摘 要:數(shù)字技術手段的應用是實現(xiàn)基層韌性治理的有力抓手，也是推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方式之一。在“技術賦能”與“技術賦權”雙輪驅(qū)動的理想狀態(tài)下，能夠釋放韌性治理能力的韌性基層組織將逐步形成。在運用數(shù)字技術手段助力基層韌性治理過程中，需積極探索與數(shù)字技術相適應的權力配置機制，大力推動建設朝向韌性治理目標的組織體系。此外，還需重視基層數(shù)據(jù)治理工作的有效開展、人文關懷的有機嵌入以及數(shù)字技術的實際效用。

關鍵詞:數(shù)字技術 韌性治理 基層治理

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

韌性與基層韌性治理

“韌性”（resilience）的概念最早由美國生態(tài)學教授霍林于1973年在其著作《生態(tài)系統(tǒng)韌性和穩(wěn)定性》中提出，是指系統(tǒng)在外部擾動時恢復穩(wěn)態(tài)的能力。[1]此后，隨著生態(tài)學、工程學領域?qū)τ?ldquo;韌性”的研究不斷成熟，“韌性”理念逐漸被運用至應急管理領域，強調(diào)系統(tǒng)的可靠性、穩(wěn)定性和抗干擾性。[2]近年來，在推進國家治理現(xiàn)代化背景下，尤其是當大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新興數(shù)字技術及其應用被引至政府治理中，“韌性”的內(nèi)涵和外延愈加豐富，“韌性治理”成為當前治理領域的一個新熱詞。

《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》中著重強調(diào)“加強基層智慧治理能力建設”，將數(shù)字技術在基層治理中的應用擺在重要地位。實踐也表明，數(shù)字技術手段的應用是實現(xiàn)基層韌性治理的有力抓手，也是推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方式之一。由此，本文將圍繞數(shù)字技術手段應用下基層治理的韌性究竟由何而來，如何利用數(shù)字技術手段提升基層治理韌性，運用數(shù)字技術手段助力韌性治理需注意哪些問題展開討論。

數(shù)字技術手段應用下基層治理韌性的形成機理

數(shù)字技術手段應用下，基層治理的韌性由何而來？

首先，數(shù)字技術手段的引入有效實現(xiàn)了技術賦能。一是數(shù)字技術的運用有助于基層政府迅速、精準地識別關鍵問題。一方面，基層政府獲取信息的來源面得以拓寬，信息傳遞的鏈條得以縮短，基層政府第一時間所能獲取到的數(shù)據(jù)量級明顯增加；另一方面，基層政府對信息的感知能力大大提升，尤其是自動預警等功能的應用，有助于第一時間精準識別出有待處置的關鍵問題。二是數(shù)字技術的運用有助于基層政府科學化決策?；诤Ａ啃畔⒌姆治黾把信?，基層政府所做的決策趨向科學化，以往依賴經(jīng)驗主義甚至“閉門拍腦袋”的決策形式基本上不復存在。三是數(shù)字技術的運用有助于基層政策執(zhí)行效能的提升。一方面，替代人力的智能化手段運用有效提升了工作效能；另一方面，通過運用數(shù)字技術手段，跨系統(tǒng)、跨層級、跨領域的溝通和協(xié)調(diào)成本得以降低，基層干部能夠迅速掌握和調(diào)度全方位資源，大大提升了應對危機和風險的冗余度。例如，北京市海淀區(qū)建設城市應急指揮平臺，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)、人工智能等技術優(yōu)勢，有效實現(xiàn)了信息接報智能化、應急預案指令化、處置過程共享化、資源調(diào)配可視化、現(xiàn)場情況實時化。四是數(shù)字技術的運用有助于基層政府在決策及執(zhí)行過程中對所實施的方案進行持續(xù)跟蹤及效果評估，觀察其是否指向預期目標，并及時進行動態(tài)調(diào)整，增強執(zhí)行過程的韌性?？傊?，通過應用數(shù)字技術手段，基層政府的治理能力得到了有效提升，為韌性治理配備了強健性基礎。

