摘 要:超大城市高質量發(fā)展離不開其所在城市群的協(xié)同治理，優(yōu)化“三生空間”是助力城市承載力提升的重要引擎。近年來，京津冀“三生空間”建設取得一定成效，但發(fā)展的“懸崖落差”仍然逐步拉大，京津“大城市病”仍然難以根治。在新發(fā)展階段，京津冀可通過在生產空間適配發(fā)展、在生活空間資源共享、在生態(tài)空間協(xié)同治理，重點布局智能科技，打造城市特色品牌，實現(xiàn)人與自然和諧相處，將“懸崖”變“緩坡”，助推京津等超大城市承載力升級。

關鍵詞:京津冀城市群 “三生空間” 城市空間品質 承載力

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

超大城市是中國經濟增長的重要引擎和對外開放的重要樞紐，超大城市治理在國家治理體系中占據(jù)重要地位，超大城市高質量發(fā)展已成為區(qū)域發(fā)展進程的重要話題。但是目前超大城市規(guī)模不斷擴張，周邊中小城市卻出現(xiàn)收縮跡象，這種區(qū)域兩極化發(fā)展趨勢成為制約超大城市綜合承載力優(yōu)化升級的阻礙，加劇了人口膨脹、交通擁擠、住房困難、環(huán)境惡化、資源緊張等一系列城市頑疾的惡化。超大城市發(fā)展中暴露的問題在京津冀城市群尤為顯著，北京、天津等超大城市與周邊河北城市形成“懸崖式”落差，出現(xiàn)“環(huán)首都貧困帶”等長期難以攻克的硬骨頭，也導致京津等超大城市資源的進一步集聚。因此，超大城市治理是一項系統(tǒng)工程，不僅要完成內部的升級改造，同樣需要打造反磁力中心，實現(xiàn)城市群范圍內生產要素、生活服務、生態(tài)保護的協(xié)同治理，生產空間、生活空間、生態(tài)空間的有效規(guī)劃。

“三生空間”涵蓋了自然、社會、經濟系統(tǒng)，是人類賴以生存的載體根基，是人類社會活動的基本空間單元。2019年《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》將“三生空間”優(yōu)化確立為國土空間規(guī)劃的主要目標。2020年4月北京市人民政府發(fā)布《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的實施意見》明確了全市生產、生活和生態(tài)空間發(fā)展主要目標。在中國“十四五”開篇和“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的時代背景下，超大城市高質量發(fā)展進入關鍵階段，更加強調“以人為本”的思想，更加追求高品質建設和精細化發(fā)展。在新發(fā)展階段，統(tǒng)籌城市群生產、生活、生態(tài)空間發(fā)展，提高城市群生產、生活、生態(tài)空間品質，破除城市群發(fā)展失衡問題，是增強超大城市承載力的重要途徑，有助于增強居民認同感、歸屬感和自豪感，提升城市的輻射力和競爭力。

京津冀“三生空間”發(fā)展的成效與超大城市的貢獻

京津冀城市群一直不斷探索 “三生空間”有效治理。五年來京津冀城市群，特別是京津等超大城市積極作為，取得了顯著的成效。

在生產空間優(yōu)化方面，京津冀城市群落實完善“2+4+N”產業(yè)合作格局，曹妃甸協(xié)同發(fā)展示范區(qū)、北京·張北云計算產業(yè)基地等一批重大產業(yè)合作和疏解轉移承接項目不斷建成或推進。北京市疏解一般制造業(yè)企業(yè)近3000家。津冀兩地建立中關村分支機構超過8300家，承接的北京技術市場成交額累計1200億元。

在生活空間改善方面，京津冀地區(qū)交通網絡逐漸成熟，京津城際延長線、石濟客專、京雄高鐵、津保鐵路以及張?zhí)畦F路等已建成通車，環(huán)首都“一小時交通圈”穩(wěn)步擴張。醫(yī)療協(xié)作穩(wěn)步推進，三地有近500家醫(yī)療單位實現(xiàn)臨床檢驗結果互認。高校聯(lián)盟著力建設，截至2020年10月，京津冀共建高校創(chuàng)新發(fā)展聯(lián)盟16個。

在生態(tài)空間治理方面，京津冀三地積極開展生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同行動，大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制、河流橫向生態(tài)補償機制相繼確立。“十三五”期間，京津冀城市群PM2.5年均濃度降幅為44%；北京市能源結構發(fā)生根本性轉變，電力、燃氣等清潔優(yōu)質能源占比超過96%；天津市著力破解“園區(qū)圍城”問題，撤銷取締工業(yè)園區(qū)132個，2020年一年治理“散亂污”企業(yè)2萬余家。

