【摘要】特大城市是龐大的人造產(chǎn)物，又是龐雜的人居系統(tǒng)。在新的時(shí)空下，極端天氣、疫情、事故災(zāi)難極易造成特大城市的巨大風(fēng)險(xiǎn)。特大城市的風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)出“疊加效應(yīng)、溢出效應(yīng)、放大效應(yīng)、鏈?zhǔn)叫?yīng)”四大特點(diǎn)，風(fēng)險(xiǎn)防控存在“權(quán)責(zé)失配、防控失衡、協(xié)同失調(diào)”三大難題。對(duì)此，有必要推動(dòng)韌性城市治理，建好風(fēng)險(xiǎn)防控的權(quán)責(zé)體系、防控一體的全周期機(jī)制、大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的智能治理體系。

【關(guān)鍵詞】風(fēng)險(xiǎn)防控  大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)  特大城市治理    【中圖分類(lèi)號(hào)】D669.3    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

今年，山西、河南等部分地區(qū)出現(xiàn)罕見(jiàn)暴雨洪災(zāi)，全國(guó)多個(gè)城市出現(xiàn)疫情反復(fù)，一些沿海城市陸續(xù)遭遇強(qiáng)勢(shì)臺(tái)風(fēng)、引發(fā)城市內(nèi)澇，暴雨、疫情、高溫、臺(tái)風(fēng)等讓人們直面和感受身邊的風(fēng)險(xiǎn)。特大城市人口體量巨大、經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)復(fù)雜，所面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)更大。黨的十九屆五中全會(huì)指出“提高城市治理水平，加強(qiáng)特大城市治理中的風(fēng)險(xiǎn)防控”。特大城市既是落實(shí)國(guó)家安全和抵御風(fēng)險(xiǎn)的重要單元，更是我國(guó)應(yīng)對(duì)重大突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的“重要尺度”和“抓手”。

特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的新形勢(shì)與新特點(diǎn)

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局最新數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)城區(qū)常住人口500萬(wàn)以上1000萬(wàn)以下的特大城市共14座，分別是武漢、東莞、西安、杭州、佛山、南京、沈陽(yáng)、青島、濟(jì)南、長(zhǎng)沙、哈爾濱、鄭州、昆明、大連，城區(qū)常住人口1000萬(wàn)以上的超大城市有上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津7城，本文將這21座城市統(tǒng)稱(chēng)為“特大城市”。近年來(lái)，自然災(zāi)害類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)（如地震、洪災(zāi)等）、公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)（如疫情等）、事故災(zāi)難類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)（如火災(zāi)等）、社會(huì)安全類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)（如社會(huì)沖突等）頻頻出現(xiàn)，給城市造成了巨大的威脅。

特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)面臨新的形勢(shì)。其一，極端天氣引發(fā)巨大的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。受氣候變化影響，全球各地極端天氣發(fā)生的頻率更快、強(qiáng)度更大，一些特大城市遭遇了極為嚴(yán)重的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)應(yīng)急管理部消息，2021年7月份，全國(guó)共發(fā)生8次強(qiáng)降雨過(guò)程，北方部分地區(qū)降水明顯偏多。有的城市出現(xiàn)雷暴、大風(fēng)、龍卷風(fēng)等強(qiáng)對(duì)流天氣，甚至遭遇災(zāi)害性海浪過(guò)程，強(qiáng)降雨疊加外洪入城、外水頂托引發(fā)城市內(nèi)澇、山體滑坡、泥石流等風(fēng)險(xiǎn)。與近5年同期均值相比，因?yàn)?zāi)死亡失蹤人數(shù)、緊急轉(zhuǎn)移安置人次和直接經(jīng)濟(jì)損失分別上升38%、30%和21%。千百年來(lái)，人類(lèi)逐水而居、城市沿水而建，不少城市內(nèi)河水系復(fù)雜、地勢(shì)低下、頭頂“一盆水”。在極端天氣引發(fā)的自然災(zāi)害面前，城市的脆弱性更加凸顯。

