作者：全國(guó)政協(xié)委員、南開(kāi)大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所教授 鐘茂初

中華人民共和國(guó)成立七十多年來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民創(chuàng)造了世所罕見(jiàn)的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展奇跡，發(fā)展成就舉世矚目，其成功經(jīng)驗(yàn)彌足珍貴。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。黨的十九屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中指出“堅(jiān)持和完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合”。這些重要論斷表明：“有效市場(chǎng)”與“有為政府”的有機(jī)結(jié)合，既是中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期快速發(fā)展成功經(jīng)驗(yàn)的精髓，也是未來(lái)發(fā)展應(yīng)當(dāng)始終遵循的根本準(zhǔn)則。

改革開(kāi)放以來(lái)，各級(jí)政府始終堅(jiān)持以發(fā)展為第一要?jiǎng)?wù)，致力于所轄區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。各級(jí)政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，一方面體現(xiàn)在宏觀政策的綜合性層面，其作為集中反映在各地制定的“五年規(guī)劃和遠(yuǎn)景目標(biāo)”之中，主要內(nèi)容包括：預(yù)期的發(fā)展目標(biāo)、可行的發(fā)展路徑、著力解決的發(fā)展障礙與發(fā)展瓶頸、重點(diǎn)推進(jìn)發(fā)展的若干領(lǐng)域等；另一方面則體現(xiàn)在為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體提供必要的發(fā)展條件和良好的營(yíng)商環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)要素有效擴(kuò)張、服務(wù)微觀經(jīng)濟(jì)主體等方面。

“中國(guó)共產(chǎn)黨始終代表最廣大人民根本利益，與人民休戚與共、生死相依，沒(méi)有任何自己特殊的利益，從來(lái)不代表任何利益集團(tuán)、任何權(quán)勢(shì)團(tuán)體、任何特權(quán)階層的利益”，這一特性，也決定了各級(jí)政府自身并沒(méi)有特定利益追求的目標(biāo)函數(shù)，“有為政府”所追求的是整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平與效率，政府掌握的資產(chǎn)、要素、政策資源等都服從于這一追求目標(biāo)，而不是簡(jiǎn)單地追求國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)最大化、國(guó)有資產(chǎn)國(guó)有資源增值最大化。

“有為政府”通過(guò)宏觀經(jīng)濟(jì)政策緩和經(jīng)濟(jì)周期及外在沖擊對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的負(fù)面影響，而不是人為地改變經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的周期性。市場(chǎng)機(jī)制下運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，會(huì)內(nèi)在地形成經(jīng)濟(jì)周期，在周期性波動(dòng)的不同階段造成通貨膨脹、失業(yè)等問(wèn)題，而對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和民生造成影響；此外，國(guó)際國(guó)內(nèi)的各種外在沖擊，也會(huì)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行造成波及影響。面對(duì)這些問(wèn)題，“有為政府”通過(guò)對(duì)財(cái)政政策、貨幣政策以及其他宏觀政策進(jìn)行調(diào)整，使得經(jīng)濟(jì)周期的波動(dòng)幅度得以壓縮、使外在沖擊的波及影響逐步消減，進(jìn)而使得其對(duì)經(jīng)濟(jì)和民生的負(fù)面影響大大減弱，維護(hù)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和社會(huì)穩(wěn)定。現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)面對(duì)1997年的亞洲金融危機(jī)、2008年的全球金融危機(jī)以及近期突如其來(lái)的新冠肺炎疫情等，都是通過(guò)財(cái)政政策、貨幣政策的調(diào)整，使得宏觀經(jīng)濟(jì)所受到的波及影響最大限度地得以控制，維護(hù)了國(guó)家政治安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定。

“有為政府”為市場(chǎng)主體提供最大可能的發(fā)展空間，最大限度地消除各類要素?cái)U(kuò)張的制約因素，而不是直接參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的要素配置。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論表明，一個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)規(guī)模，是由其要素和要素有效配置決定的。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平受資本、土地、勞動(dòng)力、人力資本、技術(shù)等要素的擴(kuò)張能力所制約。中國(guó)在快速發(fā)展過(guò)程中，各級(jí)政府著力促進(jìn)各類要素的擴(kuò)張，對(duì)各地經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展起到了重要作用。

改革開(kāi)放初期，各地政府大量進(jìn)行招商引資活動(dòng)。其根本目的是最大可能地增加資本要素，消解其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的約束。與此同時(shí)，也使得各地的土地資源、勞動(dòng)力資源、自然資源得到更大程度的使用，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期持續(xù)增長(zhǎng)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平達(dá)到一定程度以后，人力資本成為經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的制約要素，此時(shí)，各地政府則有針對(duì)性地出臺(tái)相關(guān)政策舉措，尤其是針對(duì)價(jià)格以外因素（如創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍、宜居生活環(huán)境、公共服務(wù)條件等），可有效消解人力資本要素對(duì)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸約束。

