【摘要】我國是世界上濕地資源種類最豐富的國家之一，濕地保護(hù)一直是我國生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。2022年，首部專門保護(hù)濕地的法律《中華人民共和國濕地保護(hù)法》將施行，這意味著我國濕地保護(hù)法治化新征程的開啟。對(duì)此，應(yīng)多措并舉推動(dòng)《濕地保護(hù)法》落地，為我國濕地保護(hù)取得新成就、生態(tài)文明建設(shè)邁向新高度提供堅(jiān)強(qiáng)法治保障。

【關(guān)鍵詞】生態(tài)文明建設(shè) 濕地保護(hù) 法治保障 【中圖分類號(hào)】D9 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】Ａ

濕地是重要生態(tài)系統(tǒng)之一，具有涵養(yǎng)水源、凈化水質(zhì)、維護(hù)生物多樣性等重要生態(tài)功能，對(duì)維護(hù)我國生態(tài)、糧食和水資源安全具有重大作用?！吨腥A人民共和國濕地保護(hù)法》（以下簡稱“《濕地保護(hù)法》”）堅(jiān)持人與自然生命共同體理念，從維護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)整體性出發(fā)，對(duì)濕地資源管理、保護(hù)與利用、修復(fù)、監(jiān)督檢查等作出明確規(guī)定。“十四五”規(guī)劃綱要提出，“全面加強(qiáng)天然林和濕地保護(hù)，濕地保護(hù)率提高到55%”。為此，堅(jiān)持以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指引，多措并舉推動(dòng)《濕地保護(hù)法》高效實(shí)施，切實(shí)加強(qiáng)濕地保護(hù)和修復(fù)，關(guān)乎新的歷史發(fā)展階段生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

《濕地保護(hù)法》為我國濕地保護(hù)修復(fù)提供了法律遵循，對(duì)于推進(jìn)新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)意義重大

十三屆全國人大常委會(huì)第三十二次會(huì)議審議通過的《濕地保護(hù)法》，將于2022年6月1日施行。該法的頒布施行，將對(duì)推動(dòng)我國濕地保護(hù)與修復(fù)、推進(jìn)新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)發(fā)揮積極作用。

《濕地保護(hù)法》是貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想和回應(yīng)人民立法期待的重要舉措。該法將習(xí)近平總書記關(guān)于濕地保護(hù)的重要指示批示和黨中央決策部署，通過法定程序轉(zhuǎn)化為國家意志，以法律形式推進(jìn)對(duì)濕地的保護(hù)修復(fù)和科學(xué)管理，為我國濕地保護(hù)修復(fù)提供了法律遵循，進(jìn)一步豐富和完善了我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系。該法回應(yīng)了人民群眾對(duì)濕地保護(hù)修復(fù)的立法關(guān)切，堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持“生態(tài)惠民、生態(tài)利民、生態(tài)為民”，通過制度規(guī)范保護(hù)濕地，實(shí)現(xiàn)人民群眾對(duì)享有良好生態(tài)環(huán)境的美好愿望，讓優(yōu)美的濕地生態(tài)環(huán)境成為普惠的民生福祉。

《濕地保護(hù)法》是強(qiáng)化濕地保護(hù)和修復(fù)法治保障的迫切需要。此前，我國濕地保護(hù)規(guī)定一度分散在《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》等多部法律中，導(dǎo)致相關(guān)法律規(guī)范碎片化、不統(tǒng)一、執(zhí)行難等問題突出。如今，《濕地保護(hù)法》從生態(tài)系統(tǒng)的整體性和系統(tǒng)性出發(fā)，建立起完整的濕地保護(hù)法律制度體系，強(qiáng)化了各主管部門之間的分工合作，為全社會(huì)加強(qiáng)濕地保護(hù)和修復(fù)提供了堅(jiān)實(shí)的法治基石。黨的十八大以來，隨著保護(hù)力度的不斷加強(qiáng)，我國濕地生態(tài)狀況持續(xù)向好，但伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)和城市化飛速發(fā)展，濕地面積萎縮、環(huán)境污染、過度利用、生態(tài)功能退化等問題依然嚴(yán)峻，濕地保護(hù)和修復(fù)任務(wù)仍十分艱巨。《濕地保護(hù)法》解決了以往法律法規(guī)對(duì)濕地用途管制和生態(tài)修復(fù)規(guī)定較少的問題，為濕地保護(hù)攻堅(jiān)克難提供了強(qiáng)有力的法治支持。

