【摘要】平臺企業(yè)以科技之名規(guī)避金融監(jiān)管的做法，使得系統(tǒng)性的金融風(fēng)險和網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)信息安全風(fēng)險無法得到有效控制。為保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益，有必要借鑒國際上反壟斷的國際經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)市場公平競爭，全面落實(shí)包括金融監(jiān)管在內(nèi)的業(yè)務(wù)監(jiān)管。我們需要將平臺經(jīng)濟(jì)企業(yè)從事的所有金融業(yè)務(wù)納入金融監(jiān)管，將規(guī)范和發(fā)展、發(fā)展與安全并重，從解決監(jiān)管體制不適應(yīng)、糾正企業(yè)發(fā)展不規(guī)范入手，消除存在的風(fēng)險。

【關(guān)鍵詞】平臺公司 反壟斷 公平競爭 金融監(jiān)管 【中圖分類號】F49 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

由中國信通院發(fā)布的《中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展白皮書(2021)》顯示，2020年我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模達(dá)到39.2萬億元，占GDP比重為38.6%；數(shù)字經(jīng)濟(jì)增速達(dá)到GDP增速3倍以上，成為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵動力。自2010年歐盟啟動對谷歌的反壟斷調(diào)查以來，平臺壟斷治理已經(jīng)成為各國共同面對的課題。我國涉及金融業(yè)務(wù)的平臺企業(yè)比較多，尤其是一些頭部平臺企業(yè)；部分平臺企業(yè)以科技之名規(guī)避金融監(jiān)管的做法，使得系統(tǒng)性的金融風(fēng)險和網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)信息安全風(fēng)險無法得到有效控制。在催生數(shù)字時代方面，平臺公司曾經(jīng)做出了引領(lǐng)創(chuàng)新的貢獻(xiàn)，但也需要清醒地認(rèn)識和面對平臺壟斷給公平競爭帶來的損失。數(shù)字時代，盡管平臺壟斷企業(yè)的運(yùn)作手段更加多種多樣，但各國監(jiān)管者對壟斷給公平競爭、經(jīng)濟(jì)長期增長和金融穩(wěn)定帶來損害的意見空前一致。

治理平臺壟斷的國際背景

麥肯錫2019年發(fā)布的報告認(rèn)為，未來10年，30%的世界產(chǎn)出將通過平臺公司實(shí)現(xiàn)。數(shù)字時代，平臺公司的壟斷特征是如此明顯。比如，臉書公司承認(rèn)，其不同產(chǎn)品（Facebook, Instagram, WhatsApp, Messenger）之間的競爭程度高于與其他競爭對手的競爭程度。2010年，歐盟最早開始對美國平臺企業(yè)的壟斷進(jìn)行調(diào)查。如果有一家歐盟企業(yè)抱怨美國的谷歌、臉書、亞馬遜和蘋果公司利用他們的市場份額對其不公平，歐盟的執(zhí)法機(jī)構(gòu)一般會介入調(diào)查。2019年6月，美國國內(nèi)企業(yè)對谷歌、臉書、亞馬遜和蘋果公司不公平和歧視的抱怨終于促發(fā)了美國國會的調(diào)查，并已經(jīng)公布了《數(shù)字市場競爭調(diào)查報告》。根據(jù)這一調(diào)查報告，截至2020年9月，亞馬遜、蘋果、臉書和谷歌的市值超過5萬億美元——超過標(biāo)普100指數(shù)當(dāng)時市場價值的三分之一。2020年10月，美國司法部起訴谷歌有反競爭的行為。谷歌、臉書、亞馬遜和蘋果公司都是美國數(shù)字時代的標(biāo)志性創(chuàng)新企業(yè)，這些公司展現(xiàn)了美國經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新能力。歐盟執(zhí)法機(jī)構(gòu)忌憚這些企業(yè)所具備的美國象征性意義，始終沒有采取拆分這些公司在歐洲業(yè)務(wù)的做法，僅以罰款和令其自糾加以懲罰。