京津冀“三生空間”發(fā)展暴露的超大城市承載力問題

伴隨過去幾十年經濟的高速發(fā)展，京津等超大城市“攤大餅”“大水漫灌”式的城市擴張打破原有城市平衡和空間秩序，出現(xiàn)空間擁擠、資源耗竭、環(huán)境污染等一系列“大城市病”，時至今日這些制約超大城市高質量發(fā)展的痼疾仍未徹底解決，隱藏著承載能力后勁不足和資源配置亟待優(yōu)化等現(xiàn)實問題。

生產空間：大城市虹吸擠出效應強

我國城市群采取“跨越發(fā)展”模式，京津冀城市群發(fā)展戰(zhàn)略以行政區(qū)劃為基礎，政府過度干預、行政性障礙難以突破，城市群產業(yè)集聚與發(fā)展不協(xié)調、產業(yè)布局與空間不匹配，要素流動與配置低效率等問題并存。北京擁有大而全的產業(yè)鏈和服務鏈，產業(yè)的統(tǒng)籌規(guī)劃能力弱，產業(yè)鏈的延伸效率緩慢，“馬太效應”強于“輻射效應”，導致產業(yè)要素的過度集中。周邊中小城市缺乏實力參與到產業(yè)鏈分工中或是承擔低附加值高污染的重化工產業(yè)，市場發(fā)育不完全，產業(yè)配套能力弱。因此，京津冀生產空間利用極化，三地未形成梯度化產業(yè)鏈空間布局，而京津等超大城市的擴散動力不足，難以突破原有生產空間桎梏、走出特色發(fā)展的轉型之路。

生活空間：擁擠與空心化現(xiàn)象并存

京津冀城市群發(fā)展不平衡形勢嚴峻，2019年河北省的人均GDP僅為北京市的27.8%；2019年河北省一般公共服務人均財政支出分別為京、津兩地的2/5、2/3。優(yōu)質資源高度集中在京津中心城區(qū)，公共服務可及性嚴重不均，從而出現(xiàn)超大城市人口膨脹、中等規(guī)模城市斷層和小城市空心化的發(fā)展趨勢。京津兩地的人口不斷膨脹，且人口向京津地區(qū)集聚的趨勢不減，2008年到2019年間，北京、天津、河北的常住人口增幅為21.7%、32.8%、8.6%?！侗本┧{皮書：北京社會治理發(fā)展報告（2018-2019）》顯示，“住房條件差，買不起房”（53.08%）、“醫(yī)療支出大難以承受”（42.26%）、“子女教育費用高難以承受”（38.64%）這三方面位居生活壓力指數(shù)居前三位。長此以往，京津中心城區(qū)住房緊張，公共服務重度超載的狀況將不斷惡化，公共服務基礎設施將不堪重負。

生態(tài)空間：環(huán)境污染難以獨善其身

從生態(tài)空間來看，生態(tài)短板客觀存在，環(huán)境問題制約著京津冀的可持續(xù)發(fā)展，其中大氣污染一直是困擾京津冀整體地區(qū)的一大頑疾。根據(jù)生態(tài)環(huán)保部數(shù)據(jù)，2016—2020年污染天數(shù)占比均在50%左右，在環(huán)境空氣質量排名后20位的城市中一直占有“一席之地”。2021年春節(jié)期間京津冀又遭遇了一次中至重度污染過程，其中廊坊、北京、保定、石家莊等城市污染較重，PM2.5、PM10平均濃度較去年同期分別提高6.7%和3.3%。進入3月以來，京津冀地區(qū)多次出現(xiàn)大范圍沙塵天氣，空氣質量達到重至嚴重污染。同時，京津冀水環(huán)境形勢也不容樂觀，與1960年相比，2018年京津冀區(qū)域干涸河流增幅42%，干涸河長占比增幅27%，平均干涸天數(shù)增加60天，達到107天。

促進京津等超大城市高品質發(fā)展與承載力升級的對策建議

生產空間適配發(fā)展，智能科技重點發(fā)力

生產空間配置注重與地區(qū)特色和要素稟賦的適配，綜合測定主導產業(yè)的成本、技術、質量與前景，集中力量解決關系到地區(qū)競爭力的重點問題，發(fā)揮比較優(yōu)勢、發(fā)展特色經濟。發(fā)達大城市擴大發(fā)展空間，疏解一般性制造業(yè)和專業(yè)市場，在大力治理高耗能高污染企業(yè)的同時，形成有特色有效益的優(yōu)勢產業(yè)，協(xié)同打造區(qū)域內完整的產業(yè)價值鏈，提升協(xié)同創(chuàng)新能力。打破行政區(qū)劃的桎梏，解決市場分割問題，調動主體的積極性，實現(xiàn)地區(qū)間合作聯(lián)動，形成城市間、城鄉(xiāng)間的良性循環(huán)，盤活大城市的生產要素。

