摘 要:作為一個(gè)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的牽引力量，城市是溫室氣體排放的主角。在碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)背景下，推進(jìn)以減量化、資源化和循環(huán)利用為原則的循環(huán)型城市建設(shè)顯得尤為重要。循環(huán)型城市建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及城市發(fā)展理念轉(zhuǎn)變、生產(chǎn)和消費(fèi)模式升級(jí)以及治理體系健全等深層次問(wèn)題，要注重其整體性，在目標(biāo)協(xié)同、政策協(xié)同和全生命周期協(xié)同上形成合力。
關(guān)鍵詞:碳達(dá)峰 碳中和 循環(huán)型城市 多元主體 整體性
【中圖分類號(hào)】F299.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
2020年9月，習(xí)近平主席在第七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論上提出了碳達(dá)峰和碳中和目標(biāo)，即二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。作為一個(gè)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的牽引力量，聚集眾多人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的城市是溫室氣體排放的主角。全國(guó)第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年中國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到63.89%，而由于城市的環(huán)境承載力和自凈力有限，往往難以自然凈化經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)所產(chǎn)生的二氧化碳，因而是推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和工作需要關(guān)注的重點(diǎn)和難點(diǎn)領(lǐng)域。
“循環(huán)型城市”是一種先進(jìn)的城市管理理念，秉持減量化、資源化和循環(huán)利用的原則，試圖將自然資源消耗控制到最小，將環(huán)境負(fù)荷控制到最低，使城市的發(fā)展逐漸從傳統(tǒng)“資源—產(chǎn)品—污染物”單向流動(dòng)的線性經(jīng)濟(jì)模式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;資源—產(chǎn)品—再生資源”反饋式流程的循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式，以更少的資源投入和生態(tài)破壞創(chuàng)造出更高質(zhì)量的社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，并帶來(lái)新的增長(zhǎng)機(jī)遇和生態(tài)福祉。簡(jiǎn)言之，循環(huán)型城市在很大程度上能夠助力經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)相向而行，是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要路徑。在實(shí)際推進(jìn)過(guò)程中，需要注意的是，循環(huán)型城市建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及城市發(fā)展理念轉(zhuǎn)變、生產(chǎn)和消費(fèi)模式升級(jí)以及治理體系健全等深層次問(wèn)題，需要從整體性上進(jìn)行全面考量，在目標(biāo)協(xié)同、政策協(xié)同和全生命周期協(xié)同上形成合力。
推進(jìn)循環(huán)型城市建設(shè)的目標(biāo)協(xié)同
在循環(huán)型城市建設(shè)過(guò)程中，地方政府、企業(yè)、社會(huì)公眾的目標(biāo)往往存在差異但又常常復(fù)雜地交織在一起，因此，有必要將“減量化、資源化、循環(huán)利用”這一共識(shí)性理念深深地根植于各城市治理主體的內(nèi)心深處，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)目標(biāo)協(xié)同。
目標(biāo)協(xié)同的關(guān)鍵在于政府是否發(fā)揮好了“標(biāo)桿”作用，是否切實(shí)做到了有效引導(dǎo)并規(guī)范全社會(huì)行為。為此，有必要豐富領(lǐng)導(dǎo)干部政治升遷考核的內(nèi)容和形式，建立體現(xiàn)循環(huán)型城市建設(shè)要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制，將對(duì)循環(huán)型城市建設(shè)的重視內(nèi)化為治理理念，量化為考核指標(biāo)。具體來(lái)說(shuō)，在考核內(nèi)容上，政治升遷考核的具體項(xiàng)目不應(yīng)局限在能耗定額上，而是應(yīng)該逐步擴(kuò)展到制度建設(shè)、節(jié)能改造、綠色采購(gòu)、綠色宣傳等方面。在考核方式上，也要更加制度化、科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化。更為重要的是，要將具體指標(biāo)任務(wù)進(jìn)行層層分解和發(fā)包，實(shí)現(xiàn)從市級(jí)到縣（區(qū)）級(jí)到街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）級(jí)再到社區(qū)（村）級(jí)的逐級(jí)傳導(dǎo)，確保“減量化、資源化、循環(huán)利用”理念落實(shí)到黨政機(jī)關(guān)的各項(xiàng)公務(wù)實(shí)踐活動(dòng)中。