數(shù)字時代之前，人們對壟斷的理解最主要的是企業(yè)的市場份額大。經(jīng)濟(jì)學(xué)區(qū)分了兩類壟斷，一類是與效率相一致的壟斷，也就是企業(yè)的規(guī)模效應(yīng)遞增，邊際成本隨企業(yè)規(guī)模增加而下降；另一類壟斷與效率相背，也就是企業(yè)的規(guī)模效應(yīng)遞減，邊際成本隨企業(yè)規(guī)模增加而上升。以往律師和咨詢公司經(jīng)常在美國的法庭上告訴法官，如果是前一種壟斷，它對效率和社會福利有好處，不應(yīng)該被法律、執(zhí)法機(jī)構(gòu)干預(yù)和限制；這種對壟斷的理解現(xiàn)在已經(jīng)發(fā)生了改變。2020年美國公布的《數(shù)字市場競爭調(diào)查報告》特別地對壟斷的傳統(tǒng)想法進(jìn)行了糾正，即便是與效率一致、市場份額增加有利于降低企業(yè)邊際成本的壟斷，也應(yīng)該毫無例外地受到執(zhí)法部門的限制；理由是壟斷企業(yè)有意愿、有能力、而且也事實(shí)上總是對其他創(chuàng)新企業(yè)、消費(fèi)者不公平，這損害了創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)長期增長。

市場份額特別大，當(dāng)然與壟斷相關(guān)。但一個容易被忽視的內(nèi)容是，壟斷的反競爭本質(zhì)在于，企業(yè)是否通過操縱市場來獲取對自己最有利的交易剩余；即使企業(yè)市場份額不是特別大，上述操縱行為也是反競爭的、歧視性的，對其他創(chuàng)新企業(yè)和消費(fèi)者不利，損害長期經(jīng)濟(jì)增長潛力。一定程度上，促進(jìn)市場公平競爭已經(jīng)涵蓋了反壟斷的涵義，而且更全面。

國際平臺公司壟斷行為的基本表現(xiàn)

數(shù)字時代，平臺企業(yè)可能操縱的、為自己牟利的工具已經(jīng)遠(yuǎn)不僅是價格和產(chǎn)品供給數(shù)量。平臺公司控制著電子時代的基礎(chǔ)設(shè)施，這使得他們能夠很方便地監(jiān)視其他公司的業(yè)務(wù)發(fā)展?fàn)顩r，識別潛在的競爭對手，對未來可能出現(xiàn)的競爭威脅提前加以消除；消除未來競爭威脅的方式包括收購、復(fù)制或直接令對手無法繼續(xù)經(jīng)營。國際經(jīng)驗(yàn)表明，對平臺壟斷的考察應(yīng)該注重證據(jù)的整體性和事實(shí)的確立。只有基于證據(jù)整體性之上被確立的事實(shí)，才能為立法、改革和執(zhí)法提供依據(jù)。立法、改革和執(zhí)法的邏輯在于，有明確的證據(jù)可以證明平臺壟斷已經(jīng)給平臺公司提供了過度的支配力量，這種支配力量已經(jīng)被濫用，所以應(yīng)該得到社會的監(jiān)督和限制；否則，整個經(jīng)濟(jì)和社會將會被這些平臺公司所支配，朝著對這些平臺公司有利而以社會成本為代價的方向發(fā)展。平臺公司的壟斷行為往往有如下表現(xiàn)。