《濕地保護(hù)法》是我國履行國際環(huán)境條約義務(wù)的內(nèi)在要求。根據(jù)“條約必須信守”這項(xiàng)國際法根本原則，國家應(yīng)當(dāng)履行自身承擔(dān)的條約義務(wù)，并以此為目的在國內(nèi)采取必要的立法和執(zhí)法措施。我國于1992年加入《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》（以下簡稱“《濕地公約》”），于同年簽署并在次年批準(zhǔn)了《生物多樣性公約》，保護(hù)濕地既是我國根據(jù)前者承擔(dān)的直接義務(wù)，又是落實(shí)后者有關(guān)生物多樣性“就地保護(hù)”安排的必然要求?！稘竦乇Ｗo(hù)法》對(duì)“濕地”概念的界定和對(duì)濕地保護(hù)要素的刻畫，均充分借鑒了這兩項(xiàng)國際公約的規(guī)定，為它們在國內(nèi)的實(shí)施提供了便利。不僅如此，該法明確將保護(hù)生物多樣性確定為立法目的之一，將生物多樣性設(shè)定為編制濕地保護(hù)規(guī)劃、啟動(dòng)濕地動(dòng)態(tài)監(jiān)測以及實(shí)施其他濕地保護(hù)活動(dòng)的重點(diǎn)指標(biāo)，使?jié)竦乇Ｗo(hù)與生物多樣性保護(hù)互為表里、緊密結(jié)合。這反映出我國運(yùn)用法治思維和法治方式履行國際環(huán)境條約義務(wù)，生動(dòng)體現(xiàn)了國內(nèi)環(huán)境法治與國際環(huán)境法治的良性互動(dòng)。

《濕地保護(hù)法》是我國深度參與全球環(huán)境治理的必要措施。《濕地公約》作為一個(gè)多邊環(huán)境保護(hù)公約，體現(xiàn)出濕地保護(hù)和修復(fù)問題與氣候變化、生物多樣性保護(hù)等全球性環(huán)境問題一樣，是國際社會(huì)面臨的共同挑戰(zhàn)，任何一國都無法置身事外。我國積極引領(lǐng)全球環(huán)境治理，彰顯負(fù)責(zé)任的大國形象，在2021年成功主辦《生物多樣性公約》第十五次締約方大會(huì)，并將于2022年承辦《濕地公約》第十四屆締約方大會(huì)?！稘竦乇Ｗo(hù)法》作為我國濕地保護(hù)經(jīng)驗(yàn)成果在國家成文法層面的集大成者，囊括了濕地保護(hù)宏觀與微觀維度的戰(zhàn)略部署和制度構(gòu)建，妥善實(shí)施該法，將有助于與世界分享濕地保護(hù)的中國經(jīng)驗(yàn)，助推我國深度參與全球環(huán)境治理，與國際社會(huì)共謀全球生態(tài)文明建設(shè)之路。

《濕地保護(hù)法》針對(duì)濕地管理、修復(fù)、動(dòng)態(tài)監(jiān)測等具體問題，構(gòu)建了一套內(nèi)在統(tǒng)一、銜接緊密的濕地保護(hù)法律制度體系

濕地資源調(diào)查評(píng)價(jià)制度——《濕地保護(hù)法》確定了全國濕地資源調(diào)查評(píng)價(jià)的實(shí)施主體和內(nèi)容，要求國務(wù)院自然資源主管部門會(huì)同國務(wù)院林業(yè)草原等有關(guān)部門承擔(dān)調(diào)查評(píng)價(jià)的法定義務(wù)，調(diào)查評(píng)價(jià)應(yīng)全方位融合濕地類型、分布、面積、生物多樣性、保護(hù)與利用情況等多方面的生態(tài)要素和環(huán)境現(xiàn)狀，同時(shí)義務(wù)主體還應(yīng)為調(diào)查目的建立統(tǒng)一的信息發(fā)布和共享機(jī)制。

濕地面積總量管控制度——《濕地保護(hù)法》凸顯中央政府對(duì)確定全國以及省級(jí)濕地面積總量管控目標(biāo)的統(tǒng)籌和掌控。經(jīng)過多年不懈努力，我國濕地總面積已超過8億畝。濕地面積總量管控制度將有助于鞏固我國濕地保護(hù)修復(fù)成果，守住8億畝濕地保護(hù)紅線。

濕地分級(jí)管理制度——吸收借鑒“建立濕地分級(jí)體系”的要求。十八屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十九次會(huì)議審議通過的《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》指出，“建立濕地分級(jí)體系。根據(jù)生態(tài)區(qū)位、生態(tài)系統(tǒng)功能和生物多樣性，將全國濕地劃分為國家重要濕地（含國際重要濕地）、地方重要濕地和一般濕地，列入不同級(jí)別濕地名錄，定期更新”。

