中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，要堅持盡力而為、量力而行，完善公共服務(wù)政策制度體系，在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等人民群眾最關(guān)心的領(lǐng)域精準(zhǔn)提供基本公共服務(wù)。立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，推動高質(zhì)量發(fā)展，2035年基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的目標(biāo)對政府公共服務(wù)職能提出新的需求。適應(yīng)這一發(fā)展趨勢，要將強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能擺在突出位置，深化行政體制改革。

政府公共服務(wù)職能的時代需求

2035年基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，伴隨著經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，對完善政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)等方面的政府職能提出新的時代需求。

1.適應(yīng)社會主要矛盾變化、強(qiáng)化政府的公共消費(fèi)職能。

作為全社會最終消費(fèi)的重要組成部分，公共消費(fèi)比重的提高既有利于經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定發(fā)展，也有利于拉動最終消費(fèi)水平的提升。進(jìn)入新發(fā)展階段，解決人民日益增長的美好生活需要與發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾，對公共消費(fèi)的需求日益增大。未來的5-10年，14億人的消費(fèi)結(jié)構(gòu)將逐步以服務(wù)型消費(fèi)為主。估計到2035年，城鄉(xiāng)居民的服務(wù)型消費(fèi)占比將從2020年的42.6%提升到60%左右，由此帶來數(shù)萬億美元的消費(fèi)增量。

適應(yīng)城鄉(xiāng)居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級趨勢，需要強(qiáng)化政府的公共消費(fèi)職能。例如，擴(kuò)大財政在教育、養(yǎng)老、醫(yī)療和住房保障等重點民生領(lǐng)域以及新基建領(lǐng)域的支出。與此同時，以城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為重點，不斷提升農(nóng)村公共消費(fèi)水平，強(qiáng)化政府在全面促進(jìn)農(nóng)村消費(fèi)中的重要作用。

2.完善與新經(jīng)濟(jì)形態(tài)相適應(yīng)的市場監(jiān)管職能。

未來10-15年，我國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型將伴隨消費(fèi)型經(jīng)濟(jì)、服務(wù)型經(jīng)濟(jì)、數(shù)字型經(jīng)濟(jì)、綠色型經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)等新經(jīng)濟(jì)形態(tài)的形成與發(fā)展。更好發(fā)揮政府作用的關(guān)鍵，在于完善和創(chuàng)新政府的市場監(jiān)管職能。與消費(fèi)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，市場監(jiān)管的重點要兼顧商品與服務(wù)兩個方面，把維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益、形成良好的消費(fèi)環(huán)境作為重大任務(wù)。與服務(wù)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，要打破服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的市場壟斷與行政壟斷，以形成服務(wù)業(yè)領(lǐng)域公平競爭的發(fā)展環(huán)境；與數(shù)字型經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，要以平臺經(jīng)濟(jì)監(jiān)管為重點加快建立和完善包容審慎的監(jiān)管框架；與綠色型經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，要形成符合國情、有效的碳排放監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管體系；與創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，建立并不斷完善嚴(yán)格的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)監(jiān)管體系。

3.適應(yīng)高水平、制度型開放格局，強(qiáng)化對外經(jīng)濟(jì)職能。

我國已由經(jīng)濟(jì)全球化的參與者轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾苿诱?。適應(yīng)國際高水平經(jīng)貿(mào)規(guī)則變化趨勢，要進(jìn)一步強(qiáng)化對外經(jīng)濟(jì)職能。一是把推進(jìn)服務(wù)貿(mào)易發(fā)展和服務(wù)業(yè)市場開放作為政府職能轉(zhuǎn)變的重大任務(wù)，打破行政壟斷和行政管制，條件成熟時，在全國范圍內(nèi)實行跨境服務(wù)貿(mào)易清單制度。二是對標(biāo)競爭中性原則，以強(qiáng)化競爭政策基礎(chǔ)性地位為重點，推動知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、政府采購、國有企業(yè)等領(lǐng)域管理制度與CPTPP等高水平國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則相對接。三是充分發(fā)揮我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)應(yīng)用領(lǐng)域的領(lǐng)先優(yōu)勢，推進(jìn)跨境數(shù)據(jù)流動管理體制創(chuàng)新，提升我國在國際數(shù)字經(jīng)貿(mào)規(guī)則形成中的制度性話語權(quán)。四是以人民幣國際化為重點提供全球性公共產(chǎn)品，在應(yīng)對國際能源危機(jī)、債務(wù)危機(jī)中加強(qiáng)宏觀政策的國際協(xié)調(diào)。

