摘 要:弄虛作假是基層治理領(lǐng)域中亟需紓解的實踐問題，其存在對基層治權(quán)的合法性及其治理行動的有效性造成嚴重威脅。弄虛作假是多重因素共同作用的結(jié)果，其價值動因、內(nèi)在誘因和環(huán)境成因可以總結(jié)為：政治錦標(biāo)賽下的價值導(dǎo)向失范、壓力型體制下的權(quán)責(zé)要求失調(diào)以及運動式治理下的央地信息失衡三個方面。因此，需要針對基層治理中的弄虛作假現(xiàn)象進行靶向整治：規(guī)范文件價值導(dǎo)向，彰顯基層治理務(wù)實精神；健全治理環(huán)節(jié)控制，抑制弄虛作假行為動機；完善監(jiān)督平臺構(gòu)建，壓縮弄虛作假存在空間。

關(guān)鍵詞:弄虛作假 價值治理 程序治理 技術(shù)治理

【中圖分類號】C936 【文獻標(biāo)識碼】A

中共中央、國務(wù)院近日印發(fā)《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，強調(diào)基層干部要壓實主體責(zé)任，積極擔(dān)當(dāng)作為。作為國家行政體系的觸角，基層政府的治理成效關(guān)系著國家的執(zhí)政根基，基層治理在國家治理體系與治理能力系統(tǒng)中的地位愈發(fā)重要。然而，在基層治理的實踐中，“形式主義”“面子工程”“走過場”等弄虛作假現(xiàn)象依舊存在，但其形式日漸隱蔽。因而，如何破除基層治理中弄虛作假現(xiàn)象，構(gòu)建不“想”弄虛作假、不“能”弄虛作假、不“敢”弄虛作假的基層治理框架，不僅是基層政府合法性穩(wěn)固的必答題，更是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的壓軸題。

基層弄虛作假的現(xiàn)實危害——偏向效應(yīng)、溫床效應(yīng)與污名效應(yīng)

弄虛作假的本質(zhì)是形式效能同內(nèi)容效能的分離，這種分離具有政治、經(jīng)濟、社會領(lǐng)域的外在影響，包括：政策執(zhí)行偏差、公共資源浪費、政府公信貶值。通過揭示不同領(lǐng)域的影響，能夠為治理形式與治理內(nèi)容的靶向彌合提供現(xiàn)實前提。

公共政策失靈：弄虛作假對政策執(zhí)行的偏向效應(yīng)

政策執(zhí)行是基層治理的主要形式，也是國家治理在基層語境中的重要表達。其基本邏輯是政策執(zhí)行主體將思想、文本形態(tài)的政策價值轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實效果，繼而實現(xiàn)政策目標(biāo)的過程。而弄虛作假的主要影響表征為對政策執(zhí)行產(chǎn)生的偏向效應(yīng)，直接導(dǎo)致現(xiàn)實效果同政策價值、政策目標(biāo)的背離。在政策執(zhí)行過程中，弄虛作假會造成執(zhí)行過程中執(zhí)行手段與政策價值的分離，刻意回避公共政策所包含的關(guān)鍵問題、主要矛盾，致使政策價值難以實現(xiàn)。此外，弄虛作假還會引發(fā)執(zhí)行過程中行動效果與政策目標(biāo)的分離，導(dǎo)致“失真走樣”的偏移性執(zhí)行，過度重視政策建設(shè)流程，忽視政策的實際產(chǎn)出是否契合政策目標(biāo)，政策效果大打折扣。

資源配置失調(diào)：弄虛作假對貪污腐敗的溫床效應(yīng)

資源配置是賦能基層治理主體的基本手段，是影響基層治理有效性和合法性的重要變量。其動機是為了減少履職盡責(zé)或行為追責(zé)對個人利益的影響，治理活動中存在行動者通過尋租行為弄虛作假，不僅造成治理效果的“泡沫”膨脹，還干擾了正常的資源配置秩序。從經(jīng)濟學(xué)視角來看，尋租行為為政府通過行政手段干預(yù)市場取得級差收入搭建了渠道，同時也為借助“公權(quán)”放大“私利”提供了生存空間，成為滋生貪污腐敗的溫床。此外，尋租行為所帶來的巨額灰色收入還會對基層官員的“索租”行為產(chǎn)生激勵，致使公平、公正、開放的市場運行秩序被破壞，加劇公共資源的不當(dāng)配置。

政府公信貶值：弄虛作假對政府形象的污名效應(yīng)

政府的權(quán)威來自于公信力，而公信力依賴政府自身行為的正當(dāng)性。一個負責(zé)任的法治政府理應(yīng)自覺接受公眾監(jiān)督，讓權(quán)力在陽光下運行。弄虛作假的行為會動搖政府行為有效性和合法性進而瓦解政府的公信力，造成政府形象的污名化。一方面，弄虛作假會導(dǎo)致公眾對公共服務(wù)質(zhì)量產(chǎn)生懷疑，如“面子工程”“走過場”等無效治理現(xiàn)象會加劇公眾對政府治理有效性的質(zhì)疑，動搖根植于治理有效性的權(quán)威合法性。另一方面，弄虛作假在損害治理權(quán)威的同時還會使民眾喪失對基層治理行為的積極預(yù)期，阻斷政府公信力的形成。同時，基層治理的群眾基礎(chǔ)也被進一步削弱，加劇了治理機制失效的風(fēng)險。

