獻(xiàn)

[1]陳軍飛、王慧敏：《水旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理理論方法及應(yīng)用》，南京：河海大學(xué)出版社，2012年版。

[2]張建云：《城市抗洪還要端好“頭上一盆水”》，《中國科學(xué)報(bào)》，2021年7月23日。

[3]任南琪、張建云、王秀蘅：《全域推進(jìn)海綿城市建設(shè)，消除城市內(nèi)澇，打造宜居環(huán)境》，《環(huán)境科學(xué)學(xué)報(bào)》，2020年第10期。

[4]許一磊：《高地下水位地區(qū)海綿城市的研究和實(shí)踐》，《中外建筑》，2021年第2期。

[5]戴婧：《中國社區(qū)災(zāi)害教育現(xiàn)狀分析》，《城市與減災(zāi)》，2014年第1期。

[6]李國英：《推動(dòng)新階段水利高質(zhì)量發(fā)展為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供水安全保障》，《中國水利》，2021年第16期。

責(zé)編：羅 婷

聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請回復(fù)國家治理周刊微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。