4.強(qiáng)化有效應(yīng)對人口老齡化的公共服務(wù)職能。

2020年我國總和生育率是1.3，低于國際社會通常認(rèn)為1.5的警戒線，也低于日本1.34的水平。未來10-15年是我國應(yīng)對高齡少子化的“窗口期”?？偟目?，我國高齡少子化的趨勢尚未完全“固化”。要統(tǒng)籌基本實現(xiàn)現(xiàn)代化與人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化，統(tǒng)籌推進(jìn)養(yǎng)老育幼公共服務(wù)體制創(chuàng)新，努力爭取在2035年前后使總和生育率回升至1.8的水平，以為長期可持續(xù)增長提供人力資源保障。一是將生育、養(yǎng)育、教育成本納入基本公共服務(wù)均等化范圍，爭取到2025年基本建成以公立機(jī)構(gòu)為主、覆蓋城鄉(xiāng)的嬰幼兒照護(hù)和學(xué)前教育公共服務(wù)體系。爭取到2025年基本建立起覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會生育保險制度。二是加快實施覆蓋城鄉(xiāng)育齡婦女的生育補(bǔ)貼制度，建立生育友好型政策與法律體系，形成支持“三育”的家庭福利體系。三是以家庭為單位統(tǒng)籌推進(jìn)養(yǎng)老育幼的公共服務(wù)供給，將選擇性退休與鼓勵生育統(tǒng)籌考慮，有效整合民政、人保、稅收、衛(wèi)健等方面的資源，精準(zhǔn)提升家庭的抗風(fēng)險能力和福利輸送能力。

5.強(qiáng)化收入分配調(diào)節(jié)職能。

黨的十九大提出到本世紀(jì)中葉全體人民共同富裕基本實現(xiàn)；黨的十九屆五中全會提出到2035年全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進(jìn)展。從現(xiàn)實情況看，實現(xiàn)共同富裕的階段性目標(biāo)，關(guān)鍵在于擴(kuò)大中等收入群體規(guī)模，即到2035年由目前的4億人擴(kuò)大到8億人。以中等收入群體倍增為重要目標(biāo)，要強(qiáng)化政府的收入分配調(diào)節(jié)職能。在初次分配方面，健全勞動、資本、土地、知識、技術(shù)、管理、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素由市場評價貢獻(xiàn)、按貢獻(xiàn)決定報酬的機(jī)制，合理提高勞動報酬。在再分配方面，要加快形成以直接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)，并以基本公共服務(wù)均等化保障不同群體的權(quán)利公平、機(jī)會公平。在第三次分配方面，要通過稅收等相關(guān)制度安排，激勵市場主體、社會組織和個人積極參與到民間捐贈、慈善事業(yè)、志愿行動中。

加快形成專業(yè)高效的公共服務(wù)體制

進(jìn)入新發(fā)展階段，公共服務(wù)職能的履行呈現(xiàn)新的時代特征：一方面，走向現(xiàn)代化進(jìn)程中的公共服務(wù)向?qū)I(yè)領(lǐng)域延伸是一個大趨勢；一方面，數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代的技術(shù)創(chuàng)新在公共服務(wù)領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，正在重塑現(xiàn)有的行政流程和行政格局。

1.建立專業(yè)高效的公共服務(wù)執(zhí)行系統(tǒng)。

未來10-15年將是我國公共服務(wù)投入快速增加的重要時期。要強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能，構(gòu)建專業(yè)、高效的公共服務(wù)執(zhí)行體系，從制度安排上保障公共服務(wù)的專業(yè)執(zhí)行力。要著眼于打造一批專業(yè)化公共服務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，使其能依法依規(guī)履行專業(yè)化的公共服務(wù)職能。

2.探索在公共服務(wù)專業(yè)領(lǐng)域設(shè)立法定機(jī)構(gòu)。

法定機(jī)構(gòu)作為新型執(zhí)行機(jī)構(gòu)體現(xiàn)了法治政府原則，又能夠以專業(yè)、高效的體制吸引中高級人才創(chuàng)新公共服務(wù)。從我國的基本國情出發(fā)，要深入研究提出行政系統(tǒng)法定機(jī)構(gòu)建設(shè)的行動方案及相關(guān)的法律法規(guī)。例如，要在數(shù)字經(jīng)濟(jì)管理、開發(fā)區(qū)管理、食品藥品監(jiān)管等對專業(yè)技術(shù)要求比較高的公共管理領(lǐng)域設(shè)立法定機(jī)構(gòu)；要用改革創(chuàng)新的辦法興辦公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，支持鼓勵教育、科技、文化等領(lǐng)域的部分行政機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制為法定機(jī)構(gòu)，形成以公共服務(wù)業(yè)績?yōu)閷?dǎo)向的新體制；要對承擔(dān)公共服務(wù)職能的國資國企管理組織實行法定機(jī)構(gòu)改造，使其國資國企運(yùn)營能夠體現(xiàn)CPTPP等高水平國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則所要求的競爭中性原則。