運(yùn)用金融資金方面的支配性優(yōu)勢。平臺公司幾乎有無限的資金可以投入其產(chǎn)品，允許其產(chǎn)品以免費(fèi)的方式提供給消費(fèi)者。比如，谷歌地圖就是免費(fèi)的，谷歌對谷歌地圖的金融投入是非常巨大的。平臺公司的這種金融優(yōu)勢是初創(chuàng)企業(yè)無法比擬的。根據(jù)美國2020年發(fā)布的《數(shù)字市場競爭調(diào)查報告》，亞馬遜大約占有美國零售市場份額的50%以上。230萬活躍在亞馬遜上的中小企業(yè)當(dāng)中，37%沒有其他選擇、只能依賴亞馬遜來實(shí)現(xiàn)銷售。是否與平臺保持良好關(guān)系，對小企業(yè)的財(cái)務(wù)健康至關(guān)重要；亞馬遜上的零售商一旦被平臺下架，企業(yè)的財(cái)務(wù)就面臨非常大壓力；小企業(yè)對亞馬遜的害怕程度不亞于對法院的害怕程度，亞馬遜處理問題比法院更加不確定、更加不透明。同樣地，希望觸達(dá)消費(fèi)者的企業(yè)必須長期向谷歌支付廣告費(fèi)用；由于付費(fèi)廣告的存在，谷歌搜索服務(wù)一方面提供給消費(fèi)者無關(guān)的內(nèi)容，一方面作為信息分配渠道的“看門人”獲取利益。

收購、復(fù)制和消滅競爭對手企業(yè)。根據(jù)《數(shù)字市場競爭調(diào)查報告》，臉書高管的內(nèi)部通信顯示，臉書通過收購對其構(gòu)成競爭威脅的公司來維持和擴(kuò)大自己的優(yōu)勢；臉書運(yùn)用自己的數(shù)據(jù)優(yōu)勢構(gòu)建了超級的市場情報體系來識別潛在的競爭威脅，然后采取收購、復(fù)制和消滅這些企業(yè)等行動。美國反壟斷子委員會已經(jīng)敦促聯(lián)邦貿(mào)易委員會調(diào)查臉書分別在2012年和2014年對競爭對手Instagram和WhatsApp的并購，同時還要求調(diào)查臉書是否扼殺競爭對手Vine，后者已經(jīng)被迫關(guān)閉。但在臉書的近100次收購中，美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會僅僅仔細(xì)調(diào)查了臉書2012年對Instagram的收購。谷歌對實(shí)時市場數(shù)據(jù)的追蹤，使它幾乎獲得了完美的市場情況，使谷歌能夠更密切地追蹤谷歌潛在和現(xiàn)實(shí)的競爭者動態(tài)；谷歌越來越像一個由相互閉合的壟斷服務(wù)所組成的壟斷生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供商。平臺壟斷的形成首先得益于平臺公司在過去10年的數(shù)百次的收購。通過對潛在競爭對手的收購，平臺公司可以對沖未來的競爭威脅；有時候，平臺公司將收購來的公司關(guān)閉，將其產(chǎn)品生產(chǎn)完全終止，這類收購被稱為“殺手收購” 。

通過不正當(dāng)手段推廣自己的產(chǎn)品。平臺公司通常自己運(yùn)營著一個特定市場，而同時又是這個自己運(yùn)營的市場中的一個競爭者。平臺公司在自己的市場上一邊為其他競爭者設(shè)定規(guī)則，一邊自己卻按另一套規(guī)則競爭；平臺公司對自己運(yùn)營的市場的“監(jiān)管”除了對自己負(fù)責(zé)以外，不對任何人負(fù)責(zé)。根據(jù)《數(shù)字市場競爭調(diào)查報告》，谷歌動用自己的搜索壟斷地位來提升自己次等的服務(wù)，同時對其他競爭者更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)施加懲罰；谷歌提供給消費(fèi)者的搜索結(jié)果頁面包含過多自己的內(nèi)容和廣告。再如，亞馬遜既是零售商，又是平臺，亞馬遜利用所掌握的大量數(shù)據(jù)來削弱其他零售商的優(yōu)勢，其他零售商的銷售量僅占亞馬遜的50%。

