【摘要】2021年我國鄉(xiāng)村振興工作取得顯著進展，幫扶政策不斷優(yōu)化，防止返貧動態(tài)監(jiān)測幫扶機制全面建立，鄉(xiāng)村產業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，鄉(xiāng)村建設行動全面推進。2022年如何接續(xù)全面推進鄉(xiāng)村振興，中央一號文件進行了全面部署。2022年中央一號文件以“穩(wěn)”字當頭，將不發(fā)生規(guī)模性返貧作為“兩條底線”之一，同時聚焦做好鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村建設、鄉(xiāng)村治理三項重點工作，是做好鄉(xiāng)村振興工作的政策指引和行動指南。

【關鍵詞】中央一號文件 鄉(xiāng)村振興 規(guī)模性返貧 “三農” 【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A

近日，《關于做好2022年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》（即2022年中央一號文件）發(fā)布，這是我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利后的第一份中央一號文件。2022年中央一號文件以“穩(wěn)”字當頭，將不發(fā)生規(guī)模性返貧作為“兩條底線”之一，同時聚焦做好鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村建設、鄉(xiāng)村治理三項重點工作，是做好鄉(xiāng)村振興工作的政策指引和行動指南。

2021年脫貧地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果取得明顯成效，但仍然存在不足和挑戰(zhàn)

2021年以來，廣大脫貧地區(qū)克服新冠肺炎疫情和自然災害等不利影響，堅決貫徹執(zhí)行《關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農業(yè)農村現代化的意見》（即2021年中央一號文件），鄉(xiāng)村振興各項工作取得了顯著成效。

一是幫扶政策加速調整優(yōu)化。按照2021年中央一號文件要求，堅持“扶上馬送一程”。在保持脫貧地區(qū)主要幫扶政策總體穩(wěn)定的同時，國家和地方政府合理把握節(jié)奏、力度和時限，推動幫扶政策逐項分類優(yōu)化調整，推動“三農”工作重心歷史性轉移。目前，各部門已出臺銜接政策33項，確定160個國家鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣并出臺14個方面傾斜支持政策，確保了鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接工作不留空檔、政策不留空白。

二是防止返貧動態(tài)監(jiān)測幫扶機制全面建立。通過建立防止返貧動態(tài)監(jiān)測和幫扶跨部門會商工作機制，明確部門分工，形成工作合力；通過建立完善監(jiān)測對象主動發(fā)現快速響應機制，實現返貧致貧風險點、風險因素、風險群體及時排查、及時發(fā)現；通過構建完善考核評估機制，實現防止返貧動態(tài)監(jiān)測和幫扶工作政策執(zhí)行順暢、資源調度合理有效、人力物力及時動員。

三是脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村產業(yè)加快培育，脫貧人口收入顯著增長。脫貧地區(qū)特色主導產業(yè)規(guī)模穩(wěn)步增大，產品品質顯著提升，品牌溢價能力明顯增強，聯農帶農能力普遍改善。2021年，脫貧地區(qū)特色主導產業(yè)產值超過1.5萬億元，累計發(fā)展市級以上龍頭企業(yè)1.5萬家、農民合作社72萬家、家庭農場80多萬個，輻射帶動脫貧人口近3000萬人，人均實現產業(yè)增收2200元以上。同時，脫貧人口發(fā)展能力顯著提升，3145萬貧困勞動力實現務工就業(yè)，同比增長4.2%。脫貧人口人均純收入達到12550元，同比增長16.9%，顯著高于同期農村全體居民收入增速。

四是鄉(xiāng)村建設行動全面啟動。村莊規(guī)劃工作扎實有序推進，縣級國土空間規(guī)劃編制工作基本完成，農村危房改造和地震高烈度設防地區(qū)農房抗震改造接續(xù)實施。鄉(xiāng)村公共基礎設施進村入戶，脫貧地區(qū)水、路、電、訊、能源等基礎設施建設水平進一步提升。公共服務短板加快補齊，農村基本公共服務供給縣鄉(xiāng)村統(tǒng)籌得到強化。農村人居環(huán)境整治提升五年行動啟動實施，村莊清潔和綠化行動接續(xù)推進，美麗宜居村莊和美麗庭院示范創(chuàng)建活動全面開展。第二輪土地承包到期后再延長30年試點工作穩(wěn)妥開展，農村宅基地制度改革試點穩(wěn)慎推進，城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平不斷提高。