以明確高質量發(fā)展目標為基本準則，在智能科技領域重點發(fā)力、廣泛合作，北京市以優(yōu)勢信息流為基礎穩(wěn)步發(fā)展信息產業(yè)，天津市依托全國先進制造研發(fā)基地建設大力發(fā)展人工智能，河北省城市發(fā)揮各自優(yōu)勢推動中小微企業(yè)科技創(chuàng)新。破解技術短板和瓶頸問題，賦能和增值應用能力，提升產業(yè)基礎能力，實現(xiàn)產業(yè)智能化和智能產業(yè)化的兩化轉型，做到高端科技開發(fā)、智能產品制造、基礎設施建設、信息內容生產、產業(yè)智能化應用的全鏈條現(xiàn)代化城市群產業(yè)格局。

生活空間資源共享，城市品牌特色打造

有序疏解京津過度集中的醫(yī)療和高等教育等公共服務資源，補齊周邊城市公共服務設施、市政公用設施等短板弱項，圍繞居住空間打造配套完善的便民生活圈。破除就醫(yī)難題，逐步布局京津冀范圍內醫(yī)聯(lián)體網絡化管理，京津等大城市醫(yī)院醫(yī)生每年定期在中小城市醫(yī)院開展醫(yī)療服務，將大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等技術應用于落后地區(qū)基層社區(qū)、農村醫(yī)院。優(yōu)化教育保障，共享優(yōu)質教學資源，成立學校聯(lián)盟，實現(xiàn)教育的強弱幫扶。應用大數(shù)據(jù)和人工智能分析，構建智慧民生服務體系，優(yōu)化公共基礎設施建設，提升公共安全水平，加強對于城市智能智慧產品的研發(fā)與推廣，促進“AI+智能家居”應用落地，使百姓切實感受到智慧科技的便利。

把城市空間當作生命體、有機體來對待，從以人為本的角度布局實用價值高的標志性基礎設施符號，依托公共服務搭建現(xiàn)代城市標志性建筑，以地標性建筑符號推廣京津冀城市群的整體影響力，強化城市群的視覺性、技術性和藝術性效果。加大燕趙大地歷史文化的宣傳力度，樹立各具特色的宣傳名片，提升各城市文化獨特的辨識度，以故事文本、象征刻畫等豐富京津冀文化的內容形式，充分挖掘網絡媒體的傳播功能。探尋京津冀獨特的城市文化，塑造典型的城市形象，形成對外輸出的城市品牌，改善城市建設“千城一面”的困局，輸出城市精神。

生態(tài)空間協(xié)同治理，人與自然和諧共生

以城市群地區(qū)規(guī)劃一體化建設為抓手，綜合考慮城市土地利用與城市特色風貌，實現(xiàn)公共服務、經濟發(fā)展、環(huán)境保護基礎設施的“借景”建設，建立穩(wěn)定的社會-經濟-自然復合生態(tài)系統(tǒng)。多點發(fā)力，加大京津冀風沙源治理、三北防護林建設、水源保護與治理，規(guī)劃有序建設生態(tài)林帶、大型林場和綠化隔離帶，筑牢生態(tài)安全和災害防治屏障。以綠色更新城市群環(huán)境，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境自然修復與生態(tài)產品持續(xù)供給并進，創(chuàng)造生態(tài)效益。

設立環(huán)境治理運維管理專項資金，實現(xiàn)城市群環(huán)保項目推進的統(tǒng)籌部署、共同落實，推廣成熟易復制的環(huán)境整治的技術方案與建設模式。出讓特許權、收益權引導民間資金參與城市綠色基礎設施投資建設，健全城市群范圍內成本共擔利益共享機制。實施灰色基礎設施改造，實現(xiàn)綠色基礎設施拓展，保留綠色廊道貫通，承載生態(tài)、休閑、娛樂的多重功能，在滿足居民休閑娛樂需求和自然空間保護中尋找平衡點，實現(xiàn)花園、樂園、家園、公園的“四園融合”。激勵污染型工業(yè)企業(yè)綠色減排設施的建設和改造，鼓勵企業(yè)構建綠色產品設計、采購、包裝、運輸、銷售的全周期綠色化供應鏈，加強再制造產品認證。

【本文作者為天津大學管理與經濟學部教授；本文系國家自然科學基金面上項目“城市群文體公共設施資源優(yōu)化配置研究”（課題編號：71874120）、“城市公共服務數(shù)據(jù)資源優(yōu)化與合作生產研究”（課題編號：72174139）、天津市社科規(guī)劃項目“供給側改革背景下天津文體服務設施資源優(yōu)化配置研究”（課題編號：TJGL16-016）階段性成果；天津大學管理與經濟學部博士生鄭依琳對本文亦有貢獻】

責編：蔡圣楠

聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內容，任何單位或個人轉載請回復國家治理周刊微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。