不公平的合約安排與經(jīng)營行為。根據(jù)《數(shù)字市場競爭調(diào)查報告》，蘋果和谷歌均開發(fā)了在App應(yīng)用內(nèi)部允許購買和支付的機(jī)制（in-app purchase, IAP），蘋果和谷歌從應(yīng)用開發(fā)者收取的傭金是30%，而且收集消費(fèi)者的個人和支付信息，實(shí)施支付處理，然后將消費(fèi)者的款項(xiàng)扣除30%之后再打給應(yīng)用開發(fā)者。運(yùn)用安卓和iOS操作系統(tǒng)出售數(shù)字內(nèi)容和服務(wù)的應(yīng)用開發(fā)商被要求必須使用蘋果和谷歌應(yīng)用商店的IAP。

2005年收購了安卓操作系統(tǒng)之后，谷歌運(yùn)用合約的限制和排他條款將谷歌搜索的壟斷從電腦擴(kuò)展到了移動設(shè)備。2018年歐盟委員會結(jié)束了對谷歌的調(diào)查，該調(diào)查發(fā)現(xiàn)，安卓手機(jī)沒有谷歌應(yīng)用商店無法運(yùn)行。作為獲得使用谷歌應(yīng)用商店許可證的前提條件，谷歌要求安卓手機(jī)的生產(chǎn)企業(yè)必須預(yù)裝谷歌的搜索引擎和谷歌游覽器；谷歌還支付一些手機(jī)生產(chǎn)企業(yè)和網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商，換取預(yù)裝谷歌搜索引擎。歐盟委員會的結(jié)論是，“谷歌的這種做法使得競爭對手沒有機(jī)會創(chuàng)新、沒有機(jī)會競爭。谷歌剝奪了歐洲消費(fèi)者從重要的移動市場有效競爭中可能獲得的好處”。平臺公司的不公正經(jīng)營行為包括：修改服務(wù)條款且不加以解釋；在缺乏清晰理由的情況下，將依賴平臺的小企業(yè)邊緣化。2019年，歐盟對谷歌罰款15億歐元，理由是谷歌不允許使用其服務(wù)的網(wǎng)站發(fā)布谷歌競爭對手的廣告。

歐盟治理平臺壟斷的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

在歐洲開展業(yè)務(wù)的美國平臺公司不少，而且這些美國公司在歐盟所占的市場份額特別大，歐盟最早開始治理美國公司的歐洲業(yè)務(wù)所存在的平臺壟斷問題。2018年，歐盟競爭委員會開始調(diào)查亞馬遜如何利用其他零售商的數(shù)據(jù)開發(fā)自己的產(chǎn)品，德國、奧地利和意大利的競爭政策當(dāng)局審查亞馬遜是否濫用其市場支配地位對合約達(dá)成施加不當(dāng)影響。

2018年4月25日，英國《金融時報》發(fā)表了一篇報道《歐盟以科技巨頭為目標(biāo)，治理不公平的經(jīng)營行為》。根據(jù)這篇報道，歐盟委員會第一次為科技巨頭與小公司之間的關(guān)系制定規(guī)則；這一規(guī)則的目的是糾正科技巨頭平臺公司對小企業(yè)、手機(jī)應(yīng)用程序施加不公平交易條款。根據(jù)歐盟的規(guī)則，如果這些平臺不能在內(nèi)部私下或者通過仲裁令人滿意地處理好小企業(yè)的訴求，小企業(yè)將可以集體起訴“網(wǎng)上中介服務(wù)”（平臺公司）。歐盟制定這樣的規(guī)則，其目的是為科技公司提供一個“公平、可預(yù)測的、最終被信任的法律環(huán)境”。這一規(guī)則還能夠確保平臺公司的小企業(yè)使用者能享受合理的透明度，并且通過聯(lián)合能進(jìn)行有效的起訴維權(quán)。