循環(huán)型城市建設(shè)是一場(chǎng)廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)工程，政府除了要發(fā)揮率先垂范作用，還需要引導(dǎo)廣大企業(yè)主體和城市居民踐行簡(jiǎn)約適度、綠色低碳的生活方式，特別是要倡導(dǎo)節(jié)電節(jié)水、光盤(pán)行動(dòng)、生活垃圾分類、包裝和廢棄物綜合利用、綠色出行等。其中的重要抓手是以社區(qū)為單元，加快低碳社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，主要包括低碳住宅建設(shè)、綠化帶建設(shè)、社區(qū)“跳蚤市場(chǎng)”建設(shè)等。低碳住宅不僅體現(xiàn)了低碳設(shè)計(jì)、低碳用能、低碳用材、低碳構(gòu)造理念，還可以通過(guò)屋頂綠化與垂直綠化、坡地綠化增加碳匯，其中的重點(diǎn)工作是建立健全水、能源和固體廢棄物循環(huán)利用系統(tǒng)。綠化帶的大面積建設(shè)能夠有效提升城市生態(tài)系統(tǒng)的碳匯能力，增強(qiáng)城市的呼吸功能。以社區(qū)為載體的“跳蚤市場(chǎng)”建設(shè)則能夠促進(jìn)舊物循環(huán)利用。低碳社區(qū)建設(shè)中，社區(qū)居民的生態(tài)理性培育是關(guān)鍵。為此，要營(yíng)造一個(gè)綠色消費(fèi)的教育、學(xué)習(xí)和信息環(huán)境，不斷加強(qiáng)公眾對(duì)于垃圾循環(huán)知識(shí)（如可循環(huán)處理包裝、可降解生物材料、環(huán)境標(biāo)志等）的獲取，提高他們的綠色發(fā)展素養(yǎng)，并促進(jìn)資源循環(huán)相關(guān)專業(yè)人才的培養(yǎng)。同時(shí)，在制定環(huán)境政策或推動(dòng)低碳社區(qū)建設(shè)過(guò)程中，政府應(yīng)廣泛吸納公眾參與，激活全社會(huì)協(xié)力共建循環(huán)型城市的活力，將循環(huán)型城市建設(shè)的各項(xiàng)工作落到實(shí)處。
推進(jìn)循環(huán)型城市建設(shè)的政策協(xié)同
政策制定對(duì)建設(shè)循環(huán)型城市有至關(guān)重要的作用。相比法律法規(guī)建設(shè)，政策能對(duì)現(xiàn)實(shí)生活做出快速有效的反應(yīng)，可以加速將減量化、資源化、循環(huán)利用的理念、制度和措施轉(zhuǎn)化為全社會(huì)的集體行動(dòng)。在碳達(dá)峰碳中和背景下，政府有必要及時(shí)出臺(tái)規(guī)劃、行動(dòng)計(jì)劃、實(shí)施意見(jiàn)等政策，指導(dǎo)循環(huán)型城市建設(shè)實(shí)踐。這些政策不但對(duì)法律法規(guī)的制定完善有重大的示范意義，而且對(duì)城市居民生態(tài)理性的提高也有重要的導(dǎo)向價(jià)值。但在政策制定中，要注意把握好以下幾個(gè)問(wèn)題：
第一，注重發(fā)揮財(cái)政政策的杠桿作用。一方面，城市應(yīng)該結(jié)合自身的特點(diǎn)，加大循環(huán)經(jīng)濟(jì)與碳中和領(lǐng)域創(chuàng)新人才培養(yǎng)的資金投入，重點(diǎn)推動(dòng)新能源開(kāi)發(fā)和節(jié)能減排技術(shù)的創(chuàng)新，盡快發(fā)展壯大新能源產(chǎn)業(yè)和低能耗產(chǎn)業(yè)。另一方面，財(cái)政投入要注意引導(dǎo)新的生產(chǎn)方式和生活方式，抓住綠色低碳產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費(fèi)兩個(gè)環(huán)節(jié)，設(shè)立現(xiàn)金補(bǔ)貼或低利率貸款等政策鼓勵(lì)居民安裝太陽(yáng)能、熱泵熱水系統(tǒng)和使用新能源汽車，鼓勵(lì)居民加強(qiáng)廢紙、廢塑料、廢金屬等再生資源的回收利用，引導(dǎo)、鼓勵(lì)企業(yè)和公眾更加積極地參與到碳中和工作中來(lái)。第二，注重發(fā)揮稅收政策的引導(dǎo)作用。將資源消耗大、環(huán)境污染重、無(wú)法回收利用或難以降解的消費(fèi)品納入消費(fèi)稅征收范圍，同時(shí)，在有條件的城市以地方稅的形式試點(diǎn)開(kāi)征碳稅，發(fā)揮價(jià)格信號(hào)作用，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)主體應(yīng)用綠色低碳技術(shù)，降低溫室氣體排放量。第三，注重發(fā)揮綠色金融的驅(qū)動(dòng)作用。