濕地動(dòng)態(tài)監(jiān)測制度——《濕地保護(hù)法》借鑒了《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》和自然資源部印發(fā)的《自然資源調(diào)查監(jiān)測體系構(gòu)建總體方案》中有關(guān)濕地資源監(jiān)測預(yù)警的構(gòu)想，要求國家林業(yè)草原主管部門對(duì)其管轄的濕地實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測，有助于在第一時(shí)間有效應(yīng)對(duì)突發(fā)濕地環(huán)境災(zāi)害事故。

濕地修復(fù)制度——《濕地保護(hù)法》規(guī)定了濕地修復(fù)主體、標(biāo)準(zhǔn)和方式。將縣級(jí)以上人民政府和導(dǎo)致濕地破壞的違法行為人確定為濕地修復(fù)主體，體現(xiàn)“誰破壞誰修復(fù)”的環(huán)境法理。授權(quán)國務(wù)院林業(yè)草原、標(biāo)準(zhǔn)化主管部門等協(xié)同制定濕地生態(tài)修復(fù)國家標(biāo)準(zhǔn)，確立“自然恢復(fù)為主、自然恢復(fù)和人工修復(fù)相結(jié)合”的方式，強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)為重要濕地的修復(fù)編制修復(fù)方案，按方案完成修復(fù)后應(yīng)由相關(guān)部門組織驗(yàn)收和公開修復(fù)情況。

濕地法律責(zé)任制度——《濕地保護(hù)法》明確了監(jiān)管部門及工作人員未依法履職和違法主體直接破壞濕地的法律責(zé)任。嚴(yán)查縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門發(fā)現(xiàn)的破壞濕地違法行為或者接到對(duì)違法行為的舉報(bào)而不依法查處等失職行為；設(shè)定“修復(fù)+罰款”的復(fù)合責(zé)任方式，要求違法主體采取措施修復(fù)遭破壞的濕地，并按照違法行為輕重處以相應(yīng)數(shù)額的行政罰款。

多措并舉推動(dòng)《濕地保護(hù)法》落地

第一，堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨政機(jī)關(guān)濕地保護(hù)帶頭作用。濕地保護(hù)立法是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記有關(guān)濕地保護(hù)重要指示批示和黨中央決策部署的重要舉措，在《濕地保護(hù)法》落地實(shí)施環(huán)節(jié)必須牢牢堅(jiān)持和不斷加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。應(yīng)將該法的實(shí)施納入生態(tài)文明建設(shè)重要內(nèi)容，進(jìn)行一體謀劃，大力強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。加強(qiáng)黨政機(jī)關(guān)濕地保護(hù)執(zhí)法能力建設(shè)，通過集中培訓(xùn)和干部進(jìn)修，利用系統(tǒng)授課、專題講座等綜合方式，促進(jìn)各職能部門學(xué)法懂法，與時(shí)俱進(jìn)提升濕地保護(hù)執(zhí)法能力和水平。黨政機(jī)關(guān)依據(jù)該法積極履行濕地保護(hù)、修復(fù)等法定職責(zé)，樹立依法保護(hù)濕地的模范典型，發(fā)揮引領(lǐng)示范作用。嚴(yán)格依照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合，執(zhí)紀(jì)執(zhí)法監(jiān)督主體既要各司其職、分工協(xié)作，又要配套聯(lián)動(dòng)、相得益彰，確保各職能部門妥善履行該法賦予的職責(zé)，杜絕執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法不力問題。

第二，立足濕地保護(hù)制度，筑牢濕地生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范屏障。《濕地保護(hù)法》創(chuàng)制了以濕地資源調(diào)查評(píng)價(jià)制度、濕地分級(jí)管理制度以及濕地動(dòng)態(tài)監(jiān)測制度等為支撐的全過程、多層級(jí)濕地生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范體系，行政主管部門應(yīng)結(jié)合自身職權(quán)范圍，從整體和局部兩個(gè)實(shí)施層面，充分運(yùn)用這一體系，強(qiáng)化濕地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的常態(tài)化防控。在整體上，各級(jí)主管部門應(yīng)基于濕地分級(jí)管理布局，逐步在濕地綜合評(píng)價(jià)、制定濕地保護(hù)規(guī)劃以及濕地生態(tài)監(jiān)測環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)對(duì)轄區(qū)內(nèi)濕地的風(fēng)險(xiǎn)防范。在局部上，應(yīng)重視以個(gè)案為基礎(chǔ)的風(fēng)險(xiǎn)防范，在辦理國土空間規(guī)劃、海域使用、養(yǎng)殖、防洪等相關(guān)行政許可時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)有關(guān)濕地利用活動(dòng)的必要性、合理性以及保護(hù)措施等內(nèi)容的審查，做到“圖之于未萌，慮之于未有”。