其二，各類(lèi)疫情引發(fā)巨大的健康風(fēng)險(xiǎn)。由于城市化的快速推進(jìn)，人類(lèi)與大自然的交互日益頻繁。受環(huán)境污染、氣候變化等因素影響，動(dòng)物疫情復(fù)雜多變，人畜共同性、共通性傳染病的類(lèi)型激增。特大城市人口密度高、流動(dòng)頻繁，加上空調(diào)系統(tǒng)、公共廁所、垃圾場(chǎng)所等易于微生物繁衍和傳播的環(huán)境，傳染病毒的適應(yīng)性和擴(kuò)散性增強(qiáng)。有統(tǒng)計(jì)顯示，過(guò)去33年，疫情暴發(fā)多達(dá)12102次。這些疫情對(duì)特大城市威脅巨大。特大城市是全球各類(lèi)資源要素高度聚集和流動(dòng)的“節(jié)點(diǎn)城市”“流量城市”，一旦出現(xiàn)傳染病例，很容易出現(xiàn)爆炸性增長(zhǎng)，疫情防控的“外防輸入內(nèi)防擴(kuò)散”壓力非常大。

特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的“四大”特點(diǎn)。歷史地來(lái)看，城市的產(chǎn)生往往基于對(duì)人們安全需求的滿足。但是，風(fēng)險(xiǎn)將長(zhǎng)期存在于城市生活。當(dāng)下，特大城市所面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)有四大特點(diǎn)。

第一是“疊加效應(yīng)”，在特大城市，傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)與非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)疊加交織。各種生產(chǎn)建設(shè)如火如荼，存在化工、危險(xiǎn)固廢、醫(yī)療器材與設(shè)備、危化品生產(chǎn)與倉(cāng)儲(chǔ)等重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域，以及建筑工地、油氣管道、密集輸電線、公路建設(shè)、密集交通、食物生產(chǎn)流通、飲水用水、高層建筑、垃圾處理等易生災(zāi)害的生產(chǎn)生活領(lǐng)域。與此同時(shí)，電力、能源、網(wǎng)絡(luò)、科技日益成為城市生活和風(fēng)險(xiǎn)防控的底盤(pán)基座，這個(gè)基座一旦遭遇攻擊或破壞，風(fēng)險(xiǎn)防控網(wǎng)絡(luò)就會(huì)面臨癱瘓和失序的困境。

第二是“溢出效應(yīng)”，特大城市要應(yīng)對(duì)各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的沖擊，并且極易形成“風(fēng)險(xiǎn)外溢”。風(fēng)險(xiǎn)并不固定在特定的邊界以?xún)?nèi)，因?yàn)槿巳毫鲃?dòng)頻繁和跨域邊界模糊等因素，特大城市的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)迅速擴(kuò)大傳播和影響范圍，有的則會(huì)外溢出城市，給社會(huì)帶來(lái)巨大的損失。

第三是“放大效應(yīng)”。在現(xiàn)代信息社會(huì)背景下，風(fēng)險(xiǎn)信息特別是“小道消息”在傳播過(guò)程之中會(huì)不斷得到加強(qiáng)。個(gè)體和社會(huì)公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)信息的認(rèn)知結(jié)構(gòu)、解讀能力等會(huì)影響風(fēng)險(xiǎn)判斷，人們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的感知會(huì)得到放大，進(jìn)而產(chǎn)生其他風(fēng)險(xiǎn)。

第四是“鏈?zhǔn)叫?yīng)”。特大城市治理中的風(fēng)險(xiǎn)具有較大的能級(jí)，風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)后又可能引發(fā)次生風(fēng)險(xiǎn)，產(chǎn)生“災(zāi)害鏈”“風(fēng)險(xiǎn)圈”等鏈?zhǔn)椒磻?yīng)。在嚴(yán)重的情況下，風(fēng)險(xiǎn)的“鏈?zhǔn)叫?yīng)”會(huì)造成整個(gè)城市社會(huì)系統(tǒng)失控。