盡管2021年脫貧地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果取得全面進步，鄉(xiāng)村振興工作穩(wěn)步推進，沒有出現規(guī)模性返貧，但還存在著明顯的不足和問題：一是脫貧地區(qū)防止出現規(guī)模性返貧的基礎還不牢固。一方面，政策制度的實施效果還需要一段時間來鞏固，以推動持續(xù)性目標實現。另一方面，脫貧地區(qū)目前的鄉(xiāng)村振興管理體制機制仍處于磨合階段，鄉(xiāng)村振興局、農業(yè)農村局等的職責分工在不同地區(qū)仍存在差異，體制機制的轉換和有效運行還需要不斷優(yōu)化調整。二是持續(xù)推進鄉(xiāng)村振興仍在不斷探索中，推進的動力仍存在不足。脫貧地區(qū)雖然實現了鄉(xiāng)村產業(yè)基本全覆蓋，基礎設施和公共服務逐步完善，以基層黨組織為核心的鄉(xiāng)村現代化治理體系逐步建立。但由于經濟社會發(fā)展基礎相對薄弱，鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設和鄉(xiāng)村治理問題仍較為突出。鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展方面，脫貧地區(qū)由于起步較晚，產業(yè)體系不健全，產品結構同質化嚴重，加之缺乏龍頭企業(yè)帶動，滯銷賣難問題突出。此外，部分脫貧地區(qū)生態(tài)環(huán)境相對脆弱，大量重復性、無序性產業(yè)建設導致生態(tài)環(huán)境進一步惡化，難以為脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村振興提供產業(yè)基礎保障。鄉(xiāng)村建設方面，脫貧地區(qū)以通報式參與為主，難以調動廣大農民的參與積極性。此外，脫貧地區(qū)基礎設施建設和公共服務改善更多的是解決從無到有的問題。鄉(xiāng)村治理方面，“四議兩公開”制度沒有全面落實，廣大農民的參與權、知情權難以保障。

堅決守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線，是2022年全面推進鄉(xiāng)村振興的前提和基礎

2022年中央一號文件將守住不發(fā)生規(guī)模性返貧作為“兩大底線”之一。對于脫貧地區(qū)而言，防止規(guī)模性返貧是全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎和前提，需要突出重點、精密安排，決不可掉以輕心。

首先，繼續(xù)完善監(jiān)測幫扶機制，推動監(jiān)測幫扶對象精準化、流程簡便化、效果可持續(xù)。防止返貧的關鍵是要加快建立完善防止返貧動態(tài)監(jiān)測幫扶機制，對脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣易致貧戶以及因疫情或其他原因收入驟減或支出驟增戶加強監(jiān)測，提前采取針對性的幫扶措施。經過一年多的實踐，我國防止返貧監(jiān)測幫扶工作取得了一系列成效，也暴露出了一些不足。如監(jiān)測對象“體外循環(huán)”現象凸顯；返貧對象納入監(jiān)測程序復雜、時間冗長；消除風險與納入監(jiān)測持續(xù)反復；等等。為此，一要推動監(jiān)測幫扶對象精準化，完善監(jiān)測標準動態(tài)調整機制，精準確定監(jiān)測對象。二要推動監(jiān)測流程簡便化，在保證精準性的前提下最大程度縮短識別時間。三要實現幫扶效果可持續(xù)，依據監(jiān)測對象風險類別、發(fā)展需求精準施策，同時做好“扶智”“扶志”。