第三，廣泛動(dòng)員社會(huì)力量，推動(dòng)公眾參與實(shí)施。習(xí)近平總書記指出：“生態(tài)文明是人民群眾共同參與共同建設(shè)共同享有的事業(yè)，要把建設(shè)美麗中國轉(zhuǎn)化為全體人民自覺行動(dòng)。”實(shí)施《濕地保護(hù)法》，帶動(dòng)全社會(huì)保護(hù)濕地，既需要促進(jìn)公民守法，還要發(fā)揮公眾的守法執(zhí)法監(jiān)督作用。各級(jí)人民政府需加強(qiáng)濕地保護(hù)宣傳力度，盡早將《濕地保護(hù)法》納入地方普法計(jì)劃；利用濕地公園、濕地博物館等形式多樣的文化傳播平臺(tái)，開展?jié)竦乇Ｗo(hù)宣傳教育；鼓勵(lì)基層群眾自治組織、社會(huì)公益團(tuán)體開拓濕地保護(hù)社會(huì)實(shí)踐平臺(tái)，推廣濕地保護(hù)志愿服務(wù)，為更多志愿者投身濕地保護(hù)事業(yè)創(chuàng)造條件；鼓勵(lì)具備相關(guān)技術(shù)經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)資質(zhì)的個(gè)人參與專家咨詢機(jī)制的運(yùn)作，為編制濕地保護(hù)規(guī)劃提供專業(yè)技術(shù)支持。各級(jí)林業(yè)草原等主管部門應(yīng)按照法定程序，制定公開、透明的監(jiān)督規(guī)則，合理引導(dǎo)公眾依法舉報(bào)或控告破壞濕地的行為，同時(shí)規(guī)范部門內(nèi)部的處理流程，督促執(zhí)法人員對(duì)舉報(bào)及時(shí)調(diào)查核實(shí)并作出反饋；嚴(yán)格依照《濕地保護(hù)法》《中華人民共和國政府信息公開條例》要求，做好濕地保護(hù)的政府信息公開，接受社會(huì)對(duì)濕地保護(hù)工作的監(jiān)督，為公眾提供評(píng)議渠道，充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用。

第四，嚴(yán)格濕地保護(hù)問責(zé)追責(zé)，努力實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義。國家機(jī)關(guān)須妥善履行法律賦予的問責(zé)追責(zé)職能，以《濕地保護(hù)法》確定的責(zé)任主體為對(duì)象，依法嚴(yán)厲查處違法利用濕地的行為，努力在每一起案件中實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義。對(duì)于監(jiān)管部門及工作人員未依法履職的情況，問責(zé)追責(zé)的要點(diǎn)在于揭開機(jī)構(gòu)和權(quán)力屏障，使相關(guān)責(zé)任人無處遁形。針對(duì)違法主體直接破壞濕地的行為，林業(yè)草原等主管部門應(yīng)在加強(qiáng)分工配合的基礎(chǔ)上，依照法定程序，及時(shí)鎖定追責(zé)對(duì)象，深入開展調(diào)查取證，同時(shí)注重保障相對(duì)人的救濟(jì)權(quán)利，力求追責(zé)結(jié)果合法公正；落實(shí)“修復(fù)+懲罰”責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，保障追責(zé)嚴(yán)格嚴(yán)密；曝光典型案例，發(fā)揮震懾警示作用，在全社會(huì)弘揚(yáng)環(huán)境正義之風(fēng)。司法機(jī)關(guān)應(yīng)把守好司法救濟(jì)這道最后防線。人民檢察院積極履行法律監(jiān)督職能，針對(duì)破壞濕地生態(tài)環(huán)境的行為等，及時(shí)依據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》等法律的規(guī)定啟動(dòng)環(huán)境公益訴訟。人民法院依法做好濕地保護(hù)相關(guān)司法工作，公正審判濕地保護(hù)環(huán)境公益訴訟案件，用司法捍衛(wèi)《濕地保護(hù)法》的強(qiáng)制力。

（作者為珠海市橫琴創(chuàng)新發(fā)展研究院法制研究所助理研究員）

【參考文獻(xiàn)】

①習(xí)近平：《推動(dòng)我國生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺(tái)階》，《求是》，2019年第3期。

責(zé)編/賈娜 美編/楊玲玲

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