完善支持低碳信貸的政策體系，將企業(yè)相關(guān)違法違規(guī)信息等納入金融信用信息，明確適合城市發(fā)展的綠色債券界定標(biāo)準(zhǔn)，明確綠色金融服務(wù)可投資的領(lǐng)域，加大對(duì)綠色產(chǎn)業(yè)、生態(tài)項(xiàng)目的投融資支持。第四，注重發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償政策的協(xié)調(diào)作用。循環(huán)型城市建設(shè)意味著需要改變現(xiàn)有利益格局，因此，有必要設(shè)計(jì)一種生態(tài)補(bǔ)償政策框架，通過(guò)受益者付費(fèi)、保護(hù)者得利的方式，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展和降污減排的良性互動(dòng)。
加快推進(jìn)減污降碳政策協(xié)同，除了做好政策制定工作外，還要做好政策銜接工作。一是要注重發(fā)揮財(cái)稅政策與其他行政措施的整體作用，健全綠色監(jiān)測(cè)評(píng)估體系、綠色采購(gòu)制度、循環(huán)標(biāo)準(zhǔn)體系。二是要注重發(fā)揮行政手段與市場(chǎng)機(jī)制的協(xié)同作用。通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)使碳排放權(quán)實(shí)現(xiàn)最佳配置，減弱排放權(quán)限制對(duì)經(jīng)濟(jì)造成的負(fù)面效應(yīng)，確保排放者實(shí)際支付由于碳排放而產(chǎn)生的環(huán)境破壞成本，間接帶動(dòng)低排放、高能效技術(shù)的開(kāi)發(fā)和應(yīng)用。三是要及時(shí)制定有關(guān)資源循環(huán)的激勵(lì)政策，并與污染防治法、環(huán)境保護(hù)法、能源法等進(jìn)行協(xié)同，推動(dòng)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、資源能源利用等領(lǐng)域關(guān)注降碳循環(huán)問(wèn)題。
推進(jìn)循環(huán)型城市建設(shè)的全生命周期協(xié)同
循環(huán)型城市建設(shè)涉及領(lǐng)域廣、環(huán)節(jié)多，需要相關(guān)行為主體的共同參與。在這個(gè)過(guò)程中，固體廢棄物減量化、資源化和無(wú)害化的責(zé)任主體不僅包括政府部門(mén)，還包括生產(chǎn)、消費(fèi)、回收、利用、處置等環(huán)節(jié)的不同行為主體。為此，應(yīng)明確和強(qiáng)化政府部門(mén)、生產(chǎn)企業(yè)、社區(qū)和居民、環(huán)保單位等共同參與者的責(zé)任，以責(zé)任制為原則建立健全循環(huán)型城市建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制。
一是強(qiáng)化循環(huán)型城市建設(shè)部門(mén)的信息公開(kāi)責(zé)任。信息公開(kāi)機(jī)制促成的外部監(jiān)督對(duì)于碳減排目標(biāo)的達(dá)成具有重要意義。為此，循環(huán)型城市建設(shè)部門(mén)須進(jìn)一步完善信息公開(kāi)制度，制定循環(huán)型城市建設(shè)信息公開(kāi)指南和循環(huán)型城市建設(shè)信息公開(kāi)目錄，定期發(fā)布城市固體廢棄物處理統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、資源使用情況、即時(shí)性的環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)和年度環(huán)境質(zhì)量報(bào)告、各類污染防治政策落實(shí)情況、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)、循環(huán)型城市建設(shè)成效狀況評(píng)價(jià)等信息，并逐步擴(kuò)大信息公開(kāi)范圍，提高信息公開(kāi)運(yùn)作效率。同時(shí)，鼓勵(lì)規(guī)模企業(yè)主動(dòng)披露ESG（環(huán)境保護(hù)、社會(huì)責(zé)任和公司治理）報(bào)告，通過(guò)民意調(diào)查、社區(qū)圓桌會(huì)議、開(kāi)放空間會(huì)議等多種形式廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，積極接受居民監(jiān)督，切實(shí)保障居民對(duì)于相關(guān)部門(mén)履職情況以及自身工作和生活區(qū)域環(huán)境現(xiàn)狀的知情權(quán)。