其次，做強產業(yè)、擴大就業(yè)，促進脫貧人口持續(xù)增收。統(tǒng)計數據顯示，目前80%以上的脫貧人口主要通過發(fā)展產業(yè)和外出務工來實現增收致富。脫貧地區(qū)的鄉(xiāng)村振興要始終將產業(yè)發(fā)展和擴大就業(yè)作為著力點，促進脫貧人口持續(xù)增收。針對脫貧地區(qū)當前產業(yè)發(fā)展難題，要將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的思想和原則融入產業(yè)發(fā)展，牢牢把握產業(yè)選擇、資金籌措、技術服務、農民培訓等方面的內容；鼓勵多元產業(yè)發(fā)展，在原有產業(yè)的基礎上，推動三產融合。針對脫貧人口文化水平較低、勞動技能培訓不足、收入渠道相對單一難題，要用好資金獎補政策，對吸納脫貧人口就業(yè)的企業(yè)和單位按照規(guī)定及時給予培訓補貼、一次性資金獎補；通過提供生活費補貼、求職創(chuàng)業(yè)補貼，鼓勵脫貧人口參與就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓活動；統(tǒng)籌用好鄉(xiāng)村公益崗位，實行動態(tài)管理、優(yōu)化調整。

再次，持續(xù)加大對鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣和易地搬遷集中安置區(qū)支持力度。2021年確定的160個國家鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣大多是原深度貧困縣，自然條件相對惡劣，環(huán)境承載能力低，基礎設施和公共服務存在短板，產業(yè)發(fā)展起步晚，同質化問題嚴重。在重點監(jiān)測的易返貧致貧人口中，重點幫扶縣占比最大，防止返貧任務十分艱巨。此外，由于一些遷入地產業(yè)基礎相對薄弱，脫貧戶在“洗腳上樓”后并未獲得穩(wěn)定就業(yè)；部分地區(qū)只重搬遷、不重配套，導致與脫貧戶生活息息相關的基礎設施和公共服務建設滯后；還有一些遷入地社區(qū)管理服務滯后、社會保障政策銜接不暢，導致搬遷脫貧戶生活融入緩慢。因此，要不斷加強對易地搬遷集中安置區(qū)基礎設施、公共服務和產業(yè)就業(yè)的支持力度。

最后，完善幫扶政策體系，推動脫貧地區(qū)幫扶政策落地見效。推動幫扶政策落地見效是脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村振興工作需要關注的重點內容。一方面，鞏固拓展脫貧攻堅成果是脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村振興的首要任務，要求在五年過渡期內保持主要幫扶政策總體穩(wěn)定，做到“四個不摘”，推動各種資源要素繼續(xù)向脫貧人口傾斜，做到政策投入不降低、項目安排不脫鉤。另一方面，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略任務的長期性要求脫貧地區(qū)要不斷細化、優(yōu)化過渡期內各項幫扶政策，逐步實現幫扶政策由特惠性、臨時性、超常規(guī)性向普惠性、長期性的轉變，實現對脫貧成效的全方位提升。因此，要繼續(xù)發(fā)揮好新型舉國體制優(yōu)勢，根據脫貧地區(qū)經濟社會現實對東西部協作、對口支援和定點幫扶等社會幫扶舉措進行優(yōu)化拓展，匯聚起推動脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村振興的強大合力。

努力做好三項重點工作，為全面推進鄉(xiāng)村振興創(chuàng)造不竭動力

聚焦產業(yè)促進鄉(xiāng)村發(fā)展，重點在于“穩(wěn)”和“可持續(xù)”。脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展的關鍵是穩(wěn)步培育，要重點做好農村三產融合，推動縣域富民產業(yè)、縣域商業(yè)體系建設，推進農業(yè)農村綠色發(fā)展。

一是持續(xù)推進農村三產融合。對于脫貧地區(qū)而言，要聚焦比較優(yōu)勢，在三產融合上下功夫，深度拓展和發(fā)揮脫貧地區(qū)農業(yè)的食品保障、生態(tài)涵養(yǎng)、休閑體驗、科普教育、文化傳承等多種功能和經濟、社會、生態(tài)、文化等多元價值。推動脫貧地區(qū)“一產”轉型升級，開展“三品一標”提升行動，完善全產業(yè)鏈質量安全追溯體系，推動農業(yè)可持續(xù)化發(fā)展。推動脫貧地區(qū)“二產”做大做強，重點推進現代農業(yè)產業(yè)園和農業(yè)產業(yè)強鎮(zhèn)建設，構建區(qū)域性產業(yè)集群，形成規(guī)模效益和品牌效益。做活“三產”，以鄉(xiāng)村為單位開發(fā)旅游資源，做好旅游基礎設施建設，完善鄉(xiāng)村旅游市場秩序，確保游客愿意來、能夠來、還想來。