3.完善公共服務(wù)政府采購制度。

形成規(guī)范的政府采購制度是公共服務(wù)供給環(huán)節(jié)引入競爭和提升質(zhì)量的重要手段，是參與高水平國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定的重要條件。2019年，我國政府采購規(guī)模為33067億元，較上年減少2794.4億元，占全國財政支出和GDP的比重分別為10.0%和3.3%，而發(fā)達(dá)國家政府采購規(guī)模占GDP的比重為15%至20%。加快加入世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)定》進(jìn)程，創(chuàng)造條件在公共服務(wù)采購中實現(xiàn)程序的公開透明，實行非歧視性原則，做到體制內(nèi)外一視同仁，內(nèi)外資一視同仁。這樣，既有利于減少政府采購的財政成本，又有利于增強(qiáng)政府采購的公平性。

以強(qiáng)化公共服務(wù)為重點推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度　推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出，“完善公共服務(wù)體系，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、可及性”。進(jìn)入新發(fā)展階段，有效提升公共服務(wù)效能，成為政府治理現(xiàn)代化的重大任務(wù)。要借助現(xiàn)代化的理念、手段，以強(qiáng)化公共服務(wù)為重點推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化。

1.強(qiáng)化政府公共服務(wù)理念。

與過去培育市場、主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)增長的政府理念有很大不同，新發(fā)展階段要全面確立以公共服務(wù)為中心的治理理念。政府以公共服務(wù)為中心，一方面，是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系的內(nèi)在需求。一方面，能有效協(xié)調(diào)方方面面的利益關(guān)系，以應(yīng)對新發(fā)展階段經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型需求。此外，政府以公共服務(wù)為中心，實行公平競爭的相關(guān)制度安排，有利于建立與高水平、制度型開放格局相適應(yīng)的政府治理架構(gòu)。

2.以強(qiáng)化公共服務(wù)職能為重點優(yōu)化調(diào)整中央地方關(guān)系。

進(jìn)入新發(fā)展階段，需要進(jìn)一步以公共服務(wù)為重點調(diào)整中央地方的財稅關(guān)系，以激勵地方加快經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型升級進(jìn)程。例如，要盡快完成基本公共服務(wù)的中央地方職責(zé)劃分，形成新基建投資的中央地方成本分擔(dān)機(jī)制，全面實現(xiàn)責(zé)任與財力相匹配；要著眼于釋放人口城鎮(zhèn)化的巨大結(jié)構(gòu)性潛能，由中央財政更多承擔(dān)農(nóng)民工市民化成本。同時，以優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置提高中心城市和城市群的人口承載能力；要在數(shù)字經(jīng)濟(jì)、碳達(dá)峰碳中和、制度型開放等領(lǐng)域，更多采用中央對地方綜合授權(quán)的方式推進(jìn)改革，賦予自由貿(mào)易試驗區(qū)（港）在推進(jìn)制度集成創(chuàng)新上較大的改革權(quán)限。

3.以公共服務(wù)為重點推進(jìn)政府治理改革。

要創(chuàng)新公共資源配置方式，使公共服務(wù)能夠滿足多元化的公共需求。首先，以數(shù)字化賦能公共服務(wù)，推動大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算、移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等在公共服務(wù)領(lǐng)域的廣泛運(yùn)用，推動各部門數(shù)據(jù)資源共享，通過技術(shù)創(chuàng)新和流程再造形成以服務(wù)對象為中心的新型管理方式。其次，擴(kuò)大公共服務(wù)的社會參與，以有限的財政資金調(diào)動包括市場主體、社會組織等多元主體參與公共服務(wù)供給，并形成公共服務(wù)的第三方評估機(jī)制。第三，推進(jìn)公共服務(wù)制度化、標(biāo)準(zhǔn)化、法定化，形成相關(guān)規(guī)范，使各類公共服務(wù)供給主體有所遵循，在更高層次上確保公共服務(wù)的廣泛性、公平性、可及性、持續(xù)性。

（作者系中國（海南）改革發(fā)展研究院院長）