其次，數(shù)字技術手段的引入可有效助推技術賦權，且技術賦能與技術賦權間起相互促進作用。其一，基層政府借助數(shù)字技術手段實現(xiàn)了治理能力的逐步提升，上級政府對其的信任程度也不斷提高，更加愿意下放權力?；鶎拥氖聞沼苫鶎幼灾魈幹?，不僅降低了層層授權的時間成本，提升了整體治理效能，而且有助于精細化治理目標的實現(xiàn)，尤其是應對重大突發(fā)事件的響應速度及處置效果將得到顯著提高。例如，北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”機制作為數(shù)字技術和韌性治理理念有機結合的成功案例，在技術賦能的基礎上賦予街鄉(xiāng)充分的權力，實現(xiàn)執(zhí)法力量的下沉，有效解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門權責匹配不合理、協(xié)同機制不完善等問題。其二，數(shù)字技術的運用拓寬了政府與外界的信息交互渠道，除了政府主體在基層治理中發(fā)揮主導作用，市場、社會、民眾等多元主體也逐漸參與至基層治理之中。基于此，多元共治逐漸走向常態(tài)，權力形態(tài)趨向扁平化、均等化、共享化，有效實現(xiàn)了“還權于民”。總之，依托技術賦能進一步助推技術賦權，權力形態(tài)的變化大大提升了基層治理的穩(wěn)定性、自適應性、抗干擾性，即有效助推了基層韌性治理。

最后，在“技術賦能”與“技術賦權”雙輪驅(qū)動的理想狀態(tài)下，能夠釋放韌性治理能力的韌性基層組織將逐步形成。韌性組織具備強健性、靈活性、穩(wěn)定性、抗干擾性、自適應性等特征，能夠充分接受外界環(huán)境的多樣性，尤其是在應對外界風險和挑戰(zhàn)等例外事件中作用突出?；陧g性組織的特質(zhì)，組織自適應性所匹配的組織學習能力將協(xié)助組織就外界環(huán)境的變化進行調(diào)整和適應，以應對重大風險挑戰(zhàn)。具體到基層政府組織層面，其治理能力的有效提升以及組織權力形態(tài)的變化，將在一定程度上驅(qū)使科層體制、功能結構、治理機制、治理手段等發(fā)生系統(tǒng)性變革。換句話說，基層韌性治理能力的可持續(xù)供給來源于組織自身，數(shù)字技術的引入僅是為制度性的變革提供一個契機和手段?？傊瑪?shù)字技術手段應用下基層治理韌性的形成機理可以概括為：數(shù)字技術手段應用下有效實現(xiàn)技術賦能，進而助推技術賦權，最終推動政府組織在一定程度上發(fā)生變革。當前，在新一輪機構改革基本完成、各區(qū)縣數(shù)據(jù)局紛紛建立等背景下，新興數(shù)字技術引入帶來的制度性變革已經(jīng)初顯端倪，能夠釋放韌性治理能力的韌性基層組織將逐步形成。

有效利用數(shù)字技術手段助力基層韌性治理

如何有效利用數(shù)字技術手段助力基層韌性治理？參照數(shù)字技術手段應用下基層治理韌性的形成機理，提出以下幾點建議：

第一，充分發(fā)揮數(shù)字技術手段優(yōu)勢，將數(shù)字化思維融入基層治理全生命周期，為基層實現(xiàn)韌性治理提供能力保障?；鶎訉崿F(xiàn)韌性治理的前提是自身具備強健的治理能力，因而，有必要將數(shù)字技術手段貫穿到基層治理的全生命周期，以提高基層治理效能。一是借助數(shù)字技術建立自動預警系統(tǒng)，實現(xiàn)關鍵問題的精準識別和研判，從而在第一時間甚至預先完成響應，為應對危機風險預留黃金時間。二是借助數(shù)字技術輔助行政決策，嘗試探索實現(xiàn)基于多維度數(shù)據(jù)深度分析的科學決策方案供給，而不再停滯于數(shù)據(jù)“看板”功能的實現(xiàn)。三是利用數(shù)字技術探索提高政策執(zhí)行效率、提升公共服務供給質(zhì)量的方式方法，例如整合資源搭建基層一體化公共服務平臺，從而提升整體治理效能，進一步打造整體型、高效型、服務型政府。四是依托數(shù)字技術對基層政策執(zhí)行過程進行全程把控和監(jiān)督，并實現(xiàn)對政策執(zhí)行的效果評估，以便適時調(diào)整政策方案內(nèi)容?；诖?，基層的治理能力得以提升，為韌性治理的實現(xiàn)筑牢能力基礎。