特大城市風(fēng)險(xiǎn)防控的三大短板

經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，特大城市已經(jīng)完成主要的空間架構(gòu)，從空間擴(kuò)展進(jìn)入“提質(zhì)升級(jí)”的內(nèi)涵發(fā)展階段。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下，特大城市的風(fēng)險(xiǎn)防控仍然存在一些短板。

其一，風(fēng)險(xiǎn)防控的“權(quán)責(zé)失配”問(wèn)題。風(fēng)險(xiǎn)防控具有領(lǐng)域性、專(zhuān)業(yè)性特點(diǎn)。在日常工作中，不同部門(mén)按照風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型實(shí)施專(zhuān)業(yè)化管理。就大的分類(lèi)來(lái)看，農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)主管動(dòng)物防疫工作；衛(wèi)生主管部門(mén)負(fù)責(zé)組織突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理工作；應(yīng)急管理部等負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理、自然災(zāi)害類(lèi)救援；政法部門(mén)負(fù)責(zé)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)防控；市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)食品安全、藥品安全；等等。但是，大多風(fēng)險(xiǎn)防控工作都遵循權(quán)力等級(jí)序列自上而下的執(zhí)行，來(lái)自上級(jí)部門(mén)的任務(wù)往往需要最基層的街道辦（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）和居委會(huì)（村委會(huì)）來(lái)協(xié)助落實(shí)，這就出現(xiàn)了“條條指揮塊塊”的現(xiàn)象。通常的情況是，越是基層，其防控的責(zé)任就越大、權(quán)力和資源配置越是不足。例如，“安全生產(chǎn)、信訪維穩(wěn)、生態(tài)環(huán)保”已經(jīng)成為基層工作的“三大底線”，基層政府部門(mén)和居（村）委會(huì)要付出巨大精力處理這些任務(wù)。在特大城市，社區(qū)往往要承擔(dān)十多個(gè)大類(lèi)、二十多項(xiàng)小類(lèi)（包括防汛、防火、防災(zāi)和安全生產(chǎn)檢查等）的風(fēng)險(xiǎn)防控工作?；鶎訂挝缓凸ぷ魅藛T既缺乏相應(yīng)的資源、專(zhuān)業(yè)能力和執(zhí)法權(quán)，還要背負(fù)“誰(shuí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題誰(shuí)解決”的壓力。有的基層工作人員反映，這么繁重的任務(wù)難以完成，不出問(wèn)題純屬僥幸，出了問(wèn)題就要被問(wèn)責(zé)。

其二，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的“防控失衡”問(wèn)題。風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防和控制是一個(gè)完整的整體，但是，在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)過(guò)程中，還存在一些“輕預(yù)防、重控制”“平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換瓶頸”等問(wèn)題。不少地方在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防方面重視不夠、投入不足，在風(fēng)險(xiǎn)來(lái)臨時(shí)又“急于表功”“過(guò)度防控”。有的地方在風(fēng)險(xiǎn)排查、演練方面走形式、走過(guò)場(chǎng)，將風(fēng)險(xiǎn)防控當(dāng)成階段性應(yīng)急工作，存在“災(zāi)停即止”“被動(dòng)應(yīng)對(duì)”的現(xiàn)象，在疫情防控形勢(shì)向好的情況下，出現(xiàn)麻痹松懈、形式應(yīng)對(duì)等問(wèn)題。風(fēng)險(xiǎn)處置是一個(gè)專(zhuān)業(yè)化與政治性高度結(jié)合的工作，一旦處理不好就會(huì)攸關(guān)萬(wàn)千居民的安全，也會(huì)攸關(guān)處置者的個(gè)人命運(yùn)前途。風(fēng)險(xiǎn)的“危、急、快、重”特性，“風(fēng)險(xiǎn)剛性”與“處置彈性”之間的巨大張力，考驗(yàn)一線負(fù)責(zé)同志“臨機(jī)決斷”“擔(dān)當(dāng)負(fù)責(zé)”的能力。在風(fēng)險(xiǎn)來(lái)臨時(shí)，個(gè)別官員出于“避責(zé)”的考慮，畏手畏腳、處處等待上級(jí)指示、貽誤時(shí)機(jī)，不能迅速打開(kāi)局面。