2018年，歐盟委員會對谷歌開出51億美元的罰單，要求谷歌90天內(nèi)停止其反競爭行為。2019年春，谷歌給歐洲的安卓手機(jī)發(fā)出了一個提醒，以此作為自糾：“手機(jī)用戶，你好，你是否喜歡另一個搜索引擎？請點(diǎn)擊這里提供的其他搜索引擎選擇。” 手機(jī)用戶選擇了其他搜索引擎，并從谷歌應(yīng)用商店里下載了其他被選中的搜索引擎，但下載完成后，手機(jī)所自動設(shè)定的搜索引擎依然是谷歌的搜索引擎。谷歌還邀請競爭對手來競標(biāo)，以獲得基于安卓系統(tǒng)新手機(jī)搜索引擎菜單的位置，這被谷歌的競爭對手認(rèn)為是要競爭對手支付谷歌、幫助谷歌解決自己的反競爭問題。谷歌則為自己辯護(hù)說，谷歌的邀請是提供了一種公平和客觀的方法來決定哪些搜索服務(wù)企業(yè)能夠被列入可選菜單，搜索服務(wù)企業(yè)現(xiàn)在可以決定將自己置于可選菜單的價值并進(jìn)行相應(yīng)的競標(biāo)——如果沒有搜索服務(wù)企業(yè)競標(biāo)，谷歌將隨機(jī)選擇一些競爭對手放在可選菜單當(dāng)中，不收取任何費(fèi)用。

2020年11月10日，美國《華盛頓郵報》發(fā)表了《歐洲因反壟斷法對谷歌已經(jīng)開出了100億美元罰單，但谷歌屢教不改》的一篇報道。根據(jù)這篇報道，在過去10年，歐盟對谷歌平臺公司的反壟斷指控和調(diào)查沒有中斷，累計(jì)開出罰單100億美元，理由是谷歌利用非法的手段濫用其市場支配地位。歐盟監(jiān)管者允許谷歌自我糾正。截至2020年10月，谷歌依然占據(jù)歐盟90%的搜索引擎市場，這與10年前的市場份額一樣。

美國治理平臺壟斷的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)

根據(jù)已發(fā)布的文件，美國國會治理平臺壟斷的目標(biāo)是為公平競爭創(chuàng)造必要條件，這一目標(biāo)和原則適用于金融服務(wù)行業(yè)。就美國而言，反壟斷法是由美國國會制定的，而不是由法院、執(zhí)法部門或私人部門制定的；美國治理平臺壟斷的引領(lǐng)者現(xiàn)在依然是旨在使反壟斷法現(xiàn)代化的國會。根據(jù)憲法對國會必須實(shí)施監(jiān)督和履行立法職責(zé)的要求，以往的美國國會形成了一種傳統(tǒng)，會定期監(jiān)察反壟斷法和市場集中度增加的問題；1950年，當(dāng)時的壟斷調(diào)查子委員會就這樣描述自己的任務(wù)：“本子委員會的職責(zé)所在是對趨于減少競爭、強(qiáng)化壟斷、傷害小企業(yè)、促進(jìn)過度的市場力量集中的因素進(jìn)行調(diào)查，確認(rèn)事實(shí)，并基于發(fā)現(xiàn)的事實(shí)給出政策建議。”

2019年6月到2020年發(fā)布《數(shù)字市場競爭調(diào)查報告》期間，美國國會由一個隸屬于法律委員會的負(fù)責(zé)反壟斷的子委員會以法律委員會的名義完成了對數(shù)字市場競爭的最新調(diào)查。具體地說，這個調(diào)查是以法律委員會的主席和反壟斷子委員會主席名義進(jìn)行的，主要負(fù)責(zé)的反壟斷子委員會主席之下有8位專業(yè)人士組成，提供支持的法律委員會在主席之下由14名行政官員和14位法律專業(yè)人士共28位成員構(gòu)成。這次美國對數(shù)字市場的調(diào)查舉行了8場聽證會。在聽證會上，亞馬遜、蘋果、臉書、谷歌的首席執(zhí)行官對委員會提出的問題含糊其詞、答非所問，這使得委員會更加確定地認(rèn)為，將這些平臺置于社會監(jiān)督之下的必要性。根據(jù)《數(shù)字市場競爭調(diào)查報告》，在缺乏競爭的環(huán)境中，平臺企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量持續(xù)下降，消費(fèi)者隱私的保護(hù)被弱化，平臺技術(shù)運(yùn)行的錯誤數(shù)量上升。