“有為政府”最大限度地降低市場(chǎng)主體在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過(guò)程中承受的各種交易成本。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論表明，市場(chǎng)主體在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過(guò)程中，特別是與政府監(jiān)管部門(mén)的關(guān)系中，必然承受各種相關(guān)的交易成本，而這一交易成本的大小直接影響市場(chǎng)主體的運(yùn)營(yíng)活力和發(fā)展水平。因此，“有為政府”促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)主要手段就是最大限度地降低市場(chǎng)主體承受的各種交易成本。

以近年來(lái)推行的“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”（簡(jiǎn)稱“放管服”改革）為例，其實(shí)施目的是，政府部門(mén)通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)、降低準(zhǔn)入門(mén)檻、減少?zèng)]有法律授權(quán)的行政權(quán)、厘清多部門(mén)重復(fù)管理的行政權(quán)、創(chuàng)新和加強(qiáng)監(jiān)管職能等方式，減少對(duì)市場(chǎng)主體過(guò)多的行政審批等行為，降低市場(chǎng)主體的市場(chǎng)運(yùn)行行政成本，促進(jìn)市場(chǎng)主體的活力和創(chuàng)新能力，通過(guò)政府減權(quán)限權(quán)和監(jiān)管改革得以釋放市場(chǎng)活力。地方政府在招商引資過(guò)程中，以政府信用向招商對(duì)象明確其發(fā)展基礎(chǔ)、資源稟賦、各類要素、產(chǎn)業(yè)方向等條件，與之條件相匹配的市場(chǎng)主體就可尋求到適宜的發(fā)展區(qū)位，并可就特殊需要解決的問(wèn)題有針對(duì)性地與地方政府洽商，最大程度地實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)主體的追求目標(biāo)。在這一過(guò)程中，市場(chǎng)主體減少了相應(yīng)的搜索成本、信息獲取成本、協(xié)商談判成本。

“有為政府”為實(shí)現(xiàn)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展最大效能而統(tǒng)籌用好政府資源，而不是追求政府資源的直接收益。政府治理經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)中，直接掌握了一定的經(jīng)濟(jì)資源，如國(guó)有資產(chǎn)、財(cái)政資金、政府投資、政府采購(gòu)、國(guó)有土地等，這些經(jīng)濟(jì)資源必然要投入到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中去。但投入到什么領(lǐng)域、以什么樣的方式配置，并不是以這些資源的直接收益為考量，而是要以如何使這些資源能夠最大限度地促進(jìn)當(dāng)?shù)卣w經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為決策依據(jù)。例如，為整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供良好的基礎(chǔ)設(shè)施，用于解決整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的瓶頸和短板問(wèn)題等。

政府治理經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)中，要根據(jù)各方面目標(biāo)的權(quán)衡而設(shè)置一定的許可性資源或許可性牌照，如上市公司或是金融牌照、特殊產(chǎn)業(yè)牌照等，這些資源和牌照不僅對(duì)特定領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而且對(duì)整體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而言都是不可或缺、不可替代的稀缺資源。所以，各級(jí)政府要最大限度地發(fā)揮好許可資源對(duì)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用效果，要將這些資源引向能夠更大程度上帶來(lái)資金和技術(shù)、更大程度激活本地經(jīng)濟(jì)資源、更大程度引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)集聚和實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)模效應(yīng)的市場(chǎng)主體配置。在現(xiàn)實(shí)發(fā)展中，地方政府通過(guò)發(fā)放牌照或幫助企業(yè)向國(guó)家申請(qǐng)牌照促進(jìn)企業(yè)進(jìn)行投資、布局產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，從而起到了帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成效。

“有為政府”為市場(chǎng)主體提供公共基礎(chǔ)設(shè)施，而不是直接參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論表明，公共品供給是市場(chǎng)失靈的一個(gè)重要方面，亦即難以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)公共品的有效供給。因此，從各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來(lái)看，交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要條件，卻又無(wú)法依靠市場(chǎng)主體的力量來(lái)實(shí)現(xiàn)其有效供給。為市場(chǎng)主體提供公共基礎(chǔ)設(shè)施是“有為政府”的重要責(zé)任，這些領(lǐng)域也是“有為政府”所掌握經(jīng)濟(jì)資源投入的主要領(lǐng)域。從現(xiàn)實(shí)發(fā)展來(lái)看，國(guó)家及各級(jí)地方政府，高度重視能源、交通、通訊及信息、水資源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并且適當(dāng)超前于經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求進(jìn)行建設(shè)，為各地市場(chǎng)主體的發(fā)展和整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了基礎(chǔ)性作用，最大可能地消除基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)各地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的制約，同時(shí)也使得政府資金、政府投資取得了對(duì)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮持久作用的成效。