二是發(fā)展縣域富民產業(yè)，加強縣域商業(yè)體系建設。相比發(fā)達地區(qū)，脫貧地區(qū)農村產業(yè)基礎薄弱，“單打獨斗”難以獲得長遠、持久的發(fā)展，需要以縣域為單位建設產業(yè)體系，組團取暖，發(fā)揮好縣城、中心鎮(zhèn)產業(yè)的輻射帶動作用。同時，脫貧地區(qū)商業(yè)體系尚不健全，需要通過商業(yè)體系建設打通生產和消費的“最后一公里”，盤活縣域經濟活力。脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村振興要以縣域為單位，以縣城為中心節(jié)點，大力發(fā)展比較優(yōu)勢明顯、帶動能力強、就業(yè)容量大的產業(yè)，加快形成縣城、中心鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村三級梯度的縣域產業(yè)發(fā)展體系。

三是推進農業(yè)農村綠色發(fā)展，破解脫貧地區(qū)生態(tài)環(huán)境難題。生態(tài)環(huán)境問題與鄉(xiāng)村貧困問題相互交織、緊密相連，生態(tài)環(huán)境脆弱引發(fā)貧困，貧困又加速生態(tài)環(huán)境惡化，最終形成“生態(tài)環(huán)境脆弱—貧困—生態(tài)環(huán)境惡化”的惡性循環(huán)。因此，對于脫貧地區(qū)而言，要在“兩山”理念的指導下，通過加強農業(yè)面源污染綜合治理、實施生態(tài)保護修復重大工程等方式實現產業(yè)綠色化、綠色產業(yè)化，破解脫貧地區(qū)生態(tài)保護與發(fā)展難題，同步實現鄉(xiāng)村環(huán)境優(yōu)美和脫貧家庭生活富裕。

扎實穩(wěn)妥推進鄉(xiāng)村建設，關鍵在于“實”和“有效化”。建設宜居宜業(yè)美麗鄉(xiāng)村，能夠讓脫貧地區(qū)廣大農民在鄉(xiāng)村振興中得到更多的獲得感、幸福感，激發(fā)農民參與鄉(xiāng)村振興的熱情。

一是健全鄉(xiāng)村建設實施機制，確保鄉(xiāng)村建設科學化、精細化、規(guī)范化開展，在“實”上下功夫。農民是鄉(xiāng)村建設的直接受益者，也是鄉(xiāng)村建設的主力軍。脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村建設要堅持為農民而建，尊重農民的意愿，為農民參與鄉(xiāng)村建設創(chuàng)造途徑，確保農民愿意持續(xù)參與，出智出力。同時，立足經濟社會發(fā)展水平和實際需要，尊重鄉(xiāng)村發(fā)展自身規(guī)律，既避免超前建設造成資源浪費，又避免建設滯后、不作為。

二是接續(xù)實施農村人居環(huán)境整治提升五年行動，推動脫貧地區(qū)農村環(huán)境持續(xù)向好，重在“有效化”。生態(tài)環(huán)境的全方位治理，是實現生產生活綠色化，進而實現農村經濟社會發(fā)展轉型的必由之路。接續(xù)實施農村人居環(huán)境整治提升五年行動，要聚焦農村改廁、污水處理和生活垃圾處理三大工作，從農民實際需求出發(fā)推進農村改廁，分區(qū)分類推進農村生活污水治理，推進生活垃圾源頭分類減量。

三是開展重點領域農村基礎設施建設，加強基本公共服務縣域統(tǒng)籌?；A設施和基本公共服務建設是滿足脫貧地區(qū)廣大農民群眾基本生產生活需要的必需品?；A設施建設方面，脫貧地區(qū)要將加強農村普惠性、基礎性、兜底性民生建設作為工作重點，按照缺什么補什么的原則，重點做好農村水、路、電、能源和住房建設與升級，打牢脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村振興的“硬件”基礎?；竟卜战ㄔO方面，以縣域為單位，推動基本公共服務縣域一體化，重點推動教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等公共服務縣域內統(tǒng)籌，構筑脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村振興的“軟件”體系。