基層弄虛作假的生成邏輯——價值失范、權(quán)責(zé)失調(diào)與信息失衡

弄虛作假是多重因素共同作用的結(jié)果，其價值動因、內(nèi)在誘因和環(huán)境成因可以總結(jié)為：政治錦標(biāo)賽下的價值導(dǎo)向失范、壓力型體制下的權(quán)責(zé)要求失調(diào)以及運動式治理下的央地信息失衡三個方面，并因此分別形成了主動型弄虛作假、被動型弄虛作假和運動型弄虛作假三種類型。

主動型弄虛作假——政治錦標(biāo)賽下的價值導(dǎo)向失范

在我國行政體系中，任務(wù)下達、指標(biāo)考評、等級排名等政績因素在官員晉升中發(fā)揮著重要的作用，這一現(xiàn)象的實質(zhì)是政府縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)在治理任務(wù)的目標(biāo)約束下，利用“縱向發(fā)包與橫向競爭”的組合策略，在競爭規(guī)則和獎勵機制的框架中“力爭上游”的“競賽”過程。這種“錦標(biāo)賽”廣泛地存在于干部晉升、央地政府互動、基層治理行為等領(lǐng)域。由于政績在干部晉升中發(fā)揮著核心作用，且晉升對干部而言也存在著政治與經(jīng)濟的雙重激勵，故基層干部為了追求晉升機會通常會圍繞各項政績指標(biāo)展開“錦標(biāo)競爭”，其中地方GDP增長往往被設(shè)定為晉升與否的重要依據(jù)，因而容易助長“唯GDP”和急功近利的功利性價值觀。在自利性觀念的引導(dǎo)下，基層政府則熱衷于大幅擴張機構(gòu)規(guī)模、盲目追求項目立項，不僅造成了機構(gòu)臃腫、層級節(jié)制，還加重了上級政府的監(jiān)管壓力。此外，一味地追求政績外顯常常會忽視民生發(fā)展的所需所求。

被動型弄虛作假——壓力型體制下的權(quán)責(zé)要求失調(diào)

壓力型體制和高位推動是基層政策執(zhí)行的現(xiàn)實情境，但基層政府的政策選擇與執(zhí)行實質(zhì)是在有限的資源約束下圍繞經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)等諸多條件進行行為選擇，正所謂“上面千條線，下面一根針”。每一級地方政府為了保質(zhì)保量地完成上級交派的任務(wù)，通常會在本層級加大任務(wù)量或提高任務(wù)標(biāo)準，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道辦事處等基層單位成為上級“層層加碼”的最終承受者，但其擁有的治理資源和治理能力往往無法滿足加碼后的行政目標(biāo)，因而被迫采取“被動型”弄虛作假的方式應(yīng)付上級檢查。資源對基層治理的制約在經(jīng)濟發(fā)展相對不足的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)表現(xiàn)得尤為突出。城市的虹吸效應(yīng)造成基層人才流失、鄉(xiāng)村空心化、老齡化問題嚴重，致使基層治理的知識和信息更新相對滯后，基層干部的知識結(jié)構(gòu)難以滿足基層治理的復(fù)雜要求，這也增加了被動弄虛作假的可能性。

運動型弄虛作假——運動式治理下的央地信息失衡

運動式治理能夠動員群眾力量參與治理，通常成為基層單位應(yīng)對來自上級的重點任務(wù)或突擊檢查時的路徑依賴。其表現(xiàn)形式一般為兩種：一類是“政社共謀”。我國社區(qū)雖然在行政隸屬上不屬于政府體系，但在基層治理中卻直接承擔(dān)著街道辦事處一級政府交代的繁重任務(wù)，造成了“責(zé)任在街道、事情在社區(qū)”的責(zé)權(quán)與事權(quán)相分離，導(dǎo)致本應(yīng)監(jiān)督社區(qū)完成任務(wù)的基層政府對社區(qū)的弄虛作假“睜一只眼閉一只眼”，更有甚者在背后“指導(dǎo)”“協(xié)助”社區(qū)糊弄上級檢查，基層政府和社區(qū)間形成了“共謀”關(guān)系。另一類是“變通執(zhí)行”。在公共政策的發(fā)生機制中，基層政府同時扮演著上級政府的政策接受者和治轄區(qū)域內(nèi)的政策執(zhí)行者雙重角色。對于上級下放的各類政策任務(wù)，基層政府理應(yīng)全盤接受并嚴格按照標(biāo)準執(zhí)行，但由于上級政策制定的模糊性和基層的自由裁量權(quán)，基層政府往往采用政策抵制、政策附加、政策替代、政策敷衍等形式對政策加以“變通”，違背了政策的初衷。