二是強(qiáng)化循環(huán)型城市監(jiān)管部門(mén)的管理者責(zé)任。在循環(huán)型城市建設(shè)過(guò)程中，政府相關(guān)監(jiān)管部門(mén)承擔(dān)著總量減排監(jiān)管、環(huán)境質(zhì)量改善和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范的責(zé)任。其中，政府相關(guān)監(jiān)管部門(mén)履行環(huán)境監(jiān)管責(zé)任到位與否，關(guān)系著循環(huán)型城市建設(shè)質(zhì)量的高低優(yōu)劣。為避免政府-企業(yè)間由于碳排放額的利益博弈陷入“囚徒困境”，也為了使環(huán)境責(zé)任承擔(dān)中縱向政府間的委托-代理關(guān)系更加優(yōu)化，有必要建立健全部門(mén)權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單，進(jìn)一步明確發(fā)改委、生態(tài)環(huán)境、自然資源、園林綠化等職能部門(mén)在推動(dòng)循環(huán)型城市建設(shè)中的權(quán)責(zé)配置。同時(shí)，進(jìn)一步完善不同部門(mén)間、不同區(qū)域間的聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制，重點(diǎn)落實(shí)對(duì)“靜脈產(chǎn)業(yè)”（廢棄物回收利用和再資源化產(chǎn)業(yè)）的全過(guò)程監(jiān)管責(zé)任。
三是強(qiáng)化和延伸產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)的生產(chǎn)者責(zé)任。推動(dòng)循環(huán)型城市建設(shè)，需要督促和激勵(lì)企業(yè)建立清潔生產(chǎn)和全過(guò)程污染控制管理體系。在產(chǎn)品設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)，企業(yè)應(yīng)盡可能根據(jù)產(chǎn)品生命周期分析、生態(tài)設(shè)計(jì)和環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品要求，開(kāi)發(fā)低能耗、低（無(wú)）污染、可再循環(huán)利用和能夠進(jìn)行安全處置的產(chǎn)品；在原材料選用環(huán)節(jié)，應(yīng)盡可能選用清潔能源和環(huán)保型原料，禁止使用某些對(duì)環(huán)境危害較大或風(fēng)險(xiǎn)極大的污染物質(zhì)；在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，應(yīng)盡可能降低單位產(chǎn)品碳排放強(qiáng)度，減少價(jià)值鏈、供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈上的碳排放，并實(shí)現(xiàn)水、余能和原料的再循環(huán)利用；在產(chǎn)品運(yùn)輸環(huán)節(jié)，應(yīng)盡可能構(gòu)建應(yīng)用綠色供應(yīng)鏈尤其是綠色物流。另外，政府還可以通過(guò)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃引導(dǎo)企業(yè)聚集到生態(tài)工業(yè)園區(qū)，暢通企業(yè)間的溝通渠道，讓企業(yè)間循環(huán)運(yùn)行起來(lái)，使系統(tǒng)內(nèi)各生產(chǎn)過(guò)程實(shí)現(xiàn)從原料、中間產(chǎn)品、廢棄物到產(chǎn)品的物質(zhì)循環(huán)，做到資源、能源、投資的最大化利用。
四是提高固體廢棄物回收環(huán)節(jié)的消費(fèi)者責(zé)任意識(shí)。“雙碳”目標(biāo)不止是宏觀經(jīng)濟(jì)議題，也是關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)每一個(gè)個(gè)體的微觀議題，居民綠色消費(fèi)在減碳過(guò)程中扮演著重要角色。通過(guò)強(qiáng)化綠色低碳消費(fèi)的個(gè)體意識(shí)倒逼低碳清潔化生產(chǎn)，是循環(huán)型城市建設(shè)的重要路徑。影響消費(fèi)者綠色低碳責(zé)任意識(shí)的因素是多方面的，包括法律與行政賦權(quán)、消費(fèi)政策等，而消費(fèi)者在共同的“零廢棄”理念下，形成共識(shí)性的價(jià)值規(guī)范和行為準(zhǔn)則也很重要。推動(dòng)消費(fèi)資源可循環(huán)化，還要注重媒體的輿論引導(dǎo)作用，并發(fā)揮非政府組織和社區(qū)在推動(dòng)綠色低碳消費(fèi)中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，激勵(lì)社區(qū)居民參與廢品回收、生活用水循環(huán)再利用等公益活動(dòng)以及低碳環(huán)保、可循環(huán)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)實(shí)踐活動(dòng)，在引導(dǎo)社區(qū)居民強(qiáng)化低碳消費(fèi)責(zé)任意識(shí)的同時(shí)推動(dòng)相關(guān)低碳循環(huán)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
【本文作者為同濟(jì)大學(xué)政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院教授；本文受國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“環(huán)境精細(xì)化治理的雙重邏輯與推進(jìn)路徑研究”（項(xiàng)目編號(hào)：17BZZ007）的資助】
責(zé)編：羅 婷
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