第二，積極探索與數(shù)字技術相適應的權力配置機制，實現(xiàn)技術與機制的有機融合，為基層實現(xiàn)韌性治理提供機制保障。隨著基層治理能力的提高，其所擔負的治理任務及責任相應增加。尤其在引入數(shù)字技術后，政府權力形態(tài)隨著基層治理能力的提高發(fā)生變化，因而需要探索與之相適應的權力配置機制，使技術與機制有機組合，更好發(fā)揮組合效應。其一，上級政府需在可控邊界范圍內(nèi)適當下放權力，充分調(diào)動基層自主創(chuàng)新的積極性，鼓勵基層探索智慧化、精細化治理模式，進而助推基層韌性治理的實現(xiàn)。其二，在數(shù)字技術應用下政府趨向整體化，基層平行單位間需深化合作內(nèi)容與合作模式，有序共享行政權力，大力推進數(shù)據(jù)共享、業(yè)務協(xié)同，進而增強應對外界沖擊時的穩(wěn)固性。其三，在數(shù)字技術應用下，政府不再是孤立的治理主體，與外界的聯(lián)系愈加緊密，因而需探索政府與市場、社會、民眾之間新的合作方式。通過營造良好治理生態(tài)，實現(xiàn)還權于民，激發(fā)多元治理主體的積極性，提高整體治理的效率效能，實現(xiàn)1+1＞2的效果。基于此，基層的權力配置模式得以優(yōu)化，為韌性治理的實現(xiàn)提供機制保障。

第三，大力推動建設朝向韌性治理目標的組織體系，主動應對組織變革趨勢，為基層實現(xiàn)韌性治理提供組織保障。數(shù)字時代不僅為組織變革帶來了機遇，更帶來了挑戰(zhàn)。組織作為應對外界沖擊的核心主體，亟需建立穩(wěn)定的組織體系，以期在危機中育新機、于變局中開新局。首先，打造學習型組織，提升基層組織學習能力，鼓勵組織成員不斷學習知識、開發(fā)技能以適應外部環(huán)境的變化。就學習內(nèi)容而言，不僅需要提高基層公務人員的數(shù)字化思維和數(shù)字化應用基本實操能力，還需要提升基層組織在應對外部變化時的危機管理能力、公眾參與能力等，以維持組織的活力和秩序。其次，匹配與數(shù)字技術相適應的科層體制，打造平臺型政府，以提升行政效率效能、提高公共服務質(zhì)量為導向整合功能、優(yōu)化結構，以期在多元非線性的情境中實現(xiàn)組織內(nèi)外的動態(tài)平衡。最后，以打造韌性組織為目標，同時吸納應對數(shù)字時代機遇和挑戰(zhàn)所需適配的相關制度要素，建立形態(tài)更為穩(wěn)固的、內(nèi)容更加豐富的新型制度體系，進而降低基層治理過程中的成本損耗，使得基層組織更易應對外部潛在的強烈沖擊?；诖?，基層的組織體系得以深化，并為韌性治理的實現(xiàn)提供組織保障。

利用數(shù)字技術手段推進基層韌性治理需要注意的問題

一是重視基層的數(shù)據(jù)治理工作。在運用數(shù)字技術手段推進韌性治理過程中，數(shù)據(jù)治理是一項貫穿始末的核心工作。當前，基層在數(shù)據(jù)治理過程中面臨數(shù)據(jù)質(zhì)量不高、獲取上級數(shù)據(jù)難、數(shù)據(jù)安全存在威脅等諸多問題。為推進韌性治理的可持續(xù)發(fā)展，各級政府亟需采取系列措施強化基層數(shù)據(jù)治理工作。其一，加快推行數(shù)據(jù)質(zhì)量管理辦法?；鶎討Y合本地數(shù)據(jù)質(zhì)量實情，探索建立一套貫穿數(shù)據(jù)全生命周期的數(shù)據(jù)質(zhì)量管理機制和辦法，明確治理主體的職責分工、質(zhì)量考核細則及相應的獎懲措施，并嘗試探索智能化手段的引入，做好數(shù)據(jù)質(zhì)量的校驗、監(jiān)測與預警。其二，探索建設數(shù)據(jù)標準規(guī)范體系。建議由省級層面牽頭制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準規(guī)范體系，涵括統(tǒng)一數(shù)據(jù)標注規(guī)范、存儲安全標準、申請使用方法等，實現(xiàn)數(shù)據(jù)從生產(chǎn)到匯聚再至應用等系列環(huán)節(jié)的標準化。其三，強化系列數(shù)據(jù)安全保障措施。通過采取加密傳輸、加密存儲、訪問控制等措施，實現(xiàn)數(shù)據(jù)采集安全、數(shù)據(jù)存儲安全、數(shù)據(jù)處理安全、數(shù)據(jù)融合安全。其四，積極設立數(shù)據(jù)流動激勵機制。建議由國家層面積極推動數(shù)據(jù)確權，借助區(qū)塊鏈技術實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素資產(chǎn)化、數(shù)據(jù)流動軌跡可視化。建議各基層探索數(shù)據(jù)部門間的共享激勵機制，并嘗試同區(qū)域內(nèi)各大行業(yè)企業(yè)搭建數(shù)據(jù)交換共享機制，讓數(shù)據(jù)在大循環(huán)、大流動的數(shù)字生態(tài)中實現(xiàn)“新陳代謝”。