其三，風(fēng)險(xiǎn)防控的“協(xié)同失調(diào)”難題。特大城市的風(fēng)險(xiǎn)防控，既需要黨政系統(tǒng)的內(nèi)部整合，也需要社會(huì)、市場(chǎng)和市民的共同參與，但其中還面臨“協(xié)同失調(diào)”的難題。在黨政系統(tǒng)內(nèi)部，各部門(mén)專(zhuān)業(yè)化有余、協(xié)同化不足，各自按照職能目標(biāo)獨(dú)立運(yùn)行，在風(fēng)險(xiǎn)防控中缺乏溝通、合作，存在各自為戰(zhàn)的狀態(tài)。僅以食品安全監(jiān)管為例，相關(guān)監(jiān)管部門(mén)存在“分散性和碎片化的問(wèn)題”，往往只關(guān)注商品的生產(chǎn)、流通或消費(fèi)之中的某一環(huán)節(jié)的問(wèn)題，忽視全過(guò)程、全環(huán)節(jié)的貫通。在社會(huì)合作方面，各類(lèi)社會(huì)組織、市場(chǎng)組織和居民的參與沒(méi)有得到很好的協(xié)同。社會(huì)組織、企業(yè)、志愿者空有一片熱心，卻難以精準(zhǔn)援助資源、開(kāi)展救援服務(wù)；日常風(fēng)險(xiǎn)防控的壓力壓在基層行政系統(tǒng)和居村體系身上，居民群眾的積極性沒(méi)有有效發(fā)揮。

構(gòu)建“風(fēng)險(xiǎn)防控一體”的韌性城市治理體系

“十四五”規(guī)劃綱要提出，“加強(qiáng)超大特大城市治理中的風(fēng)險(xiǎn)防控”，“建設(shè)宜居、創(chuàng)新、智慧、綠色、人文、韌性城市”。雖然目前仍存在一些短板，但經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，特大城市的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)和能力得到了相應(yīng)的提升，社會(huì)組織、志愿者參與風(fēng)險(xiǎn)救援的熱情高漲，新媒體等新的社會(huì)動(dòng)員方式出現(xiàn)，對(duì)形成新的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和治理模式具有啟發(fā)意義。要基于前有的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)防控一體的韌性城市建設(shè)。

第一，構(gòu)建韌性城市治理的“權(quán)責(zé)體系”。特大城市的風(fēng)險(xiǎn)往往種類(lèi)豐富、災(zāi)難性后果大，需要跨部門(mén)、跨層級(jí)、跨地域、跨領(lǐng)域的治理。要在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，構(gòu)建體系完整、銜接有力的風(fēng)險(xiǎn)防控組織體系，特別是首先做好“黨政部門(mén)的內(nèi)部整合”，將以往“單災(zāi)種導(dǎo)向”“分門(mén)別類(lèi)、各負(fù)其責(zé)”的部門(mén)協(xié)調(diào)融入應(yīng)急管理組織架構(gòu)中，擬定綜合應(yīng)急管理體系工作職責(zé)，細(xì)化各主體在應(yīng)急中的職責(zé)清單與合作機(jī)制；要推進(jìn)編制資源向基層傾斜，提升基層應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力；明確政府、企業(yè)（生命線機(jī)構(gòu)）、社會(huì)在風(fēng)險(xiǎn)防控中的職責(zé)，積極動(dòng)員社會(huì)組織和居民參與風(fēng)險(xiǎn)防控，推出政商社一體的應(yīng)急體系。

