作者：岳文澤（浙江大學公共管理學院土地管理系教授）；張銜春（浙江大學公共管理學院土地管理系博導）；李林林（浙江大學土地與國家發(fā)展研究院助理研究員）；魯亞楠（浙江大學公共管理學院土地管理系博士生）

國家發(fā)展改革委印發(fā)的《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》要求，增強中心城市對周邊地區(qū)輻射帶動能力，培育發(fā)展現代化都市圈，增強城市群人口經濟承載能力，形成都市圈引領城市群、城市群帶動區(qū)域高質量發(fā)展的空間動力系統(tǒng)。在高質量發(fā)展與共同富裕的目標要求下，培育協同一體化的都市圈引領高質量發(fā)展是實現區(qū)域共同富裕的空間抓手。然而，當前我國都市圈發(fā)展仍存在同城化水平低、資源配置不公、區(qū)域協調機制推進不足、跨行政區(qū)協作機制不暢等問題，亟需解決。

都市圈協同發(fā)展面臨的現實挑戰(zhàn)

都市圈內同城化發(fā)展任重道遠，城市間既不夠“通”也不夠“同”。在交通基礎設施方面，當前我國部分都市圈內的交通同網遠未形成，城際間的“瓶頸路”等還需進一步打通。如武漢都市圈中，48個“瓶頸路”項目被納入《湖北省區(qū)域發(fā)展布局交通“硬聯通”三年行動方案（2022-2024）》中。在公共資源共享方面，現有都市圈內的民生保障服務共享未見顯著成效，醫(yī)療衛(wèi)生資源尚未形成區(qū)域輻射，優(yōu)質教育資源不能自由流動，社會保障系統(tǒng)整合多處于起步階段，核心城市與周邊地區(qū)的經濟社會系統(tǒng)整合明顯不足。

都市圈內部產業(yè)同質化現象嚴重，資源浪費與生態(tài)環(huán)境惡化程度加劇。由于我國大都市圈發(fā)育時間短、圈內城市行政界線明顯且早期產業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略與布局嚴重趨同，導致都市圈內部產業(yè)高度同質化。產業(yè)同質化發(fā)展一方面加速產能過剩，阻礙城市間比較優(yōu)勢的發(fā)揮，另一方面導致區(qū)域資源分散，難以形成集聚效應和規(guī)模效應。同時，企業(yè)集中生產產業(yè)鏈低端產品，表現為以價格競爭為核心的低水平競爭。如在成都都市圈中，成都是新一代信息技術、裝備制造、汽車、航空航天、新材料、生物醫(yī)藥、現代服務業(yè)等產業(yè)聚集區(qū)，而德陽、資陽、眉山、雅安等城市則也高度集聚了上述一類或幾類產業(yè)。在南京都市圈中，南京、鎮(zhèn)江、揚州三市在傳統(tǒng)支柱產業(yè)如紡織、石油化工、機械和儀表裝備制造等方面高度同構化，產業(yè)同質化競爭阻礙了區(qū)域產業(yè)結構的轉型升級。

都市圈內市場機制不健全，要素配置不合理，極化效應不斷增強。當前，市場力量尚未在城市間要素配置中完全發(fā)揮基礎性作用，以致資源、要素過度集中于行政等級高的城市，都市圈內部“核心—邊緣”結構被不斷強化，極化效應不斷增強。如在首都都市圈中，全域1200多家三甲醫(yī)院中有94%集中在城市核心圈。在粵港澳大灣區(qū)中，2020年其經濟總量（GDP）超11萬億元，其中香港、澳門、廣州、深圳四大核心城市的GDP占大灣區(qū)經濟總量大部分。

以都市圈協同發(fā)展助力共同富裕的政策建議

針對我國當前都市圈協同發(fā)展中仍存在同城化基礎設施不完善、公共服務跨區(qū)分布不均衡、產業(yè)同質化發(fā)展現象嚴重、都市圈核心城市“虹吸效應”明顯等問題與體制機制桎梏，應從發(fā)展戰(zhàn)略、基礎設施及區(qū)域治理三個層面予以改進完善。

發(fā)展戰(zhàn)略上謀定都市圈功能定位，規(guī)劃賦能產業(yè)協同發(fā)展。一是建立統(tǒng)一的戰(zhàn)略協調框架，科學合理規(guī)劃區(qū)域合作架構體系，從全局引領圈內城市產業(yè)發(fā)展；各都市圈要充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃在產業(yè)發(fā)展中的主導作用，明確區(qū)域核心城市的功能定位和發(fā)展責任，提升圈內城市的綜合競爭力。二是健全協同發(fā)展的體制機制，創(chuàng)新都市圈內城市間的產業(yè)合作模式。都市圈城市間經濟合作應遵循中心城市向高端產業(yè)方向邁進、中小城市發(fā)展先進制造業(yè)的原則，形成都市圈內部分工合理、層次分明、布局緊密的產業(yè)發(fā)展格局。三是要加快產業(yè)合作與梯度轉移的相關平臺建設。支持建立和完善產權交易市場，以引導、鼓勵、支持企業(yè)進行產業(yè)鏈間的合作、重組和并購，引導建立行業(yè)之間、產業(yè)鏈上下游之間的利益紐帶。核心城市在發(fā)展好自身產業(yè)的同時要兼顧周邊中小城市的發(fā)展利益，互相配合、縮小差距，最終實現都市圈產業(yè)的協同發(fā)展。

基礎設施建設上構建先“通”后“同”的同城化發(fā)展秩序，有效促進都市圈內外聯動發(fā)展。一是行政賦權，從都市圈層面整體統(tǒng)籌和提升其服務和承載能力。加快體制融合與資源整合，積極下放省級經濟社會管理權限，賦予都市圈完整的經濟社會管理權限。二是創(chuàng)新都市圈交通發(fā)展模式，著力打造圈內交通網絡一體化；由區(qū)域管理機構統(tǒng)一規(guī)劃打造“通道+樞紐+環(huán)線”的立體化交通體系，著力解決區(qū)際間的“瓶頸路”問題。三是借助互聯網等新興技術，全力推動都市圈內公共服務一體化；區(qū)域管理機構探索推進區(qū)域人口、資源等統(tǒng)一管理體制，借助互聯網完善都市圈內部醫(yī)療報銷經辦管理、養(yǎng)老保險轉移接續(xù)、積分落戶等體制機制，逐步實現都市圈內部公共服務均等化。

區(qū)域治理上以政府引導與市場主導并重，高效配置都市圈資源要素。一是發(fā)揮好政府的統(tǒng)籌引導作用，打破都市圈資源要素的流動壁壘。各級政府要根據本區(qū)域的市場化進程，協商制定高效的區(qū)域市場交易規(guī)則，完善區(qū)域市場競爭秩序與配套制度。二是強化市場體制機制，通過培育發(fā)展跨地區(qū)的司法協作機制和要素市場一體化發(fā)展機制，推進都市圈內資源要素的便捷流動和高效配置，促進核心城市與中小城市并行發(fā)展。三是對跨區(qū)建設和運營的基礎設施與公共服務、跨行政邊界轉移的重要產業(yè)和營利項目等，通過對未來贏利能力的預測制定投入成本和收益分配機制，促進圈內城市間的收益分配趨向公平合理，縮小區(qū)域差異與城鄉(xiāng)差異，助推共同富裕目標的實現。