二是重視人文關懷的有機嵌入。數(shù)字技術為推進基層韌性治理提供了手段和契機，然而如何平衡剛性技術手段應用和多元目標價值追求之間的矛盾，是引入數(shù)字技術過程中迫切需要回答的一個問題。運用數(shù)字技術來提高基層韌性治理能力，其最終目的是增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。因而，在運用技術手段強化基層治理和完善公共服務的過程中，不能只著眼于技術效率本身，受僅是運用手段而非運用目標的數(shù)字技術所約束，而是需要重視人文關懷在其中的有機嵌入，進而推動公共價值的實現(xiàn)。具體而言，基層政府需要考慮人民的切身需求，始終將人民幸福作為治理的出發(fā)點和落腳點，滿足人民對美好生活的需要，營造溫情和智慧相統(tǒng)一的社會氛圍。一方面，應在運用技術過程中增加其他柔性手段進行輔助治理。例如，運用AI技術輔助治理社區(qū)占道經(jīng)營、流動攤販等現(xiàn)象過程中，需考慮到居民對生活便利度的需求、弱勢群體謀生手段的局限性、農(nóng)民季節(jié)性進城銷售水果蔬菜的切實需要等問題，嘗試借助其他柔性手段進行疏導和治理，堅決杜絕暴力執(zhí)法。另一方面，充分考量基層弱勢群體面臨的數(shù)字鴻溝問題，在普及數(shù)字化應用的同時，預留冗余空間為弱勢群體增設“面對面”服務渠道。例如，在推進一網(wǎng)通辦過程中，為弱勢群體預留必要的線下辦理渠道等。

三是重視數(shù)字技術的實際效用。在運用數(shù)字手段推進基層韌性治理過程中，對數(shù)字技術實際效用的預測和評估不容忽視。一方面，由于各類數(shù)字化應用的建設及運營成本較高，對數(shù)字化建設的投入并非越多越好。在數(shù)字技術大量投入基層前，需考量其是否能帶來預期的治理目標和效果；在過程中還需做好技術應用的評估工作，適時對項目進行調(diào)整甚至終止。換句話說，就是要在推進數(shù)字化過程中注重集約化建設，充分考量如何有效利用行政資源，如何在控制成本投入的基礎上提高數(shù)字應用的運用效果，實現(xiàn)公共利益最大化，切忌斥巨資打造“面子”工程。另一方面，堅決杜絕新的數(shù)字形式主義、數(shù)字官僚主義等現(xiàn)象，不能因數(shù)字工具和手段的應用為基層增加過多額外負擔，催生“表哥”“表姐”?？偨Y來說，在運用數(shù)字化手段推進基層韌性治理過程中，不僅需要加強數(shù)字平臺的一體化建設，推進數(shù)據(jù)的深度共享，減少基層的重復勞動，還需充分衡量數(shù)字技術運用于某項工作的必要性，不能一味重技術而導致數(shù)字形式主義、官僚主義。

【本文作者為清華大學公共管理學院教授、清華大學人工智能國際治理研究院副院長；本文系科技創(chuàng)新2030—“新一代人工智能”重大項目“重點領域人工智能治理挑戰(zhàn)及對策研究”（項目編號：2020AAA0105300）和國家社科基金重大研究專項“新時期深化國家科技體制改革、提升國家創(chuàng)新體系整體效能的思路、路徑與對策研究”（項目編號：18VZL005）的階段性成果；清華大學公共管理學院博士生黃甄銘對本文亦有貢獻】

注釋

[1]Holling, C.S., "Resilience and stability of ecological systems", Annual Review of Ecology&Systematics, 1973, 4(4), pp.1-23.

[2]何繼新、荊小瑩：《韌性治理：從公共物品脆弱性風險紓解到治理模式的創(chuàng)新》，《經(jīng)濟與管理評論》，2018年第1期，第68-81頁。

責編：羅 婷

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