第二，完善防控一體的全周期管理機(jī)制。人民城市人民建，人民城市為人民。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“城市是生命體、有機(jī)體，要敬畏城市、善待城市，樹(shù)立‘全周期管理’意識(shí)，努力探索超大城市現(xiàn)代化治理新路子”。特大城市的風(fēng)險(xiǎn)防控要建立起以居民為中心的“風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、預(yù)警到應(yīng)急決策、行動(dòng)再到恢復(fù)、學(xué)習(xí)適應(yīng)”的全周期、全過(guò)程治理機(jī)制。在城市風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)中，既要“防”字當(dāng)頭，常態(tài)化開(kāi)展城市風(fēng)險(xiǎn)隱患排查，完善風(fēng)險(xiǎn)防控的多樣化空間基礎(chǔ)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警業(yè)務(wù)體系，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害預(yù)防演練；又要“控”字有力，完善風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案體系，重視“平戰(zhàn)貫通”“平戰(zhàn)轉(zhuǎn)化”的機(jī)制設(shè)計(jì)，出臺(tái)措施鼓勵(lì)干部在防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)中擔(dān)當(dāng)作為，完善風(fēng)險(xiǎn)管理的調(diào)查、倒查機(jī)制，對(duì)履職不力、失職失責(zé)的責(zé)任人嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，既要防止問(wèn)責(zé)不力，也要防止問(wèn)責(zé)急就章、泛化。

第三，推動(dòng)全環(huán)節(jié)智能風(fēng)險(xiǎn)治理體系建設(shè)。在維護(hù)電力、通訊安全的基礎(chǔ)上，借助5G、衛(wèi)星遙感、傳感網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)分析等新技術(shù)，完善全環(huán)節(jié)智能風(fēng)險(xiǎn)治理體系。首先，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)信息感知系統(tǒng)建設(shè)，建好城市智慧平臺(tái)，推動(dòng)城市地上地下空間、社會(huì)公共安全數(shù)字化管理和一網(wǎng)統(tǒng)管；其次，建好大數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)系統(tǒng)，在獲取大數(shù)據(jù)信息的基礎(chǔ)上精準(zhǔn)預(yù)測(cè)各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)；再次，做好風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，運(yùn)用大數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)預(yù)測(cè)與監(jiān)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)，形成城市風(fēng)險(xiǎn)電子地圖、對(duì)重大突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分級(jí)預(yù)警，將各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)信息及時(shí)傳遞到指揮系統(tǒng)、子系統(tǒng)和公眾；最后，智慧化鏈接資源，通過(guò)大數(shù)據(jù)精確整合風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急的供求信息，整合不同行動(dòng)主體、鏈接應(yīng)對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)的資源與行動(dòng)等。

（作者為南開(kāi)大學(xué)中國(guó)政府發(fā)展聯(lián)合研究中心研究員、南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院教授）

【注：本文系國(guó)家社科基金重大課題“大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的特大城市治理中的風(fēng)險(xiǎn)防控研究”（項(xiàng)目編號(hào)：21ZDA069）；國(guó)家社科基金重點(diǎn)課題“基于供需平衡的復(fù)合式城鄉(xiāng)基層治理體系研究”（項(xiàng)目編號(hào)：20AZD087）；中共宜賓市委組織部2021年度科學(xué)研究與咨政服務(wù)項(xiàng)目“城鄉(xiāng)結(jié)合部新型社區(qū)治理的實(shí)踐與思考”階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①高小平：《構(gòu)建常態(tài)與應(yīng)急結(jié)合治理體系應(yīng)把握哪些重點(diǎn)》，《國(guó)家治理》，2020年第18期。

②劉鵬、鐘曉：《智慧監(jiān)管真的智慧嗎？——基于地方政府食品安全監(jiān)管改革的案例研究》，《廣西師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2021年第2期。

③吳曉林：《城市社區(qū)如何變得更有韌性》，《人民論壇》，2020年第29期。

④湯偉：《傳染病為何多“新發(fā)”于城市？》，《看世界》，2020年第3期。

責(zé)編/李丹妮 美編/楊玲玲

聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請(qǐng)回復(fù)本微信號(hào)獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來(lái)源及作者，否則追究法律責(zé)任。