2020年10月，美國司法部對谷歌發(fā)起訴訟。谷歌人士的回復(fù)是“消費(fèi)者使用谷歌，是因?yàn)樗麄冞x擇這么做，不是因?yàn)樗麄儽黄仁惯@么做，或者他們不能發(fā)現(xiàn)其他的替代服務(wù)”。谷歌的發(fā)言人更是說，反壟斷調(diào)查所帶來的變化一直被谷歌密切關(guān)注，谷歌的自糾措施已經(jīng)給谷歌以外的600多家網(wǎng)上購買服務(wù)企業(yè)帶去數(shù)十億次的點(diǎn)擊量。《數(shù)字市場競爭調(diào)查報告》提出的治理平臺壟斷，保證數(shù)字市場公平競爭的措施包括：一是通過結(jié)構(gòu)性分離和業(yè)務(wù)線限制減少利益沖突，減少平臺公司直接與依賴他們的其他企業(yè)競爭的情況，減少平臺公司對數(shù)字市場創(chuàng)新、多樣性和變化的抑制影響。二是實(shí)施反歧視的政策規(guī)則，不允許平臺公司給自己的產(chǎn)品和服務(wù)提供市場特權(quán)。三是降低消費(fèi)者選擇其他平臺、從現(xiàn)有平臺轉(zhuǎn)到其他平臺的成本。四是通過對收購行為的前置監(jiān)管，限制平臺公司從事反競爭的收購行為。五是強(qiáng)化反壟斷法的制定和執(zhí)行。

平臺經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展需將規(guī)范與發(fā)展、發(fā)展與安全并重

我國部分平臺企業(yè)利用壟斷地位，以科技之名規(guī)避金融監(jiān)管，業(yè)務(wù)所涉及的金融風(fēng)險具有傳染性和溢出性；這些企業(yè)為廣大人群提供金融服務(wù)和企業(yè)境外上市的行為有待在制度上加以規(guī)范；網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)信息安全風(fēng)險突出，少數(shù)企業(yè)甚至存在嚴(yán)重違法違規(guī)收集使用個人信息問題，給國家安全帶來隱患。當(dāng)前，壟斷與資本無序擴(kuò)張的突出問題迫切需要加以解決。

從推動平臺經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展的角度，一方面，我們要繼續(xù)充分發(fā)展平臺經(jīng)濟(jì)、鼓勵我國企業(yè)補(bǔ)上與國際平臺企業(yè)相比存在的發(fā)展短板，另一方面，將規(guī)范和發(fā)展、發(fā)展與安全并重，從解決監(jiān)管體制不適應(yīng)、糾正企業(yè)發(fā)展不規(guī)范入手，消除存在的風(fēng)險。

尤其需要將平臺經(jīng)濟(jì)企業(yè)從事的所有金融業(yè)務(wù)納入金融監(jiān)管，這是由金融業(yè)務(wù)的風(fēng)險性、涉眾性、傳染性和溢出性所決定的，這也是金融監(jiān)管部門的主要責(zé)任。平臺企業(yè)金融業(yè)務(wù)以外的金融活動，比如境外上市、兼并收購和投融資活動，也要在完善的治理體系內(nèi)有序開展。平臺經(jīng)濟(jì)治理的安全和競爭原則是，維護(hù)國家安全和公平競爭、鼓勵企業(yè)創(chuàng)新、避免企業(yè)受到歧視和保護(hù)消費(fèi)者；這一原則與平臺壟斷國際治理經(jīng)驗(yàn)所體現(xiàn)的原則是一致的。

（作者為北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院金融學(xué)系副主任、教授）

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責(zé)編/谷漩 美編/楊玲玲

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