四是大力推進數字鄉(xiāng)村建設，縮小城鄉(xiāng)數字鴻溝。數字鄉(xiāng)村是鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略方向，能夠為鄉(xiāng)村發(fā)展帶來無限美好期待。脫貧地區(qū)要以數字化促“智”，重點推動智慧農業(yè)發(fā)展，提升農民數字素養(yǎng)；要以數字化賦“能”，推動“互聯網+政務服務”向鄉(xiāng)村地區(qū)延伸覆蓋，提升鄉(xiāng)村治理能力；要以數字化強“基”，加強農村信息基礎設施建設，拓展農業(yè)農村大數據應用場景。

突出實效改進鄉(xiāng)村治理，核心是“善治”和“現代化”。改進鄉(xiāng)村治理不僅能夠增強脫貧地區(qū)廣大農民的獲得感、幸福感、安全感，更有助于實現國家治理體系和治理能力現代化。沒有鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現代化，就沒有國家治理體系和治理能力現代化，而脫貧地區(qū)的鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現代化是重中之重。

一是加強農村基層組織建設，完善鄉(xiāng)村治理體系，穩(wěn)步提升基層治理綜合能力。農村基層組織作為農村政治中心、組織中心、資源中心和治理中心，在脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村振興中具有巨大的組織性優(yōu)勢和制度性優(yōu)勢。加強農村基層組織建設，是發(fā)揮其組織性優(yōu)勢和制度性優(yōu)勢的重要保證，是推動鄉(xiāng)村振興的固本之策。加強農村基層組織建設，要重點加強基層黨組織工作隊伍建設，全面落實“四議兩公開”制度，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系，以網格化管理、數字化賦能、精細化服務提升鄉(xiāng)村治理水平。

二是創(chuàng)新農村精神文明建設有效平臺載體，推進善治鄉(xiāng)村建設，體現中國特色社會主義鄉(xiāng)村文明。農村精神文明建設是提振農民精氣神、增強農民凝聚力、培育鄉(xiāng)村文明的重要途徑，是改變脫貧地區(qū)農村面貌、促進農民致富、推動農業(yè)發(fā)展的有效手段。推動脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村振興，要全力做好“農民精神富足”大文章?？梢酝ㄟ^依托新時代文明實踐中心、縣級融媒體中心開展對象化分眾化宣傳教育等方式，弘揚和踐行社會主義核心價值觀；通過舉辦具有農耕農趣農味的文化體育活動、開展農耕文化傳承保護、推進農村婚俗改革試點和殯葬習俗改革等方式，推動脫貧地區(qū)優(yōu)秀文化建設。

三是切實維護農村社會平安穩(wěn)定，確保脫貧地區(qū)長治久安。農村社會平安穩(wěn)定事關廣大農民的切身利益，事關脫貧地區(qū)的發(fā)展前途。要將解決影響農村社會平安穩(wěn)定問題作為提升脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村治理水平的重中之重，對重要問題持續(xù)強調，對取得的成果鞏固拓展。如推進更高水平的平安法治鄉(xiāng)村建設，常態(tài)化開展掃黑除惡斗爭，開展農村交通、消防等領域風險隱患排查和專項治理等。同時，針對農村社會出現的新問題、新情況要及時做出部署，如要求防范黑惡勢力、家族宗族勢力等對農村基層政權的侵蝕和影響等。

鄉(xiāng)村振興東風勁，農村大地萬木春。鄉(xiāng)村振興的美麗畫卷正徐徐展開，我們要充分認識到脫貧地區(qū)全面推進鄉(xiāng)村振興的難度與挑戰(zhàn)，守住“兩條底線”，做好“三項重點”，乘勢而上、埋頭苦干，奮力譜寫“農業(yè)強、農村美、農民富”的新篇章。

（作者為北京師范大學中國扶貧研究院教授；北京師范大學中國鄉(xiāng)村振興與發(fā)展研究中心研究員薛亞碩對此文亦有貢獻）

【注：本文系中國國際扶貧中心“共同富裕目標下的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”階段性成果】

【參考文獻】

①《中共中央 國務院關于做好2022年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》，中國政府網，2022年2月22日。

責編/孫渴 美編/陳琳

聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內容，任何單位或個人轉載請回復本微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。