基層弄虛作假的防范路徑——價值治理、程序治理與技術(shù)治理

基于對弄虛作假行為價值動因、內(nèi)在誘因和環(huán)境成因的分析，防范基層弄虛作假的路徑在于價值治理、程序治理與技術(shù)治理。一是在源頭處正本清源，樹立正確的價值導(dǎo)向和激勵機制使基層不“想”弄虛作假；二是在程序上規(guī)范環(huán)節(jié)控制，制定標(biāo)準化流程使基層不“能”弄虛作假；三是在監(jiān)督反饋上加強治理技術(shù)的應(yīng)用，構(gòu)建數(shù)字化監(jiān)督平臺使基層不“敢”弄虛作假。

規(guī)范基層治理的價值導(dǎo)向

基層治理的價值導(dǎo)向統(tǒng)合了價值理性與工具理性，側(cè)重于在公眾觀念、現(xiàn)實情景、社會結(jié)構(gòu)的三維框架中探索治理的有效路徑。在價值—情境—結(jié)構(gòu)的因果互動中，價值的引領(lǐng)作用貫穿于制度設(shè)計、行為選擇以及工具使用等環(huán)節(jié)。在當(dāng)代，文件的角色不僅在于命令的下達和傳遞，而是通過傳遞治理價值而成為權(quán)力和權(quán)威的“象征符號”，進而內(nèi)化為一種治理形態(tài)：上級黨政組織通過制定規(guī)范性文件對基層政府及群眾自治組織發(fā)揮指導(dǎo)、監(jiān)督和約束的作用。因此，針對基層治理的價值導(dǎo)向失范，必須要從本源處制定相應(yīng)的規(guī)范性文件，自上而下樹立正確的價值導(dǎo)向，破除“唯GDP”的一元政績觀和急功近利的價值取向，加強基層治理的源頭規(guī)范，使基層不“想”弄虛作假。

強化治理行動的環(huán)節(jié)控制

作為一種兼含由“結(jié)果正義”意旨的工具正義，“程序正義”自誕生之時便與人的因素緊密地結(jié)合，程序只有被執(zhí)行者恰當(dāng)?shù)刈袷?，其結(jié)果才能是正確和公平的。因而在基層治理過程中，治理程序被視作是治理框架闡釋并堅守正義價值的重要工具。其生效與否的重要依據(jù)是各級治理主體能否嚴格按照規(guī)范化程序?qū)嵤┚珳手卫硇袆?，換言之，各級政府官員只有嚴格按照特定程序才能依法辦事，國家治理的宏觀目標(biāo)只有通過恪守微觀程序才能變?yōu)楝F(xiàn)實。因此，針對上級過高期待與基層實際能力的分歧，歸根結(jié)底是要破除“層層加碼”現(xiàn)象，必須要通過精細周密高度程序化的任務(wù)傳遞機制，在嚴格限制任務(wù)量的同時為基層減負，不斷完善治理環(huán)節(jié)中的程序和制度，健全基層治理的環(huán)節(jié)控制，使基層不“能”弄虛作假。

完善監(jiān)督反饋的平臺構(gòu)建

治理技術(shù)是各種治理工具、手段和方法的總稱。隨著信息技術(shù)的不斷進步，人工智能、大數(shù)據(jù)等新型技術(shù)樣態(tài)在治理領(lǐng)域的應(yīng)用愈加多元，誕生了技術(shù)治理這一新范式。治理主體通過技術(shù)手段重塑傳統(tǒng)的公共政策執(zhí)行渠道，依托社會治理智能化平臺，保證各個主體實現(xiàn)治理目標(biāo)。技術(shù)治理主要通過兩種手段監(jiān)督基層保質(zhì)保量完成任務(wù)：一是“流程可視化”，即通過構(gòu)建智能化政務(wù)流程回溯平臺，使基層在治理過程中“處處留痕”，推動政務(wù)運行的公開化透明化。二是“任務(wù)數(shù)據(jù)化”，即將任務(wù)目標(biāo)通過數(shù)字化手段轉(zhuǎn)換為標(biāo)準化的數(shù)據(jù)圖像，由各級政務(wù)信息系統(tǒng)統(tǒng)一監(jiān)督管控，限制基層自由裁量權(quán)的濫用。因此，針對基層治理中的“政社共謀”與“變通執(zhí)行”，必須要充分發(fā)揮治理技術(shù)的中立媒介作用，完善基層治理的監(jiān)督反饋，使基層不“敢”弄虛作假。

【本文作者為西北大學(xué)公共管理學(xué)院教授；西北大學(xué)公共管理學(xué)院博士生徐天舒對本文亦有貢獻】

責(zé)編：蔡圣楠

聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉(zhuǎn)載請回復(fù)國家治理周刊微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時務(wù)必標(biāo)明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。